мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
(романо-германская) система Эта система местного самоуправления характеризуется следующими чертами: исключительных прав, не исходящих от парламента. Они делятся на два вида: на личные и политические. К числу личных относятся право на атрибуты монаршей власти (корона, мантия, трон, скипетр и держава, титул), право на содержание по цивильному листу, право иметь королевский двор. Политические прерогативы монарха весьма обширны, хотя на практике он ими не пользуется. Политические прерогативы можно классифицировать в зависимости от сферы их реализации т.е. взаимоотношения монарха с различными органами власти.компетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»; деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти. специфика механизма государственного управления, базовые прин ципы его организации и функционирования и правила принятия ре шений, которые заданы формой правления и закрепленные в Кон ституции страны; высшие органы государственной власти (законодательные, испол нительные, судебные), осуществляющие принятие политических решений, их исполненение и контроль за их реализацией, публичная администрация, ее институты, включая, государственную службу, обеспечивающие организацию разработки, принятия и реа лизации политических решении; Монарх также продолжает считаться главой исполнительной власти, он назначает и смешает премьер-министра и министров, а также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе Его Величества». Король имеет полномочия верховного главнокомандующего, назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания. Вооруженные силы страны есть армия и флот «Его Величества». Судебные полномочия монарха выражаются в том, что он назначает судей, от его имени объявляются амнистия и помилование, выносятся приговоры и ведутся уголовные дела. В официальный титул английского монарха входит понятие «защитник веры», со времен Генриха VIII он является светским главой англиканской и пресвитерианской церкви, назначает ее служителей. Внешнеполитические полномочия монарха определяются тем, что именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения. Наконец, король возглавляет Британское содружество наций. В 18 бывших английских доминионах из 49 (таких, как Канада и Австралия) его признают своим верховным главой. На деле же сложившиеся в течение веков конституционные соглашения привели к тому, что в большинстве случаев полномочия короля действуют лишь номинально. По этой причине их принято называть спящими прерогативами. Все акты, исходящие от Короны, подлежат контрассигнации премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем монарх не может издавать ни одного акта без согласия премьера. Ныне король обязан подписывать законопроекты, утвержденные палатами. Портфель премьера монарх вынужден автоматически предлагать лидеру парламентского большинства, а министров назначать по его рекомендации. Управление администрацией и вооруженными силами также осуществляется «по советам» правительства, которые нельзя игнорировать. Высшие судьи давно уже стали несменяемыми: они занимают свои посты, «пока ведут себя безупречно», их можно сместить только в ход процедуры импичмента. 9.2.2. Британский парламент Место и роль парламента в управлении страной определяются. доктриной парламентского верховенства, лежащей в основе британской политической системы. В соответствии с ней парламент обладает абсолютно неограниченными полномочиями: он может принимать к рассмотрению любой вопрос, издавать или отменять любой закон, не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить его акты. Согласно исторически сложившейся политической доктрине парламент включает в себя три элемента: монарха, лордов и общины. Однако на практике он является бикамеральным учреждением, состоящим из Палаты лордов и Палаты общин. Более того, из-за падения политического значения верхней палаты (лордов) сейчас под парламентом все чаще подразумевают только Палату общин. Палата общин Современный английский парламент — это преимущественно Палата общин (House of Commons). С 1911 г. срок полномочий парламента пять лет, хотя парламент редко вырабатывает полный срок, поскольку правящая партия в лице правительства может объявить досрочные выборы, стремясь провести их в наиболее выгодный для себя момент и тем самым продлить свое нахождение у власти. 1. Фукция законотворчества. Основная сфера деятельности Палаты общин — законодательство, т.е. разработка и принятие законов (статутов). По юридической силе все акты парламента имеют равный статус, а следовательно, все акты (билли), принятые парламентом, в формальном смысле являются законами. Однако не все из них содержат универсальные нормы и регулируют общезначимые вопросы. Они различаются по кругу регулируемых вопросов и порядку их рассмотрения. Все английские статуты делятся на три группы, для каждой из которых установлен свой порядок рассмотрения. Основным видом законопроектов являются публичные билли, Устанавливающие правила общего характера, регламентирующие наиболее значимые вопросы и действующие на всей территории Великобритании. Поэтому только публичные билли соответствуют Понятию «закон» в материальном смысле. Вторая категория статутов — частные билли, они касаются отдельных местностей, юридических и Физических лиц или их групп. Третья группа — гибридные билли, которые содержат нормы как общего применения, так и затрагивающие отдельные лица. Законодательный процесс в британском парламенте включает Радиционные процедуры разработки нормативных актов, принятые в Других странах: законодательная инициатива, несколько чтений в Палате, включая рассмотрение в комитетах, принятие законопро-екта Палатой, преодоление разногласий между палатами (если опц возникают), принятие законопроекта в окончательном варианте подписание закона монархом и его опубликование для введения в действие (промульгация). Билли могут вноситься в любую из палат но на практике большинство законопроектов, особенно важнейших, вносится в нижнюю палату. Сюда обязательно вносятся финансовые билли. В Палату лордов передаются мелкие, рутинные вопросы. Задача верхней палаты состоит в освобождении от данных проблем перегруженной Палаты общин. Если билль касается привилегий одной из палат, он вносится именно в нее. Процесс прохождения законопроекта в парламенте зависит от характера билля. Любой публичный билль, внесенный в нижнюю палату, должен пройти пять стадий. (1) Внесение законопроекта и первое чтение, которое носит фор- ' мальный характер. Спикер называет фамилию депутата, кото рый намерен внести законопроект, зачитывает название билля и тех депутатов, выступающих в качестве поручителей (не менее 12 членов Палаты), отдает распоряжение об ознакомлении с ним депутатов и назначает день второго чтения. (2) Второе чтение — обсуждение законопроекта в целом. Именно на этой стадии впервые начинается публичное обсуждение билля. Главная задача этого этапа — определение целесообразности его рассмотрения. Следует отметить, что в отличие от других стран, где законопроект сначала обсуждается в профильном комитете, в Великобритании это происходит на пленарном заседании Па латы. Итогом данной стадии является голосование по вопросу. должна ли Палата продолжить над ним работу или отвергнуть? Если поступило предложение перенести слушание на шесть ме сяцев, то оно считается вежливой формой отказа. На практике это означает отвержение билля, к нему не вернутся, даже если через полгода Палата будет продолжать свою работу Однако подобная ситуация скорее исключение, чем правило. (3) Стадия комитета. Если билль был одобрен во втором чтении, он передается в постоянный комитет либо рассматривается па латой, преобразованной в комитет всей Палаты. Задача этой стадии состоит в детальной постатейной проработке законопро екта. Во время дебатов вносятся поправки, которые отбираются и ставятся на голосование председателем комитета. Чтобы обес печить их одобрение, авторы поправок часто заранее согласовы вают их с правительством или инициатором билля. Комитет связан решением Палаты, одобрившей билль во втором чтении, поэтому должен только уточнять его, но не вносить концептуальных изменений. Комитетская стадия завершается составлением доклада по законопроекту, направляемого Палате общин.
Утвержденный проект передается в Палату лордов, где он проходит, с небольшими отличиями, те же стадии рассмотрения, что и в нижней палате. Если лорды принимают его без поправок, он передается на подпись монарху. Если же вносятся поправки, они зачитываются и голосуются в нижней палате, которая в случае несогласия с ними представляет свои возражения. Подобное согласование теоретически может длиться долго, но обычно стороны стремятся к компромиссу Кроме того, как уже отмечалось, лорды могут затягивать принятие биллей только в течение определенного срока. После завершения обсуждения в парламенте билль получает санкцию монарха и публикуется, окончательно приобретая статус закона — акта парламента. 2, Контроль над правительством и отдельными министрами Это важнейшая функция Палаты общин согласно принципу ответственного правительства. Правда, при существующей в Великобритании организации власти парламентский контроль над правительством не является достаточно эффективным, поскольку парламентскому большинству приходится контролировать своих же министров. Однако парламентский контроль способствует эффективному функционированию правительства и препятствует развитию коррупции. ун осуществляется в нескольких формах. Вотум недоверия — правительство само ставит вопрос о доверии. Согласно конституционному соглашению, правительство, лишившееся поддержки палаты, должно уйти в отставку. Подобное случалось нечасто (1924 и 1979 гг.). Резолюция порицания: оппозиция регулярно вносит предложение 0 выражении недоверия правительству, однако оно регулярно отклоняется парламентским большинством. Резолюция порицания никогда не применялась и существует только формально
Институт омбудсмена Институт омбудсмена был заимствован из Скандинавских стран и введен в 1967 г. Поскольку он встраивался в сложившуюся систему парламентскою правления, поэтому он не приобрел должной независимости. Согласно Акту о парламентском комиссионере (1967), омбудсмен назначается монархом, т.е. правительством, но, как и высшие судьи, является несменяемым и сохраняет свои пост, «пока ведет себя безупречно», но только до 65-летнего возраста. В чрезвычайном случае он может быть отстранен решением обеих палат парламента, т.е. через своеобразный импичмент. Для положения омбудсмена в Великобритании характерно, что жалобы должны быть обращены не к нему, а к одному из членов парламента. Комиссионер (парламентский уполномоченный) не имеет принудительной власти, его роль сводится к составлению регулярных и adhocдокладов, обращенных к парламенту и правительственным учреждениям. Главный из них — ежегодный доклад, представляемый специальному парламентскому комитету 3, Порядок формирования и регламент Палаты общин. Состав Палаты насчитывает 650 депутатов (коммонер), выбранных по приний-пу относительного большинства. Выборы проводятся в один тур л° мажоритарным округам всеобщим, прямым и равным голосованием- Активным избирательным правом (правом голосовать) обладают [раждане Великобритании, достигшие 18 лет. Пассивным избирательным правом (правом избираться) наделены британские граждане, достигшие 21 года. Однако некоторые категории граждан могут лишаться избирательных прав или ограничиваться в них. В британском праве содержится перечень негативных условий, при которых исключается приобретение депутатского мандата. Существует также список должностей, занятие которых несовместимо с депутатским мандатом. Это высшие судьи, гражданские чиновники, военные, находящиеся на действительной службе. Деятельность Палаты определяет регламент, который включает как прецеденты, так и статуты. Во многом работа Палаты регулируется «практикой и процедурой», а не официальными документами, что соответствует прецедентному характеру английского права. Со временем прецеденты стали формально закрепляться и приобретать характер постоянных правил Палаты общин. Они определяли наиболее общие процессуальные правила, которые тем не менее могут пересматриваться простым большинством голосов. Постоянные правила Палаты общин
Наряду с ними существуют также сессионные правила, утверждаемые в начале сессии. Наиболее важные стороны парламентской деятельности постепенно были урегулированы статутами. В первую очередь это косну-тось избирательного права (Акты о народном представительстве 1832, 1867, 1884, 1918, 1928, 1949, 1969, 1983 гг. и др. ) и взаимоотношения палат (Акты о парламенте 1911 и 1949 гг. ). 4. Руководящие органы Высшим должностным лицом Палаты яется спикер. Эта должность была введена еще в XIII в. Значение традиционно высокий престиж спикера подчеркивается рядом Внешних отличий Спикер Палаты общин Спикер, облаченный в парик и мантию, руководит заседаниями, сидя в высоком кресле. Все выступления начинаются с обращения к «господину спикеру». Депутаты и министры при встрече с ним обязаны кланяться. Особый статус спикера подчеркивается своеобразным порядком его избрания, которое производится в начале деятельности нового парламента и основано на конституционных соглашениях (обычаях). Так он не должен принадлежать к какой-либо партии. Как и другие парламентарии, руководитель Палаты должен подтверждать свой парламентский мандат в ходе выборов. В этом случае в округе, где он баллотируется, основные партии не выставляют альтернативных кандидатур, в случае своей отставки спикер не может вновь стать рядовым членом нижней палаты, поэтому он немедленно получает достоинство лорда и место в верхней палате. Если прежний спикер в новом составе парламента желает продолжить свою деятельность, он обычно сохраняет свой пост. Если место спикера оказывается вакантным, своего кандидата, после консультаций с оппозицией, предлагает правящая партия из лиц, имеющих большой опыт парламентской деятельности. Согласно сложившемуся конституционному соглашению, выборы носят безальтернативный характер. Полномочия спикера включают три главные функции: (1) представляет Палату во взаимоотношениях с монархом, другими государственными учреждениями, гражданами; (2) руководит дебатами в Палате; (3) является высшим руководителем аппарата ее служащих. Наиболее важная функция спикера — это руководство заседаниями Палаты, наблюдение за соблюдением принятых процедурных правил, причем роль его в этих вопросах очень весома. Главное требование к спикеру — политическая беспристрастность. Он рассматривается как представитель всей Палаты, а не партии, которая в свое время выдвинула его на этот пост. Поэтому после избрания он выходит из своей партии. Спикер не участвует в дебатах и голосует только тогда, когда голоса разделились поровну. Даже на выборы он идет как спикер, а не как представитель определенной партии. Кроме руководства дебатами спикер организует деятельность аппарата парламента. В осуществлении обеих функций ему помогает заместитель — «председатель путей и средств». Клерк и сержант Важную роль в организации работы Палаты общин играет клерк — ее высшее постоянное должностное лицо. Он выступает советником спикера и парламентариев по вопросам их прав и привилегий, процедурных норм, руководит штатом гражданских служащих Палаты. Его стол находится прямо перед креслом спикера, он заседает также облаченный в парик и мантию. Еше одно традиционное должностное лицо — сержант, отвечающий за порядок в здании парламента, руководящий службой охраны, контролирующий допуск журналистов и посетителей; он же исполняет функции «завхоза». 5. Система комитетов. Важным структурным элементом Палаты обшин являются парламентские комитеты. Палата состоит из общего собрания и комитетов, которые в свою очередь делятся на: комитет всей Палаты, выборные (специальные) комитеты, постоянные комитеты, соединенные комитеты. Комитет всей Палаты — самая старая форма комитета. Палата может объявить себя комитетом в том случае, если полагает, что данный вопрос лучше обсудить без соблюдения тех процессуальных формальностей, которые необходимо соблюдать при обычном ее режиме. Так, разрешается выступать по одному вопросу несколько раз. Обычно на рассмотрение подобного комитета выносятся или наиболее важные вопросы, или бесспорные, которые не должны вызвать острые дебаты. Однако комитет всей Палаты может только обсуждать вопросы, окончательное решение принимает Палата как таковая. Внешним символом того, что Палата заседает в режиме комитета, являются оставление спикером своего кресла и передача полномочий по ведению заседания своему заместителю, который при этом сидит в кресле не спикера, а клерка. Выборные (специальные) комитеты наиболее многочисленны. В их обязанности входят главным образом контроль над деятельностью правительства, а также собирание сведений для парламента, проведение расследований. В этих целях специальные комитеты имеют право вызывать на свои заседания свидетелей и специалистов, что делает их похожими на своеобразные суды, заседающие за полукруглыми столами. Постоянные комитеты. По мере нарастания объема законодательной работы парламент стал испытывать недостаток времени для рассмотрения биллей всей Палатой. Поэтому еще в XIX в. здесь появились постоянные комитеты, призванные предварительно об-суждать вносимые законопроекты. Исходя из этой задачи, они как оы в миниатюре повторяли Палату, воспроизводя существующую в Ней расстановку партийных сил. Даже форма заседания здесь повторяет парламентскую — представители правящей партии и оппозиции занимают места соответственно справа и слева от председа-Теля комитета, который играет роль спикера. Соединенные комитеты- Комитет одной из палат может объединиться с комитетом другой палаты для рассмотрения законопроекта или какого-либо иного вопроса. Соединенный комитет создается из равного числа членов обеих палат, председателем может быть представитель любой из них. Некоторые соединенные комитеты функционируют постоянно. 6. Партийная структура. Решающую роль в деятельности Палаты и организации законодательного процесса играют фракции политических партий. В Великобритании существует классическая двухпартийная система, хотя в действительности партий более десятка, но самыми влиятельными в политическом отношении являются Консервативная и Лейбористская. Они периодически сменяют друг друга в качестве правящей и оппозиционной партий Оппозиционной считается партия, имеющая после правительственной наибольшую численность в Палате. Лидер оппозиции получает жалованье как государственное должностное лицо Партии в Парламенте Парламентарии располагаются в палате соответствующим образом Депутаты правительственной партии располагаются справа от спикера, а официальная оппозиция — слева. Передние скамьи и у правительственной партии, и у оппозиции занимают их лидеры. Поэтому лидеры политических партии называются «переднескамеечниками», а рядовые парламентарии — «заднескамеечниками». В первом случае — это министры, во втором — лидер «оппозиции Ее Величества» и члены «теневого кабинета». «Теневой кабинет* состоит из руководителей оппозиционной партии, каждый из которых специализируется на проблемах определенного министерства и ведет в Палате полемику со своим визави из правительства. Существование «теневых» министров выгодно тем, что позволяет не только компетентно вести парламентские дебаты, но и заранее готовить программу действий в случае прихода оппозиционной партии к власти. Правительственная партия, имеющая в Палате общин большинство, контролирует и направляет ход парламентских дебатов. Традиции требуют, чтобы в руководящих структурах Палаты и ее комитетах партии были представлены примерно пропорционально численности их фракций. Поэтому правящая партия преобладает во всех структурных подразделениях парламента, Руководит работой парламентского большинства лидер Палаты. Им является премьер-министр, который из-за своей загруженности может возложить данные обязанности на иное лицо. Важную роль в организации работы партийных фракций играют их парламентские организаторы — «кнуты» (whips). Они должны поддерживать связь между руководством партии и «заднескамеечниками», следить за явкой депутатов, их голосованием, за прохождением законопроектов в комиссиях, рассылать членам фракции повестку предстоящей парламентской недели (она также называется «кнут»), вести переговоры с «кнутами» противоположной партии для поиска компромиссных решений. Палата лордов Палата лордов (House of Lords) является более древней палатой британского парламента. Прообразом парламента был королевский совет как место совещания монарха с духовными и светскими лордами. Первоначально этому представлению о парламенте и соответствовала наследственная и назначаемая монархом верхняя палата — Палатой лордов. 1. Полномочия Палаты Современный статус Палаты лордов сложился в результате парламентских реформ 1911 и 1949 гг. Согласно Актам о парламенте 1911 и 1949 гг. компетенция верхней палаты была радикально ограничена: некогда наиболее влиятельная палата парламента превратилась из законодательного в консультативный орган. Политическое назначение верхней палаты усматривалось в том, что она, мало связанная партийной дисциплиной, должна была выступать в качестве свободного и компетентного сообщества экспертов, сдерживающего радикализм нижней палаты.
2. Структура Палаты. Палата лордов состоит из наследственных и назначаемых пэров. До 2000 г. в ее состав входили около 1200 чле нов (пэров), которые делились на несколько групп: духовные лорды, представляющие верхушку англиканской церкви; наследственные лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых было около 800; ординарные «лорды по апелляции» (20 человек), на значаемые пожизненно из числа представителей высших англий ских судов; пожизненные пэры — более 300 человек, назначаемые в соответствии с Актом о пожизненных пэрах (1958) за выдающиеся заслуги перед государством. Парламентская реформа 1999 г., проведенная лейбористским правительством Блэра, лишила наследственных лордов права заседать в Палате лордов. В ней остались только лорды, назначенные или заседающие по праву своей должности. 3. Регламент Палаты. Совокупность правил и процедур, опре деляющих организацию деятельности Палаты лордов и порядок принятия решений в ней, называется регламентом. Исторически он формировался как набор прецедентов, которые затем формально закреплялись. Они аналогичны парламентским процедурам, суще ствующим в нижней палате, за некоторым исключением. Руководит заседаниями Палаты лорд-канцлер, который является одновремен но членом кабинета министров и исполняет функции министра юс тиции. Его роль значительно скромнее, чем у спикера Палаты об щин."Он не возвышается на почетном месте, не имеет права актив но вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему, а к коллегам-милордам. Кворум для обсуждения вопроса со ставляет всего три человека, для принятия решений — 30 человек. Это обусловлено тем, что наследственные пэры редко посещают заседания Палаты лордов. В Палате лордов также существует деле ние на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшин ства, партийные «кнуты», но данное деление имеет здесь меньшее значение, чем в Палате общин. Заседания проходят в более торжественной и одновременно s более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в Палате лордов стоит парламентский трон монарха, с которого он зачитывает свои выступления. Статус пэров неодинаков. Апелляционные лорды работают в Палате на профессиональной основе и получают жалованье, остальные пэ-ры исполняют свои функции бесплатно. Они имеют право только на компенсацию накладных расходов, связанных с парламентской деятельностью. 9.2.3. Центральные органы исполнительной власти Специфика организации исполнительной власти в Великобритании, ее правовой статус во многом определяются особым статусом Короны. Термин «Корона» означает общую сумму всех правомочий органов управления и может применяться как синоним термина «исполнительная власть». До XVIII в. вся исполнительная власть была сосредоточена у короля и его консультативного органа — Тайного совета. Это самый многочисленный правительственный орган Великобритании; его численность колеблется от 300 до 400 человек. В его состав входят члены правительства, бывшие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, почетные члены. В настоящее время в полной составе Тайный совет собирается в исключительно редких торжественных случаях, например, при коронации монарха или инвеституре наследника престола. Кворум на его заседаниях — всего три человека. В последующем почти все властные полномочия переходят к его комитету — Кабинету, который становится единственной активно действующей структурой Совета. |
еликобритании, но не в полном составе, а через свой апелляционный комитет. В его состав входят «судебные лорды»: лорд-канцлер и специально назначенные ординарные лорды по апелляции. Формально они не выносят окончательного приговора но только разъясняют палате существующие законы и представляют свое заключение по делу, тем не менее лорды должны согласится с ним.