мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Правительство Великобритании Организация системы высших органов исполнительной власти в Великобритании основывается на конституционном принципе ответственного правительства. Он подразумевает, что правительство формируется парламентским путем — партией, получившей большинство мест в палате общин находится у власти, пока пользуется поддержкой нижней палаты. Вопрос о доверии правительству может быть поставлен как палатой, так и самим правительством. Вследствие вынесения палатой вотума недоверия правительство выходит в отставку или же имеет место роспуск палаты °ощин и проводятся новые парламентские выборы. Юридически данные решения выносит Корона, но на практике — премьер-министр. Правительство Великобритании имеет своебразную структуру: состав кабинета (собственно правительства) и официального прави- ельства не совпадает. Англосаксонской системе правительства оиственно разграничение понятий «кабинет» и «правительство». Кабинет существует благодаря конституционному обычаю и к>чает только министров (большинство из них именуются госу-дарственными секретарями). Каждый из них руководит одним иди двумя министерствами Исключение составляет лорд — председатель Совета, в подчинении которого нет министерства. Численность кабинета в настоящее время — 19—20 человек. Кабинет собирается на заседания не реже раза в неделю Кабинет участвует в формировании и реализации государственной политики. Здесь обсуждаются и согласовываются программы действий правительства в различных областях. Кабинет определяет основное содержание законодательной деятельности парламента. Исключительным правом кабинета остается подготовка всех бюджетно-финансовых и налоговых законопроектов. Наиболее близкие и пользующиеся доверием премьер-министра члены кабинета (три — пять человек) входят в так называемый «внутренний кабинет», состав которого может варьироваться по усмотрению премьера. Принятое ими решение затем оформляется как решение кабинета. Правительство формируется премьером из депутатов правящей партии. В правительство входят члены кабинета (т.е. ключевые министры), министры без портфеля (выполняющие отдельные функции), заместители министров наиболее крупных министерств (их называют государственными министрами) а также так называемые младшие министры (парламентские секретари — депутаты, которые помогают министрам в нижней палате парламента). Британскому министру можно иметь от одного до четырех парламентских секретарей, в зависимости от министерства. Численность британского правительства достигает 75—80 человек. В полном составе оно собирается редко Руководитель кабинета — премьер-министр. Согласно сложившемуся конституционному обычаю королева назначает на эту должность лидера партии, которая получила большинство мест в Палате общин. Великобритании присуща проявляющаяся и в других странах тенденция усиления роли правительства в противовес правительству как коллегиальному органу. Премьер-министр правительства Пост премьер-министра существует с 1721 г , круг его прав и обязанностей законодательно не определен, что оставляет ему широкую свободу действий Мнение премьер-министра, выраженное на заседании кабинета, принимается независимо от позиции остальных членов кабинета Тем самым оно становится решением кабинета и частью политики правительства Все члены правительства связаны им и несу? коллективную ответственность за решение Поэтому отставка главы правительства — премьер-министра — влечет за собой немедлен^10 отставку всего правительства. Являясь главой кабинета и всего правительства, премьер-министр одновременно возглавляет Министерств гражданской службы и имеет титул первого лорда Казначейства. В системе государственного управления Великобритании в на-тояшее время значительно возросла роль секретариатов премьер-министра и кабинета. Еще в первой половине XX в. они выполняли исключительно технические функции (протоколировали решения кабинета, отвечали за текущую правительственную документацию). Однако во второй половине XX в. круг полномочий чиновников сек-петариата заметно расширился: они занимаются долгосрочным планированием деятельности кабинета и правительства, анализируют общеполитическую ситуацию в стране и за ее пределами, составляют речи премьер-министра, поддерживают связь со всеми министерствами. Решения о числе министров и центральных ведомств, о разграничении их ведомственных полномочий, об упразднении правительственных постов и центральных ведомств принимаются по существу премьер-министром, но юридически решение оформляется в форме приказа в Совете. Создание же новых центральных ведомств и правительственных постов, требующее дополнительных ассигнований, нуждается в рассмотрении и утверждении парламентом. Британские министры делятся на министров Короны (старших) и государственных министров (младших). Все ключевые министерства возглавия министрами Короны; некоторые из них руководят двумя министерствами каждый. Высшим по рангу министрам Короны — государственным секретарям — предоставлено право прямого обращения к королеве- Государственный министр обычно руководит второстепенным министерством, а некоторые министерства (промышленности и торговли, образования и занятости) управляются сразу несколькими государственными министрами, подчиненными министру Короны. Отдельные государственные министры (например, транспорта) имеют ранг членов кабинета. Наименования некоторых британских министерств имеют мало общего с профилем служебной деятельности возглавляющих их членов кабинета. Так, министр-канцлер герцогства Ланкастерского руководит в правительстве Блэра секретариатом премьер-министра, а лорд — хранитель печати управляет Министерством по делам женщин. При правительстве Блэра окрепла долгосрочная тенденция к сокращению количества министерств. Если в середине прошлого века оно колебалось между 25 и 35, то в настоящее время в стране вчитывается 17 центральных министерств. Британское правительство отказывается от узкопрофильных министерств и на основе их сияния и укрупнения создает министерства с более широкими полномочиями. Правительственные реформы проводились как консерваторами, к и лейбористами. В целом за последние 50 лет консерваторы ак-вНее реформировали правительство, министерства и их аппарат Если лейбористы за 15 лет провели 39 изменений, то консерватооь за 35 лет правления — 60 изменений. Центральные правительственные учреждения 1. Министерства. Основные принципы организации и деятельности многих министерств (иностранных дел, внутренних дел, обороны, гражданской службы, ведомства лорд-канцлера) сложились в XIX — первой половине XX в. и с тех пор остаются стабильными Другие министерства, особенно осуществляющие экономическое и социальное регулирование, а также региональные министерства на рубеже XX—XXI вв. претерпевают почти непрерывные административные реформы. Меняется количество министерств, реорганизуется их внутренняя структура. В последнее время ряд британских министерств реорганизован в функционально-отраслевые суперминистерства с широким кругом разноплановых полномочий. В их числе, например, созданное в 90-х годах XX в. Министерство образования и занятости, которому переданы функции Министерства труда. Министерство управляет начальным и средним образованием, профессионально-техническим обучением (включая переквалификации рабочих и служащих), а также отвечает за политику в сфере занятости. К суперминистерствам относятся также министерства культуры, средств массовой информации и спорта; окружающей среды, транспорта и регионального развития; промышленности и торговли. Каждому из них законодательными актами переданы полномочия ряда других упраздненных министерств. Номинально в Великобритании нет министерства финансов. Оно традиционно именуется Казначейством, а его глава — канцлером Казначейства. Титул первого лорда Казначейства носит премьер-министр. Казначейство — старейшее британское министерство, существует с XI в. Высокое положение среди британских министерств сохраняет Министерство внутренних дел, существующее с 1782 г. Предшественником министра внутренних дел в Средние века был секретарь короля. Глава МВД традиционно считается старшим среди государственных секретарей. На министерство издавна возложен ряд функций в управлении юстицией, в контроле над иммиграцией и множество обязанностей в области внутренних дел, не подпадающих под юрисдикцию прочих министерств (в том числе управление тюрьмами, наблюдение за проведением парламентских и муниципальных выборов, принятие петиций, направленных монарху или парламенту, общее руководство Британской радиовещательной корпорацией и др.). Полномочия, свойственные в других государствах Министерст ву юстиции, в Великобритании разделены между несколькими. Это Ведомство лорда-канцлера, Мини-теоство внутренних дел, Ведомство генерального атторнея, Ведомст-генерального солиситора, Ведомство лорда-адвоката. Их главы — члены правительства, а первые два — члены кабинета. Лорд-канцлер — традиционно один из самых высокопоставленных членов кабинета и правительства. Будучи членом кабинета, лорд-канцлер в то же время является председателем Палаты лордов, одним из судей Верховного суда и председателем Апелляционного суда. Он имеет статус «главного советника правительства и премьер-министра по конституционным и юридическим вопросам». В общей сложности он занимает свыше десяти официальных постов1. Генеральный атторней и генеральный солиситор Великобритании имеют ранг членов правительства и Тайного совета, но не кабинета. Подобно лорд-канцлеру они считаются «юристами Короны». В обязанности генерального атторнея входят: консультирование правительственных департаментов по правовым вопросам, защита интересов Короны в судах. Под его общим руководством действует директор публичных преследований, назначаемый министром внутренних дел. Генеральный солиситор считается заместителем генерального атторнея. По обычаю, впервые утвердившемуся в Великобритании и распространившемуся на ряд других стран, министр — это партийно-политический деятель, остальной же штат министерства состоит из гражданских служащих, которые официально стоят вне партий и могут быть уволены только при совершении ими противозаконных деяний. Повседневное руководство мистерством находится в руках постоянного секретаря и заместителей министра2. В число их ближайших сотрудников входят: юридический советник министерства, главный финансовый чиновник, заведующий отделом персонала (кадров). В свою очередь министр — политический руководитель министерства опирается на государственного министра, парламентских секретарей и специальных помощников. Подобно министрам, все они — политики. В последнее время в управлении многими министерствами возросла роль специальных помощников. Если государственные министры и парламентские секретари назначаются и сме-Щакугся премьер-министром, то специальные помощники — самими министрами. Реформы, проводившиеся правительством М. Тэтчер, привели выделению в составе министерств ключевых департаментов (coredepartments). Главы этих департаментов выступают как заказчики выполнения отдельных этапов работ отраслевыми отделами (next-step agencies) министерств и соответственно берут их под свой контроль. Под контроль же ключевых департаментов и отраслевых отделов, в свою очередь, подпадает деятельность так называемых по-лунеправительственных организаций — кванго (quango), являющихся непосредственными исполнителями управленческих решений «внизу» системы. Примечательно, что методы контроля в последних случаях носят преимущественно экономический характер.
(1) Департаментские корпорации, которые располагают наименьшей управленческой самостоятельностью. Они облечены только совещательными и рекомендательными полномочиями, реже — координационными. Их персонал, условия труда и заработная плата находятся в сфере юрисдикции Министерства гражданской службы. К таким корпорациям относятся Британская транспортная комиссия, Британский совет, Публичный архив, Статистическая служба, Комиссия добросовестной торговли, Информационный центр правительства, Королевский монетный двор.
Следует подчеркнуть противоречивость тенденций, проявляющихся в развитии британских правительственных учреждений, не имеющих ранга. Если количество регулирующих органов продолжает возрастать, то количество публичных корпораций и общее число бубличных служащих за последние 25 лет уменьшилось по крайней мерена30%]. 9.2.4. Делегированное законодательство Радиционной функцией исполнительной власти является админи-Рирование, но в последние десятилетия в Великобритании, как и в других странах, большое распространение получило делегированное законодательство- В Англии теоретическим обоснованием данной практики является принцип парламентского верховенства Парламент имеет право поручить кому-либо, например правительству, издавать акты законодательного свойства. Объективная причина распространения практики делегированного законодательства — усложнение и расширение сферы государственного управления. В Англии XVI—XVII вв. английский король в Тайном совете сохранял право издавать законодательные акты. Это стало восприниматься формирующейся парламентской оппозицией как проявление произвола. Поэтому после «Славной революции» 1688 г. парламент сосредоточил все законодательство в своих руках. Однако даже при относительной простоте государственной жизни того времени вскоре обнаружились неудобства подобного порядка. Объем законодательной работы постоянно возрастал, и парламент со своими сложными процедурами не мог с ним справиться Стали появляться социально-экономические законы, содержавшие многочисленные параметры, которые приходилось часто пересматривать. Поэюму уже в XIX в. начинается обратный процесс — постепенная передача парламентом мелких законодательных вопросов на усмотрение правительства. Еще более широко подобная практика распространилась в XX в., особенно в годы мировых войн, когда она оправдывалась необходимостью максимальной срочности в принятии законодательных актов, необходимостью соблюдения при этом максимальной конфиденциальности. Именно через делегированное законодательство сейчас обычно разрешаются вопросы, являвшиеся прежде предметом регулирования посредством частных биллей. Для Англии делегированное законодательство облегчается существованием системы парламентского правления. Так как правительство всегда опирается на парламентское большинство, оно легко может добиться от него полномочий на издание подобных актов. Таким образом, именно правительство решает, какие акты ему провести через парламент, а какие решить самому. Делегированное законодательство — объективная необходимость, хотя у подобной практики есть немало критиков, которые указывают на сложность контроля над ней. Парламентский акт о делегированном законодательстве 1946 г. определил процедуру их разработки, публикации и представления парламенту подобных документов, объединенных понятием statutoryinstruments. Они должны были публиковаться в серийном сборнике «Statutory Instruments Acts» и представляться в специально созданные комитеты парламента, которые, в случае возникновения сомнений, должны были обращать на них внимание. Комитеты оценивают акты исполнительной власти с точки енИЯ принципа ultravires— превышения правительством своих полномочий- Однако парламентский контроль при существующей ооганизапии власти нельзя признать эффективным, так как и в Палате общин, и в ее комитетах преобладают представители правящей партии. Контроль над актами делегированного законодательства осуществляется и судами, которые более независимы и имеют право требовать подтверждения действенности законов. Вместе с тем в Англии отсутствует конституционный контроль, поэтому суды делают запросы, только столкнувшись с проблемой в ходе конкретного дела. 9.2.5. Административная юстиция Правительственные учреждения обладают не только некоторыми законодательными, но и (квази) судебными полномочиями, которые осуществляются двояко: через расследования и административную юстицию. Эти полномочия регулируются Актом о трибуналах и расследованиях, впервые принятом в 1957 г. (в редакции 1971 г.). Расследования, практика которых сложилась под влиянием административной процедуры в США, проводятся, когда министерство готовит решение, имеющее существенное общественное значение и способное вызвать конфликт сторон. В этом случае ведомство должно заранее предупредить о готовящемся решении, разъяснить его смысл, выслушать мнения заинтересованных сторон, независимых экспертов и т.д. Для проведения расследования министр назначает из числа чиновников специального уполномоченного — инспектора, который, завершив работу, представляет свои предложения Окончательное решение принимает министр, который в данном случае выступает в качестве своеобразного судьи. Административные трибуналы получили в последние десятилетия очень широкое распространение. Специалисты насчитывают около 40 их видов. Развитие административной юстиции в Англии связано с тем, что суды общей юрисдикции слишком медлительны, дороги и малочисленны, чтобы справиться с огромным количеством мелких конфликтов между административными органами и населением- Кроме того, им бывает трудно разобраться в тех специальных вопросах, которые становятся причиной данных конфликтов (спо-Pbi о налогах, социальных пособиях, квартплате, трудовые конфликты и т.д.). Не существует полного единства в составе трибуналов, их процес-уальных нормах. Обычно трибуналы возглавляют профессиональные ристы, работающие здесь по совместительству. Им помогают два заседателя-непрофессионала, часто работающие безвозмездно. В состав суда могут входить и представители заинтересованных сторон Председатели административных судов назначаются министрами из списка, который подготовил лорд-канцлер (министр юстиции), однако действуют они вполне независимо, являясь своеобразными посредниками между гражданами и административными органами Как и в судах общей юрисдикции, процесс здесь носит открытый и соревновательный характер. Общий надзор за деятельностью административной юстиции осуществляет Совет по трибуналам. Их решения можно пересмотреть как в специальных апелляционных инстанциях (если они есть), так и в обычных судах. Учреждения административной юстиции существенно расширили возможности граждан в отстаивании своих интересов, затронутых правительственными учреждениями, тем не менее большая численность трибуналов, запутанность системы административной юстиции создают определенные трудности, требующие ее упрощения и консолидации. 9.2.6. Судебная и правовая системы Английское право имеет прецедентный характер. Это «право судей», которые его создавали в процессе рассмотрения конкретного дела. В Англии судебная практика получила развитие раньше, чем король и парламент выступили в качестве активных законодателей по гражданским и уголовным делам. В результате судьям приходилось ориентироваться на прежние судебные решения или, реже, следовать собственному усмотрению, создавая новые прецеденты. К моменту, когда законодатели объективно оказались готовыми расширить свою деятельность по созданию правовых норм, уже сложилась система права, которая с трудом поддавалась реформированию. Значение законов в судебной практике постоянно возрастает, но и сейчас суды предпочитают ссылаться не на них, а на существующие судебные решения, «разъяснившие» правоприменение этих статутов. У подобной правовой системы есть свои сильные и слабые стороны. Считается, что она обеспечивает большую определенность судебных решений, оставляет меньше места судейскому усмотрению и одновременно обеспечивает лучшее юридическое качество и достаточную гибкость новых правовых норм, так как они вырабатываются самими судьями, а не парламентариями. Правда, при этом возникает угроза юридического застоя, архаизации права, ставится вопрос о допустимости вынесения судебных решений на основе прецедентов^ сложившихся в иную историческую эпоху. Данные трудности английские юристы пытаются решить при помощи ряда правил. Они различают «суть» (ratio decidendi) ранее принятого судеб-решения и «попутно сказанное» (obiter dictum). Прецедентом читается только его «суть». Существует специальная техника ее вы-" ения в обстоятельствах дела, внимательно изучаются судебные отчеты, где судьи аргументируют свой приговор. Прецеденты делятся на обязательные и необязательные (убеждающие). Решения высших судов обязательны для низших. Напротив, решения низших судов являются для высших только убеждающими. К последним относится и «попутно сказанное» в вынесенном приговоре. Судьи должны также следовать только разумным прецедентам, так как допускается возможность прошлых судебных ошибок. Главными создателями новых прецедентов выступают высшие суды, решения которых преимущественно и публикуются. Они считаются связанными своими собственными решениями. Однако Палата лордов в 1966 г. объявила себя не связанной ими, тем самым облегчив возможность создания новых прецедентов. Кроме того, действует специальная комиссия по консолидации английского права. Этим занят и ряд парламентских комитетов. Они не создают права, смысл их деятельности заключается в систематизации правовых норм, рас-сыпаных по многочисленным статутам, путем их объединения в консолидированном законодательстве. Виды права В становлении современных форм правосудия судебная система Великобритании сыграла не меньшую роль, чем ее политические институты. Именно здесь возникли такие ныне общепринятые принципы, как открытость судебных заседаний, презумпция невиновности, независимость и несменяемость судей, развились адвокатура, институт присяжных и т.д. Система английского права состоит из трех исторически сложившихся его видов: общее (common), справедливости (equity) и статутное. Статутное право возникло в конце XIII — начале XIV в., когда парламент приобрел законодательные права, но до XIX в. статуты-законы не влияли заметно на судебную практику, так как касались преимущественно вопросов государственного и административного права. Они не были достаточно авторитетными и для судей, которые могли их не применять, находя противоречия существующим обыча-м и прецедентам. Тем не менее в настоящее время большинство но-ВЫх норм устанавливается именно законами. Кроме государственного, атУты играют преобладающую роль в тех отраслях права, которые °зникли сравнительно недавно: трудовом, экологическом и т.д. Для преодо ления политической и правой раздробленности раннефеодальной Англии Генрих II ввел институт разъездных судей (justices in eyrel Они, приезжая в подконтрольную им местность (страна была разделена на шесть округов), решали дела, опираясь как на местные обычаи, так и на практику центральных королевских судов в Вестминстере. Их юрисдикция, первоначально узкая, постепенно расширялась (преимущественно за счет манориальных судов). Разъездные судьи обладали не только судебными функциями, но и финансовыми, административно-полицейски ми (охрана мира). Следовательно данное право формировалось преимущественно судьями, но, несмотря на это, они рассматриваются не как создатели законов, а как «обнаружители» того, что всегда было таковым, что основывалось в исконных прецедентах. Формирующееся общее право в первый период своего существования было достаточно гибким. При обнаружении правовых пробелов король имел право ликвидировать их, издав соответствующее распоряжение-приказ, но по мере накопления прецедентов и усложнения процессуальных норм общее право стало коснеть. Дополнить общее право и исправить его ошибки было призвано право справедливости. Оно основывалось на праве каждого подданного обращаться к королю с просьбой «из милости и справедливости» выступить в качестве высшего судьи, в том числе изменить приговор суда общего права. Подобные дела рассматривал высший сановник короля — его канцлер. Первоначально его роль сводилась к докладу королю содержания поступивших петиций, решение же принималось монархом, однако постепенно канцлеры начинают решать дела самостоятельно. Суд лорда-канцлера не имел определенной компетенции, но занял особенно прочные позиции в тех сравнительно новых сферах, где отсутствовали прецеденты общего Права (траст, банковское дело). Суд канцлера проходил без присяжных, носил «инквизиционный» характер, где судья играет активную роль, широко привлекал письменные документы. Сфера действия права справедливости расширялась. Особенно активно оно применялось в эпоху Тюдоров, которые благоволили суду канцлера как наиболее близкому королевской власти. В результате возникла конкуренция между двумя видами права, вылившаяся в начале XVII в. в острый конфликт относительно того, какое право имеет приоритет. В 1616 г. специальная комиссия под руководством Ф. Бэкона рекомендовала признать приоритет суда канцлера над общими судами. |