мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Верхняя палата Конгресса США — Сенат Он призван представлять в Конгрессе интересы отдельных штатов. Сенат состоит из 100 сена- \ |||1 торов: каждый штат избирает по два сенатора сроком на шесть лет. Сенат обновляется через два года на 1/3 состава. Следовательно, в верхней палате все штаты, независимо от своего размера, равны и представлены двумя сенаторами. Верхняя палата рассматривалась как учреждение элитарное но своему представительству и консервативное по идеологическим предпочтениям. Первоначально элитарность Сената выражалась в порядке его формирования. До 1913 г. Сенат избирался с помощью двухступенчатых выборов: сначала избиратели формировали коллегию выборщиков (ею выступала легислатура штата), а последняя выбирала сенаторов. В результате сенаторы всегда отличались элитарностью, они были более образованны, более состоятельны, чем члены нижней палаты. К тому же к сенаторам предъявлялись более жесткие требования, чем к представителям ( возраст — не менее 30 лет, гражданство, ценз оседлости — не менее девяти лет). Сенат был призван уравновесить возможный либерализм Палаты представителей. С этой целью устанавливались шестилетние полномочия членов Сената. Нижняя палата переизбиралась каждые 2 года, она должна была отражать постоянно меняющиеся настроения избирателей. Сенат должен был сдерживать радикализм и перемену настроений. Этому способствует и непрерывный характер деятельности Сената, В законодательной сфере Сенат обладает равными полномочиями с Палатой представителей. Однако он наделен рядом важных функций в системе «сдержек и противовесов». Так, при назначении высших должностных лиц и ратификации международных договоров Президент действует по «совету и согласию» Сената. В этом случае требуется согласие 2/3 состава Сената. Он имеет ряд специфических конституционных обязанностей. Например, в процессе импичмента Президента именно Сенат выступает в качестве суда. По Конституции главой Сената является вице-президент США-Но голосует он только в том случае, если голоса делятся поровну- Система государственного и муниципального управления США 281 Странное назначение представителя исполнительной власти законодателем объясняется первоначальным смыслом института вице-ттпезидентства. До принятия XII поправки (1804) вице-президентом становился политик, занявший на президентских выборах второе место. Вице-президент исполняет свои сенатские полномочия редко, поэтому Сенат избирает временного председателя {protempore) из числа старейших представителей партии большинства. Однако непосредственное руководство дебатами часто бывает слишком обременительным для этих заслуженных, но пожилых деятелей, поэтому чаше всего данные обязанности их ведут специально назначенные рядовые сенаторы. Роль руководителей верхней палаты отличается от роли спикера нижней палаты. Первые не располагают существенными полномочиями. Сенат немногочислен и менее нуждается в организующем вмешательстве в свою работу. Кроме того, здесь сохраняются традиции «клуба джентльменов». В верхней палате не принято регламентировать выступления, каждый из ее членов выступает сколь угодно долго. Этим пытаются воспользоваться обструкционисты. Рекордное по длине выступление заняло 24 часа. Как следствие, анесмотря на меньший состав, законодательная работа здесь протекает медленнее, чем в Палате представителей. В Сенате существуют политические организации, аналогичные действующим в нижней палате, — партийные фракции и внепартийные кокусы, лидеры меньшинства и большинства. Лидер большинства в верхней палате играет руководящую роль, в нижней палате она частично принадлежит также спикеру. Законодательный процесс Законотворчество — это длительный и сложный процесс, насчитывающий до 15 основных стадий, хотя малозначимые законопроекты могут пройти достаточно легко. Специфика законодательного процесса в США состоит в том, что законопроект может быть внесен в любую из палат Конгресса, поскольку °ни равноправны. Исключение составляют налоговые проекты, которые вносятся в Палату представителей. Особо важные законопроекты для ускорения их рассмотрения могут вноситься сразу в обе палаты. Проект закона, даже если он предложен правительственными структурами, вносится членом одной из палат. Традиционно зак°н или поправки к нему наряду с официальным названием по-Учают еще одно — по имени их автора, например «закон Шерма-На>> или «поправка Джексона—Веника». После поступления законопроекта он решением спикера или Редседательствующего в Сенате вносится в определенный комитет, Дополнительно рассматривается в подкомитете. Стадия комитета и подкомитета является решающей в законодательном процессе Практика показывает, что 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами, принимаются без поправок. Наиболее важные законопроекты проходят здесь через процедуру слушания. Процедура слушания Специальная процедура слушания является американским изобретением (она может проводиться и в связи с обвинениями в правонарушении, злоупотреблении) На них приглашаются заинтересованные лица эксперты, представители прессы. Слушания позволяют принимать более взвешенные и гласные решения, но могут затягивать процесс законодательства и ставить его под удар организованных лоббистских групп. У комитетской системы наряду с несомненным достоинствами есть недостатки. В частности, в случае если рассматриваемый законопроект затрагивает одновременно несколько проблем, то его вынуждены направлять сразу в несколько профильных комитетов. Каждый из них рассматривает его со своей позиции, нарушая общую логику проекта, взаимосвязь его отдельных элементов В этом отношении английская система рассмотрения законопроектов в «универсальных» комитетах имеет свои преимущества. Кроме того, законотворчество иногда требует конфиденциальности, которую в системе комитетов сложно обеспечить. «Утечка» информации имеет не только плюсы, но и минусы. По итогам работы над законопроектом проводится голосование. Получив поддержку, он выносится в Палату, которая обычно соглашается с мнением комитета Если же проект отвергнут комитетом, то это означает его фактический провал. Палата обладает правом рассмотреть документ самостоятельно, но пользуются им крайне редко. Если законопроект рассматривается в нижней палате, спикер или комитет по правилам определяет график и процедуру его чтения: закрытую (ограниченную по времени) или открытую (более свободную). В Сенате порядки более свободные. Комитеты здесь ограничены в своих правах, время выступлений формально не регламентируется. На практике его определяют лидеры большинства и меньшинства, но возможно появление «флибустьеров» — обструкционистов, пытающихся предотвратить принятие нежелательных для них законов. Подобные попытки имеют смысл, так как законопроект, не принятый в течение текущей сессии, должен вноситься повторно. Характерной чертой законодательного процесса в Конгрессе является также появление «наездников» — поправок, которые формально не связаны с содержанием данного законопроекта. В свое время известность получила «поправка Джексона», связавшая предоставление СССР права наибольшею благоприятствования в торговле с обеспечением им свободы эмиграции. Палаты часто принимают законопроект в различной редакции. Так как они равноправны, приходится создавать согласительные комиссии. Если компромисс достигнуть не удалось, проект закона счшается отклоненным. Конституция США не предусматривает иною пути преодоления разногласий между палатами, кроме компромисса В случае согласия палат документ поступает на подпись к Президенту. Глава исполнительной власти может или подписать его, или не подписать, или официально отклонить, наложив вето. Законопроект, не возвращенный Президентом США в Конгресс в течение десяти дней, считается принятым даже без президентской подписи. Официальное президентское вето может быть преодолено большинством в 2/3 голосов в каждой из палат. Однако собрать его бывает трудно, так как у главы исполнительной власти практически всегда существует возможность, апеллируя к партийной солидарности или «подкупая» законодателей обещаниями оказать помощь их избирательным округам, перетянуть на свою сторону чуть более 1/3 состава одной из палат. Поэтому президентское вето преодолевается Конгрессом только в 3% случаев. Вспомогательные службы Конгресса США В реализации своих функций Конгресс опирается на помощь многочисленных вспомогательных служб Среди наибо iee важных
10.2.2. Президент США Первую группу полномочии главы государства составляют конституционные {исключительные) прерогативы. Конституция объявляет Президента главой исполнительной власти (ст. II, разд. 15 Па_ раграф 1) с широкими полномочиями, которые, впрочем, не раскрыты достаточно ясно и подробно. Среди конституционной терминологии не встречаются понятия «правительство» или «кабинет». Президент — это и есть правительство, которое он непосредственно возглавляет. Как глава исполнительной власти, он является руководителем многочисленного штата федеральной бюрократии, численность которой превышает 3 млн человек. В свое время Президент обладал над ней обширной властью, но после принятия в 1883 г. Закона о государственной службе его полномочия в данной сфере сократились. В настоящее время он непосредственно назначает только высших должностных лиц, причем политически наиболее важных — «с совета и согласия Сената». Служебное положение огромного большинства государственных служащих защищено «системой заслуг», поэтому Президент не всегда может эффективно контролировать агентов исполнительной власти. Конституция США не отвечает прямо на вопрос, имеет ли Президент право самостоятельно увольнять тех лиц, при назначении которых требуется согласие законодателей. В XIX в. Конгресс неоднократно пытался его оспаривать, однако Верховный суд в 1926 г. подтвердил данное право главы исполнительной власти. Другим важным исключительным правом Президента является возможность отсрочивать исполнение приговора и осуществлять помилования в случае совершения преступлении против США, т.е. в отношении приговоров федеральных судов. Данные полномочия не распространяются на осужденных в порядке импичмента Права Преждента как верховного главнокомандующего поставлены в Конституции на первое место. Здесь он располагает большей самостоятельностью, чем в других сферах. Никто из президентов, кроме Дж. Вашингтона, не осуществлял непосредственного руководства боевыми действиями, тем не менее принятие принципиальных военно-политических решений всегда оставалось за ним. Несмотря на то что право объявления войны принадлежит Конгрессу, история США знает немало случаев использования вооруженных сил и ведения боевых действий исключительно на основании президентского приказа. Наиболее известный пример — война во Вьетнаме Эта практика зашла так далеко, что заставила Конгресс в 1973 г. принять Акт о военных полномочиях, регулирующий данные полномочия исполнительной власти. Руководство внешней политикой — еще одно важное конституционное полномочие Президента США. Так, он принимает иностранных послов, назначает дипломатических представителей США, имеет право заключать международные договоры. В последнем случае требуется согласие 2/3 членов Сената, получить которое не всегда бывает легко. Договор может быть либо отвергнут или обрасти поправками, которые существенно меняют его содержание. Правда, правительство может взять на себя обязательства исполнять условия договора, даже если он не ратифицирован Сенатом. Если Конгресс контролирует и ограничивает действия исполнительной власти, то и последняя, следуя логике «сдержек и противовесов», имеет аналогичные полномочия в отношении законодателей. Президент США по Конституции — важный субъект законодательного процесса. В настоящее время именно правительство на деле превратилось в главного законодателя. Кроме того, он обладает таким мощным средством воздействия на законодательный процесс, как вето, преодолеть которое можно только 2/3 голосов в каждой из палат, что случается крайне редко. Наконец, Президент обладает правом обращаться к Конгрессу с посланием о положении в стране. Данное послание обычно содержит законодательную программу правительства. В отличие от подразумеваемых полномочий делегированные полномочия прямо не упоминаются в Конституции, но переданы Президенту решением Конгресса и утверждены законодательно. Можно сказать, что это подразумеваемые полномочия, получившие силу закона. Примером их могут быть бюджетные права Президента. Согласно Акту о бюджете (1921) Президенту поручалось составление проекта бюджета, который затем отправлялся на утверждение Конгресса. Правда, здесь он обрастает многочисленными поправками, поэтому реальная способность исполнительной власти контролировать параметры бюджета невелика. Этому мешает и то, что многие Расходные статьи являются «защищенными» и автоматически закладываются в проект бюджета. Так как Президент США не обладает правом налагать вето на отдельные статьи законов, в том числе 1 бюджете, он часто бывает вынужден соглашаться с внесенными в проект поправками. Конгресс может разрешить Президенту и подчиненным ему фе-еРальным учреждениям издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона. Они касаются таких вопросов, как приведение в иствие законов, международных соглашений или регулирование стельности административных органов. Для контроля над подоб-административным нормотворчеством в 1946 г. был издан Акт адми"истративной процедуре. Конситуция США не знает понятия «глава государства». Оно противорчило бы заложенной в ней идее разделения властей, однако амоиканская и мировая общественность склонны наделять совремсных американских президентов именно данным статусом. Это связно не только с расширением их полномочий, но и «пле-исцитаршм» характером избрания: Президент — единственное должносчое лицо, которое избирается общенациональным голосованием ипоэтому воспринимается как представитель всей нации. Порядок избрния Президента США Квалификационные требования к Президену США установлены в параграфе 5 раздела 1 статьи II Конституции США. Цель цензов состоит в том, что высшее должностное лицрдолжно быть американцем не только по рождению, но и, достаточ© долго прожив в своей стране, впитать ее дух. Они более жесткие, ^ем предъявляемые к членам Конгресса; 35-летний возрастной [енз и 14-летний ценз проживания в стране, гражданство США по рождению. Последние требования — уникальные, поскольку ie совсем ясно, что означает быть гражданином США по рождении (только родиться на территории США, или следует иметь родитель-американцев, или оба родителя должны быть гражданами страЫ или достаточно одного). Поэтому в отношении законодателей «ни не применяются. Срок полномочий Президента — четыре года причем первоначально не существовало ограничений на его переизбрание. Правда, уже первый президент Дж. Вашингтон сам создЛ важный прецедент, добровольно ограничив свое пребывание напосту двумя сроками. Его наследники в течение 150 лет следовал! данному примеру. Однако Ф.Д. Рузвельт, не нарушая буквы Конституции, четырежды становился президентом. Только XXII поп'авка (1951) конституционно закрепила положение о двух сроках п^бывания в Белом доме. Президентская избирательная кампания подразделяется сейчас на два эт*па. Первый — борьба за статус официального кандидата своей пиитической партии на выборах. Решающее значение здесь Имеют предварительные выборы (праймериз). Второй — собственно президентские выборы, которые строятся на всеобщем, равном, Тайном, t° косвенном голосовании. Механизм президентских выборов отличался сложностью ц Ир достаточной отработанностью: (1) выборы президента и вице-пре" зидента не были разведены; (2) выборы носили не прямой, но кос венный характер, т.е. граждане выбирали не самого президента -его выборщиков, которые рассматривались в качестве свободных агентов, не связанных при выборах главы исполнительной власти с мнением своих избирателей. Количество выборщиков от штата равняется численности ее делегации в Конгрессе, т.е. сумме представителей и сенаторов. В настоящее время общенациональная коллегия выборщиков насчитывает 538 человек (435 представителей, 100 сенаторов, три представителя округа Колумбия). В выборах Президента США используется мажоритарная система голосования относительного большинства. Каждый штат на выборах Президента представляет единый избирательный округ, где действует принцип «победитель получает все». Кандидат, получивший относительное большинство голосов избирателей, приобретает право на всех выборщиков от штата. Подобная система содержит две опас- | ности. Так, возможна победа на выборах лица, которое не набрало большинство голосов «первичных» избирателей, что и произошло на выборах в ноябре 2000 г., когда Д. Буш-младший стал президентом, получив на несколько сот тысяч голосов меньше А. Гора. На I выборах 1980 г. Р. Рейган получил 51% голосов, но 489 (из 538) голосов выборщиков. Несмотря на то что механизм косвенного голосования посте- I пенно перестал соответствовать меняющимся представлениям о демократии, его сохранению помогло постепенно возникшее конституционное соглашение о связанности выборщиков политической I волей своих избирателей. В настоящее время они голосуют не за I выборщиков вообще, а за список выборщиков от конкретной поли- I тической партии, которые обязуются отдать голоса конкретному I кандидату. Подобный механизм не закреплен в законе, поэтому I теоретически сохраняется возможность свободного голосования I выборщиков. Конституция США предусматривает следующие случаи досроЧ' I ного прекращения полномочий Президента: отстранение от должно-1 сти (импичмент), смерть, добровольная отставка или «неспособ-1 ность осуществлять связанные с должностью права и обязанности» I (разд. 1 ст. I) Наиболее частым в американской истории (восемь I случаев на 42 президентства) поводом к досрочной передаче власти I является смерть (часто насильственная) главы исполнительной вла* I сти. Наиболее неопределенными основаниями к досрочному пре'| кращению полномочий являются импичмент и неспособность otf'l ществлять свои полномочия. Система государственного и муниципального управления США 289 Процедура импичмента была заимствована американцами у Великобритании Ее механизм прост: обвинение должна вынести Палата представителей, а осуждающий приговор — Сенат (2/3 голо-пв) Импичмент имеет своим последствием отстранение от должности и запрещение в будущем занимать ответственные посты на службе США. Если обвинение серьезно, за импичментом может последовать привлечение к обычному суду. Неопределенными являются условия привлечения к импичменту: «измена, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки» Последнее понятие достаточно «размыто», поэтому на практике поводы для импичмента могут быть самыми разнообразными, в том числе политическими. Впервые Палата представителей попыталась вынести обвинение Д. Тайлеру (1842), последний раз Б Клинтону в 1999 г., причем дело дошло до суда Сената. Наиболее близок к осуждению (не хватило одного голоса в Сенате) был Э. Джонсон (1868). Механизм признания президентской «неспособности», в том числе временной, частично был урегулирован XXV поправкой (1967). Неспособность Президента может быть признана им самим, или Президентом вместе с большинством министров, или специально созданным для этого органом. Президент возобновляет свои полномочия, если это не оспаривается вице-президентом совместно с большинством министров или большинством специального органа. В случае подобного конфликта каждая из палат Конгресса 2/3 голосов должна подтвердить неспособность Президента выполнять свои обязанности. В противном случае он возобновляет свои полномочия. История США пока не знает ни одного случая отстранения Президента на этом основании. Не менее сложной оказалась проблема наследования должности Президента США- В случае досрочного прекращения им своих обязанностей они переходили к вице-президенту (п. 6, разд. 1, ст. II). Предусматривалась возможность законодательно определить порядок передачи президентских полномочий в случае, если и вице-президент е может их исполнять. Первоначальная конституционная формули-овка делала возможными разногласия в трех вопросах. Каков статус -избранного главы исполнительной власти, является ли он полночным президентом, или его полномочия ограниченны? В частности, лжен ли он занимать пост до истечения срока, на который был из-Xyv еГ° ПРедшественник> ШИпровести досрочные выборы? В 1967 г. поправка внесла ясность в этот вопрос: в случае отстранения в НДента с поста, его смерти или отставки вице-президент стано-в Я ^РезиДентом. В случае если вице-президент не может возгла-вал ИсполнительнУК> власть, то Конституция через закон устанавли-очередность замещения президентуры министрами правительства. 10.2.3. Вице-президент Институт вице-президентства является еще одним новшеством создателей государствен но-управленческой модели США. Основная причина его возникновения состоит в стремлении создать легитимный и определенный механизм передачи власти в случае досрочного прекращения исполнения Президентом своих обязанностей- Быстро провести внеочередные выборы в условиях XVIII в. было невозможно, поэтому возникла потребность в подобном должностном лице. При этом его конституционный статус не отличался ясностью. Кроме потенциальной возможности заместить Президента, единственной обязанностью вице-президента является председательствова-ние в Сенате, причем голосовать он имеет право только при разделении голосов поровну (ст. II, разд. 3, параграф 4). Это придавало вице-президенту статус законодателя, а не представителя исполнительной власти (что объяснялось первоначальным механизмом его избрания). Как уже отмечалось, в первые годы американской государственности данный пост получал политический деятель, занявший на президентских выборах второе место. Поэтому закономерно было стремление отцов-основателей придать ему почетный и независимый от победившего соперника-президента статус. В то же время очевидно, что в подобных условиях сотрудничество между Президентом и вице-президентом было невозможно, и это заставило принять в 1804 г. XII поправку, которая развела выборы высших должностных лиц. В результате их взаимоотношения решительно изменились; «вице-» становится не соперником, а сотрудником Президента, с достаточно неопределенными полномочиями. Как шутил один из них, его единственное занятие — приходить каждый день в Белый дом и справляться о здоровье Президента. В последние десятилетия значение вице-президентов в системе государственного управления возрастает, обычным становится исполнение им по поручению Президента ряда ответственных функций. Это связано как с достаточно доверительными отношениями данных политических деятелей, так и увеличением круга обязанностей исполнительной власти, с которыми Президент не всегда может справиться. Должность вице-президента стала весьма престижной, привлекательной для крупных политических деятелей. Она рассматривается как хорошая стартовая позиция участия в президентских выборах. Однако сохраняющаяся слабость вице-президентов состоит в отсутствии у них собственных конституционных полномочии (кроме формального председательства в Сенате), их реальное значение зависит от благорасположения Президента. in Система государственного и муниципального управления США 291 10.2.4. Администрация Президента США Длительное время штат Белого дома, занятый обеспечением повседневной деятельности президента, не отличался многочисленностью, что отражало состояние американского государства, его исполнительной власти. Только «Новый курс» Рузвельта привел к быстрому росту президентских служб и формированию его администрации. |