|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
Современная судебная
Для современной Англии характерно жесткое деление на низ-Шие и высшие суды. Состав высших судов элитарен и немногочис-лен, В большинстве своем здесь работают мужчины почтенного возраста. Вместе с тем в нижних судах правосудие могут осуществлять непрофессионалы, работающие без надлежащего вознаграждения. Судьи осуществляют свою деятельность от имени монарха и формально назначаются им, но высшие из них давно уже несменяемы и могут быть заменены только в результате процедуры импичмента или по достижении определенного возраста.
Низшие суды (суды магистратов и графств) заняты рассмотрени
ем незначительных, маловажных дел. Здесь применяется упрощен
ная процедура судопроизводства, дело рассматривается без прис
ных и часто без адвокатов, с использованием как профессии
ных, так и непрофессиональных судей. Это обеспечивает б-
дешевое правосудие.
Высокий суд занимает центральное место в судебной системе Великобритании. Он состоит из трех отделений, которые рассматриваются как части единого судебного учреждения. Таковыми считаются и созданные в последнее время его региональные отделения Наиболее важным в Высоком суде является отделение королевской скамьи. Здесь в первой инстанции рассматривается большинство тех гражданских дел, которые традиционно относятся к общему праву Сюда возможно внесении апелляций на приговоры судов графств Наконец, в отделение существует апелляционное присутствие, которое рассматривает приговоры Суда Короны. Отделение канцлера на основании норм права справедливости ведет те гражданские дела, которые традиционно к нему относятся (наследство, траст, залог, банкротство, иски к акционерным обществам и т.д.)- Оно выступает также как опекунский суд в отношении имущества несовершеннолетних и умалишенных. Наконец, отделение по семейным делам, как это видно из его названия, занимается матримониальными вопросами
Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделений. В его состав входят.судьи Палаты лордов и специальные апелляционные лорды. На практике дела рассматривают преимущественно последние; они могут привлекать к работе и судей Высокого суда. В Англии не существует правильной иерархии апелляции, поэтому в Апелляционный суд дела могут поступать из различных инстанций.
Высшей судебной инстанцией и главным создателем судебных прецедентов является Палата лордов, точнее — ее Судебный комитет, в состав которого входят 13 лордов-судей, а также действующий и прежний лорд-канцлеры. Лорды-судьи (ординарные лорды по апелляции) назначаются из числа наиболее заслуженных членов Апелляционного суда. Значение Палаты в судебной иерархии Великобритании заключается еще и в том, что она является высшей апелляционной инстанцией для судов не только Англии, но и других, территорий Соединенного Королевства, обеспечивающей его правовое единство. Лорды-судьи образуют также Судебный комитет Тайного совета — высшую судебную инстанцию для тех стран Британского Содружества, которые признают его юрисдикцию. В Судебный комитет входят также юристы данных стран.
9.3. Региональное и местное управление
9.3.1. Региональное управление
По форме государственного устройства Великобритании является унитарным государством, состоящим из четырех провинций — Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии (Ольстера). Система регионального управления составными частями Великобритании пОдверглась за последние четверть века существенной трансформации, смысл которой состоял: (1) в планомерной децентрализации государственной власти и передаче ее от центра на места (политика дгволюции), (2) унификации самой структуры органов местного управления, которая долгое время была крайне запутанной.
Начиная с 1997 г. лейбористское правительство Т. Блэра во взаимоотношениях с регионами проводит курс на постепенную и выборочную передачу полномочий общегосударственных органов власти местным органам власти и управления. Политика деволюции законодательно закреплена в актах о Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, принятых британским парламентом в 1998—1999 гг. (Акты о местном управлении 1999 и 2000 гг. ). Согласно этим актам многие функции центральных ведомств шаг за шагом передаются регионам. В настоящее время в Шотландии и Северной Ирландии работают местные законодательные органы (ассамблеи) и правительства, а в Уэльсе — только ассамблея Существующее с 1998 г. правительство Шотландии насчитывает шесть департаментов (министерств). Среди них — департаменты юстиции, общего развития, образования, предпринимательства, здравоохранения. При правительстве действуют также Совет изящных искусств, Театральная комиссия, Исторический комитет, Совет финансирования вузов, Бюро студенческих стипендий, Служба правовой помощи. Среди органов исполнительной власти Северной Ирландии, образованных в 1999 г., департаменты финансов, общеэкономического развития, природного наследия, образования, социальных услут, а также Комиссия прав человека, Комиссия равных возможностей, Служба омбудсма-на, Бюро местной инициативы и др. При ассамблее Уэльса свыше десяти специализированных структур, в том числе Лингвистическая комиссия, Управление жилищного строительства, Комиссия границ Уэльса, Ведомство генерального аудитора, Агентство общего развития, Совет изящных искусств.
Одновременно с этим правами регионального управления наделяется собственно Англия. В соответствии с положениями Акта о местном управлении 1999 г. Англия в настоящее время разделена на восемь приблизительно равновеликих регионов, каждый из которых охватывает пять-шесть графств. Такими регионами стали Лондон, восточный Мидлендс, Западный Мидлендс, Восточная Англия, Йоркшир — Хамбер, Юго-Восток, Юго-Запад, Северо-Запад. Регио-
bI наделены широкими автономными правами, сходными с современными полномочиями Шотландии и Северной Ирландии Регио-
альные органы избираются муниципальными советами графств глии из числа муниципальных советников всех уровней.
В настоящее время административно-территориальное делен» страны — это четыре провинции: (1) Англия (включающая столицу ^ Лондон с 32 районами, шесть городов-графств, 38 графств, 296 округов); (2) Уэльс (состоящий из 11 городов-графств и 11 графству (3) Шотландия (32 округа); (4) Северная Ирландия (шесть графств и 26 округов).
Следует заметить, что политика деволюции позволила синхронизировать процессы децентрализации как на региональном, так и местном уровне. Законодательно закреплено положение о том, что отныне правом на автономию обладают все составные части Соединенного Королевства, а не только Шотландия и Северная Ирландия, как было вплоть до самого последнего времени.
9.3.2. Местное управление
Организация местною управления в Великобритании получила наибольшее значение и развитие. Однако надо учитывать, что противопоставление центрального (бюрократического) и местного (общественного) управления даже применительно к данной стране является условным. В течение долгого времени органы управления графств, городов и более мелких территориальных единиц находились под достаточно жестким контролем центральной власти и выступали как ее местные агенты. Основные функции внутренней политики осуществлялись через местные органы. Только постепенно, в результате длительной эволюции, местное управление здесь добилось существенной автономии в своих действиях и приобрело черты самоуправления. Реформы конца XIX в. в основном завершили процесс радикальных преобразований местного управления, смысл которого состоял в его рационализации и передаче функций выборным советам, формировавшимся все более широким кругом избирателей. Органы местного управления в графствах и городах-графствах имели широкие полномочия и в сфере своей компетенции действовали достаточно независимо от правительства, которое осуществляло общий надзор, но не обладало директивной властью-С середины 70-х годов XX в. в Великобритании почти постоянно происходит реформирование органов местного самоуправления-Однако если британские консерваторы урезали полномочия органов местного самоуправления, то лейбористы проводят курс на упрочение и расширение муниципальных прав и на существенное укрепле' ние общественного контроля над муниципалитетами. В 70-е годы XX в. консервативное правительство, настроенное на централизации страны, последовательно сокращало объем муниципальных полно' мочий путем передачи их значительной части бизнесу, способному' по их мнению, обслуживать население дешевле.
Структура органов местного управления Власть на местах находится в руках выборных советов различного уровня (графств, городов, районов). Советы формируются в ходе выборов, порядок которых примерно совпадает с выборами парламентскими, но на местных выборах голосуют одновременно за насколько советников. Срок их полномочий четыре года; иногда советы не переизбираются полностью, а подлежат постепенной ротации.
Советы избирают своих руководителей — председателя или мэра. Партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных органов, особенно небольших городов и второстепенных графств. Собственные дискретные полномочия глав местных советов малы. Основные вопросы решаются именно советами как коллективными органами. Советы собираются редко, не чаще одного раза в полтора месяца Они также слишком многолюдны для детального обсуждения вопросов. Поэтому подлежащая рассмотрению проблема предварительно обсуждается в профильных комитетах- Некоторые из них создаются в силу закона (по финансам или образованию), другие — по усмотрению совета. В состав комитета входят несколько советников, один из которых становится его председателем. Советы и комитеты принимают решения. Реализуют их постоянные служащие-профессионалы, нанимаемые советами. Служащие теоретиче-СКи являются простыми исполнителями решений выборных орга-*■ Но так как советники работают преимущественно бесплатно и могут уделять достаточно времени своей общественной деятель-сти, они попадают в определенную зависимость от своих служак-профессионалов.
Низовыми ячейками местного самоуправления являются сель-е и городские муниципальные советы. Они существуют всюду, Проживают 150 или более человек. Там, где численность насе-Ияменьше, функционируют общие собрания избирателей. На уровне графств и округов также есть муниципальные советы. Члень сельских и поселковых муниципалитетов именуются советниками В муниципалитетах крупных городов существует деление на советни ков и старост — олдерменов. Советники избираются от всего города а олдермены — от городских районов. Акт о местном управлении 2000 г. установил различные варианты возможного обновления советов. Совет может обновляться: полностью каждые четыре года; наполовину каждые два года; по третям каждый год. Совет вправе сам выбрать тот или иной вариант, но он должен быть утвержден государственным секретарем. Выборы происходят на партийной основе. Чтобы баллотироваться в муниципальные советники, необходимо иметь недвижимость или постоянную работу в пределах данной муниципальной единицы.
В Англии, Уэльсе и Шотландии все муниципальные советники обязаны официально и немедленно извещать совет об их финансовой заинтересованности в результатах рассмотрения любого вопроса повестки дня. «Заинтересованный» советник не имеет права участвовать в обсуждении подобного вопроса. В Северной Ирландии подобного ограничения нет.
Муниципальные советники избирают из своей среды председателя совета. В крупных городах, включая и Лондон, председатель совета именуется мэром. Существует особенность избрания председателя городского совета Лондона и крупных городов. Так, мэр Лондона избирается прямыми выборами, а лорд-мэр исторического центра британской столицы — лондонского Сити назначается Короной. Как правило, мэр участвует в составлении повестки дня заседания муниципалитета и председательствует на заседании В остальном у него преимущественно церемониальные полномочия. Обычай требует, чтобы мэр действовал в согласии с большинством членов совета.
Руководство отраслями муниципального самоуправления обычно сосредоточено в специализированных комитетах муниципалитета, которым совет делегирует многие полномочия. Не все решения комитета нуждаются в одобрении совета. Любой муниципальный советник имеет право входить в состав нескольких комитетов. Члены комитета большей частью избираются советом, но они могут быть и кооптированы в него. Наиболее широкими функциями обладают комитеты по вопросам политики и ресурсов. Муниципал*1" ный совет работает в открытых заседаниях, комиссии — обычно в закрытых.
Возрастающую роль в деятельности муниципалитетов игра*0 главные управляющие, ранее именовавшиеся клерками муниципии тетов. Главный управляющий избирается на заседании совета. Он направляет повседневную работу мИ
стов муниципалитета и его аппарата. В Шотландии господствует тип муниципального совета с главным управляющим. Сосредоточение властных полномочии в руках главного управляющего и специализированных комиссий сопровождается сокращением численности муниципального аппарата. За последние четверть века аппарат местного самоуправления по официальным данным сократился на 20%. Отмечается и уменьшение числа муниципальных советников. В середине XX в. в советах крупнейших городов и густонаселенных графств заседало до 70 советников, тогда как в настоящее время 35—40 (кроме муниципалитета Большого Лондона).
Срок полномочий муниципальных советов в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии равен четырем годам, в Шотландии — трем.
К полномочиям муниципальных советов относятся поддержание в порядке дорог (кроме железных), очистка территорий от мусора, жилищное строительство, содержание школ и объектов культуры и отдыха, установление правил поведения в общественных местах, а также правил торговли, планирование развития населенных пунктов. Британские муниципалитеты активно проводят природоохранные мероприятия. Круг обязанностей муниципальных советов может быть пополнен посредством делегирования им полномочий вышестоящего уровня власти, что имеет место при правительствах лейбористов, в том числе в настоящее время.
Доходы британских муниципалитетов складываются главным образом из муниципальных налогов и сборов (до 60%) и из субсидий центральной власти. Основную долю муниципальных доходов составляют налоги на недвижимую собственность (землю, домовладения, хозяйственные объекты). Существует также школьный налог, в ряде муниципалитетов — косвенные налоги на товары широкого потребления. Часть доходов муниципалитеты получают в виде платы за торговые лицензии. Доходы от муниципального сектора (жилого фонда, предприятий, коммунальных служб) составляют порядка 3—4% муниципальных доходов.
9.4. Государственная служба
До середины XIX в. Великобритания не знала ни многочисленной бюрократии, ни системы постоянной государственной службы. Многие государственные посты занимали лица, исполнявшие свои обязанности безвозмездно, т.е. формально не являвшиеся профессионалами. Таковыми, например, были мировые судьи. Однако они отнюдь не были бескорыстны: имели возможность получать немалые доходы через королевские пенсии, синекуры, почетные должности. Назначение на посты считалось одной из прерогатив монарха, который часто использовал ее для поощрения своих фаворитов и политического подкупа. В результате должностные патенты стали предметом купли и продажи; лица, «державшие офис», рассматривали его как свою собственность. Это стало одной из причин возникновения системы патронажа. Начальствующие лица комплектовали штат своих сотрудников из родственников, знакомых, лиц, которым протежировали влиятельные персоны. Однако английский патронаж отличался от американской системы добычи. Победившая на выборах партия или новый руководитель офиса не стремились заместить все значимые посты своими сторонниками. В их распоряжении были преимущественно вакантные должности. Так как пост считался собственностью, все, даже неэффективные служащие, считались его пожизненными держателями. При продвижении по службе стремились следовать принципу старшинства. Преимушест-
I во имело лицо, дольше других занимавшее должность, дававшую
право на повышение Клерки рассматривались как личные слуги владельцев должностных патентов. Они считали себя членами конкретной группы или офиса, но не представителями корпуса государственных служащих как такового. Корпоративная солидарность
| у них отсутствовала. Подобное положение создавало благоприятную
почву для самых разнообразных должностных злоупотреблений: процветали непотизм, коррупция, хищения государственных средств Наконец, сама обстановка многих учреждений имела своеобразную форму. Служащие здесь часто просто «убивали время», занимаясь своими личными делами или развлекаясь.
Долгое время англичане терпимо относились к подобным нравам. Они соответствовали взгляду на должность как на собственность, которая должна приносить политическую или материальную прибыль. Во второй половине XVIII в. архаичное состояние государственной службы стало настолько очевидным, что парламент вынужден был обратить внимание на состояние государственного аппарата Великобритании. Начался процесс ликвидации многочисленных синекур, затянувшийся на несколько десятилетий. Актом 1782 г. были ограничен максимальный размер пенсий. В 1837 г. бы-nj установлено, что пенсии могут получать выдающиеся государственные и общественные деятели, а также представители науки и культуры. Процесс преобразования государственной службы ускорился в первой половине XIX в. Парламентская реформа 1832 г , перемены в местном управлении подорвали влияние земельной аристократии, интересам которой соответствовала система патронажа. Среди правящей элиты росло число тех, кто понимал невозможность сохранения системы государственной службы в столь архаическом состоянии. Видным сторонником ее рационализации был знаменитый философ и общественный деятель И. Бентам.
Термин «гражданская служба», возникнув впервые применительно к служащим британской Ост-Индской компании, используется для обозначения «любой правительственной службы, должности в которой замещаются на открытой конкурсной основе»1, и является синонимом публичной службы.
Классическое определение гражданской службы Великобритании дано в докладе Королевской комиссии Томлина, работавшей в 1929—1933 гг.: «Гражданские служащие — это лица на службе Короны, не относящиеся к политическим, военным деятелям и к служителям Королевского правосудия, которые занимают гражданские должности и вознаграждение которым целиком и полностью выплачивается из средств, вотируемых Парламентом» 2.
Менее формальное определение, сформулированное в середине 80-х XX в., гласило: «Гражданская служба — это организация, включающая мужчин и женщин, которые непосредственно работают на министров Короны, подотчетных Парламенту»3. Из этого следует, что содержание института гражданской службы куда более объемно, нежели контуры приведенных определений, поскольку эволюция британской гражданской службы, по мнению исследователей, исчисляется многими столетиями.
9.4.1. Реформы системы гражданской службы в XIX—XX вв.
термин «ответственное правительство» наполнился реальным содержанием. В противоположность прежней практике полного контроля Короны за назначением, деятельностью чиновников ц возжностью аннулирования приговора, вынесенного чиновнику высшего ранга в порядке импичмента, правительственные структуры высшего ранга становятся ответственными перед парламентом.
В последней четверти XIX в. благодаря реформам Норткота— Тревельяна постепенно вводится конкурсная система подбора кадров на службу в министерства. В 1854 г. тогдашний премьер-министр страны Ст. Норткот и министр финансов Ч. Тревельян представили доклад, посвященный необходимости организации публичной службы на постоянной основе. Реформы предлагалось проводить по широким направлениям: от введения новой системы подбора на должности на основе конкурсных экзаменов под надзором экзаменационной комиссии до общего ранжирования чиновников британской гражданской службы на два класса — административный (высший) и технический (низший). В 1855 г была создана Комиссия по делам гражданской службы, главными направлениями деятельности которой были: организация экзаменов и собеседований для кандидатов на государственные должности, а также проведение обязательной сертификации чиновников для получения ими пенсий по выслуге лет.
Однако реформа британской гражданской службы и в XIX, и в XX в. продвигалась очень медленно. Деление гражданских служащих на три (а не на предлагавшиеся два) разряда, введенное после реформ Норткота—Тревельяна и окончательно принятое после Первой мировой войны, — административный класс; исполнительный класс; канцелярский, или административно-технический, класс — оставалось в значительной мере условным. Не слишком помогло и введение в 1919 г. новой должности руководителя гражданской службы, которую первоначально замещал постоянный секретарь Казна-. чейства. Сложившаяся к первой половине XX в. классификация гражданских служащих Великобритании была не вполне удовлетворительна еще и потому, что в рамках отдельных министерств существовали собственные «табели о рангах», определявшие функции внутреннего персонала, причем их общее количество достигало полутора тысяч1. Это еще более запутывало схему гражданской службы, включавшую к тому времени 47 общих классов, и затрудняло принятие решений, не терпевших отлагательства.
2. Доклад Фултона. С 50-х годов XX в. критика реальных недостатков британской гражданской службы начала набирать оборот
Комитет под руководством лорда Фултона, учрежденный в 1966 г., спустя два года внес три основных предложения по модернизации структуры управленческого персонала Соединенного Королевства. (1) Введение унифицированной градации звании и степеней всех чиновников независимо от их ведомственной принадлежности, ликвидировав прежнее деление служащих на три класса. (2) Учреждение Колледжа гражданской службы (Civil Service College) на базе существовавшего ранее Центра по переподготовке гражданских служащих. Колледж планировался как заведение, способное устранить ведомственный подход к повышению квалификации гражданских служащих и придать этому мероприятию академический статус. (3) Создание Министерства гражданской службы. Таким образом, структура чиновников была выведена из-под прежнего контроля и влияния Казначейства, тем более что последнее успело дискредитировать себя малоэффективной работой в этом направлении. Министром гражданской службы с 1968 г. по должности становится и по сей день остается премьер-министр Великобритании.
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.