мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Органы общей, отраслевой и функциональной компетенции В зависимости от объема предоставленных полномочий выделяются органь местного самоуправления общей, отраслевой и функциональной компетенции. Отраслевая и функциональная компетенции предоставляются специализированным структурам местного самоуправления, подчиненным либо представительным, либо исполнительным органам. Так, советы обычно создают разветвленную систему комитетов или комиссии- В состав комитетов (комиссий) входят исключительно или преимущественно депутаты совета. Образуются как отраслевые (например, комитеты образования или здравоохранения), так и функциональные комитеты (финансов, кадров, юридический). Городские советы Норвегии, например, образуют постоянные комитеты по строительному развитию, образованию, социальному обеспечению, членами которых являются как депутаты совета, так и местные служащие В странах континентальной системы комитеты и комиссии представительных органов обычно осуществляют подготовительные и контрольные функции, действуя в рамках делегированных им полномочий и не выходя за пределы компетенции советов. В англосаксонских государствах они нередко наделяются также и распорядительными полномочиями. Наряду с комитетами или комиссиями советов действуют специализированные органы, подчиненные исполнительным органам общей компетенции;, — отделы, департаменты. Они также строятся как по отраслевому, так и по функциональному принципу. В городах Нидерландов, например, образуются департаменты общественных работ, городской недвижимости, пространственного планирования, жилищного строительства. В отделах и департаментах работают местные гражданские служащие. Исполнительные органы общей, отраслевой и специальной компетенции составляют исполнительный аппарат местного самоуправления — его администрацию органы избираемые и назначаемые В зависимости от порядка формирования органы местного самоуправления подразделяются на избираемые и назначаемые. Главные органы, представляющие местное сообщество, как правило, являются избираемыми. Посредством всеобщих выборов при тайном голосовании формируются представительные органы. В большинстве государств мира они избираются непосредственно населением соответствующей территории, реже — путем многостепенных выборов. Один из немногих примеров многостепенных выборов — избрание членов областных советов Венгрии на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов. Глава местного административного аппарата (мэр, бургомистр, алькальд) обычно избирается либо населением, либо советом. Как выбирают главу местного исполнительного аппарата В таких странах, как Япония, Бразилия, Перу, Колумбия, Бангладеш во многих штатах США, в германских землях Баден-Вюртемберг и Бавария главу местного исполнительного аппарата избирает население. С 1993 г. в Италии глава исполнительной власти коммуны (синдик) избирается прямыми всеобщими выборами. В большинстве стран Европы, в частности в Австрии, Дании, Испании, Норвегии, Франции, главы муниципальных образований, в том числе и мэр, избираются советом из числа муниципальных советников. В Португалии мэром становится первый по списку кандидат той политической партии, которая получила большинство голосов на местных выборах Иногда порядок избрания главы исполнительного аппарата зависит от числа жителей самоуправляющейся единицы. Как назначают местную исполнительную власть Однако главы местной исполнительной власти в некоторых странах (главным образом, монархических) могут и назначаться В Бельгии мэр назначается Короной по рекомендации муниципального совета из числа депутатов — представителей сильнейшей политической партии В Нидерландах бургомистры в общине и королевские комиссары в провинциях назначаются центральным правительством после согласования соответственно с представительными органами общин и провинций Главы местного исполнительного аппарата во многих странах сами назначают своих помощников. Так, в муниципалитетах греческих городов с населением более 10 тыс. жителей действует мэрия, состоящая из трех — шести человек, назначаемых мэром. Отраслевые и функциональные органы административного аппарата, как правило, комплектуются путем набора местных служащих. Если местный совет приглашает профессионального менеджера для руководства исполнительным аппаратом (эта практика наиболее распространена в США, Канаде, некоторых землях Германии, Скандинавских государствах, странах Латинской Америки), то менеджер заключает контракт на службу в местном самоуправлении. Исполнительные комитеты и бюро муниципальных советов обычно формируются представительными органами из своего состава или путем привлечения специалистов. Пожалуй, лишь в Португалии исполнительный орган такого рода — муниципальная палата — избирается непосредственно населением. Традиции выборности органов местного самоуправления различны в разных странах. Так, в Великобритании избираются только местные советы и мэры, а в США даже должностные лица самоуправляющихся единиц, такие, как шериф, клерк, казначей и атторней, обычно избираются непосредственно населением. По порядку принятия решений выделяются коллегиальные и един о начальные органы местного самоуправления. Представитель- I ные органы коллегиальны, исполнительные — чаще единоначалъны. 8.4. Компетенция местного самоуправления В большинстве государств полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные. Такой подход к компетенции местных властей был закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления (п. 2, 4, 5 ст. 4). Полномочия собственные и делегированные. Совместная компетенция Местными властями собственные полномочия осуществляются самостоятельно и касаются вопросов, имеющих местное значение. Они не пересматриваются в административном порядке, не могут ни затрагиваться, ни ограничиваться государственными органами иначе как в случаях, специально предусмотренных законом. В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т.д. Например, в Греции муниципалитеты ответственны за такие объекты муниципального хозяйства, как водоснабжение и системы дренажа, дороги, площади, мосты, общественные парки, зоны отдыха и заповедники, рынки, детские и молодежные центры, городской транспорт. В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, больниц, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, Детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам. Так, в Великобритании к предметам ведения муниципальных органов относятся: забота о детях, семье, престарелых и инвалидах; организация досуга (парков, зон отдыха, спортплощадок); вопросы просвещения (от детских садов до колледжей). В административной сфере °рганы местного самоуправления, как правило, полномочны ре-ть вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах. В сферах собственных полномочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий и связаны только положениями закона. В странах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения. В англосаксонских государствах, как правило, закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными — применяется принцип ultravires(превышение правил). В США, например, судебная практика неукоснительно придерживается так называемого правила Диплома, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципальной корпорации того или иного полномочия трактуется против органа местного самоуправления. Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона (Adoptive Act) о конкретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министерства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утверждению парламентом. В странах континентальной системы акты парламента определяют главным образом сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются обшей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам. Делегированные полномочия составляют вторую крупную груллУ полномочий органов местного самоуправления. Они имеют общегосударственное значение, но справляться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти. Парламент, правительство, министерства и ведомства вправе передавать местным вопросы своего ведения. В некоторых странах возможно ■^легирование полномочий не только со стороны центральных рласгей, но и со стороны органов местного управления более высокого уровня. В Италии, например, центральные власти при необходимости могут делегировать областям свои полномочия, а области, в свою очередь, вправе выполнять административные функции, делегируя их провинциям или коммунам либо используя их службы Одни полномочия передаются органам местного самоуправления для постоянного, а другие — для временного исполнения. Так, Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам постоянные полномочия по организации и содержанию отделов гражданской регистрации, проведению переписей населения, регистрации иностранцев, выполнению обязанностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи в охране общественного порядка В Скандинавских странах делегируются такие полномочия, как сбор налогов, ведение статистики, отдельные полицейские функции, призыв на военную службу. Делегирование предполагает также передачу необходимых финансовых средств и кадровых ресурсов. При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограниченна; они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, ио подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и отчитываясь перед ней. Интересно, что в некоторых странах (например, в Японии) полномочия делегируются не представительным органам, а только главе исполнительной власти на данной территории1, его значительно проще проконтролировать и в случае необходимости призвать к ответу. Контроль со стороны центра предусматривает проверку не только правомерности, но также политической и административной целесообразности деятельности местных властей. Кроме того, государство может вмешиваться в дела органов местного самоуправления, осуществляющих делегированные полномочия, мотивируя это интересами дела. Таким образом, по вопросам реализации делегированных полномочий органы местного самоуправления действуют как часть единой системы публичного управления, подчиняясь нормам административного права. Полномочия обязательные и факультативные Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство многих стран предусматривает подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные). Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке. Местные власти определяют лишь способ их реализации. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории — с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными вопросами. Так, в Финляндии обязательными полномочиями коммуны являются: вопросы образования и культуры, охраны здоровья, социального обеспечения, охраны окружающей среды, обеспечения местного населения рабочими местами, опеки над инвалидами1. Обязательными могут быть признаны и собственные полномочия местного самоуправления, делегированные же полномочия всегда считаются обязательными для местных властей. В большинстве стран законодательством устанавливаются нормы охвата населения и минимум расходов, связанных с выполнением конкретных обязательных полномочий Необходимый уровень расходов, как правило, обеспечивается государством административными и финансовыми механизмами — через государственные субсидии и дотации. Местные сообщества не вправе отказываться от выполнения обязательных полномочий. Исключение составляют специально указанные в законе случаи, когда неспособность органов местного самоуправления справиться с поставленными задачами очевидна. Тогда обязательные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления либо государству. Если муниципальный орган не реализует обязательную компетенцию, центральная администрация может в судебном (реже — в административном) порядке ставить вопрос о досрочном прекращении его полномочии. До окончания судебного разбирательства государство вправе назначить своих служащих для реализации обязательных функций, имеющих важнейшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения. Факультативные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления по собственному усмотрению, что зависит от финансовых возможностей муниципалитетов. К ним относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие, как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т.д. Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализация обязательных полномочий (в Германии — до 80—90%, в Финляндии — до 75%). Законодательство некоторых стран объединяет две основные классификации полномочий органов местного самоуправления (самостоятельные и Делегированные, обязательные и факультативные) и выделяет три группы функций. Например, в Финляндии различают: (1) добровольные функции коммун, относящиеся к общей сфере их деятельности; (2) функции, вытекающие из закона, определенные специ-^ьными актами парламента; (3) «агентские» функции, основанные на делегированных полномочиях. Близкий к финскому подход прослеживается также в законодательстве Германии и Японии. 8.5. Системы местного самоуправления В зависимости от того, каковы полномочия органов местного самоуправления, как соотносятся органы управления на местах друг с другом и с центральными властями, различают несколько основных систем местного самоуправления. В настоящее время ведущими стали муниципальная (англосаксонская) и биполярная (романо-гер-манская) системы местного самоуправления. Кроме того, в постсоциалистических и развивающихся странах складываются своеобразные модели организации местного самоуправления Более подробно рассмотрим классические модели самоуправления. Муниципальная (англосаксонская) система Эта система возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании. Муниципальная система имеет следующие характерные черты:
(4) никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных ' административно-территориальных единицах, не устанавливает ся, каждый из них призван решать строго определенные для не го местные вопросы и как бы замыкается на своем уровне;
Существует две основные разновидности англосаксонской сие-темьг. британская и североамериканская модели. Для британской, унифицированной, модели характерны: признание субъектами ме-стчого самоуправления муниципальных органов; отсутствие на местном уровне строгого разделения властей; унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня. Для североамериканской, диверсифицированной, модели характерны: признание субъектом местного самоуправления населения, особым образом организованного; многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Биполярная |