мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Тема 6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ В системе государственного управления наряду с принятием политических решений огромное значение имеют управленческие действия по руководству, организации и реализации принятых решений. Термин «администрация», определяющий назначение данной деятельности, происходит от латинского «administrare», что означает «служить для». Администрирование — специфический вид управленческой деятельности, связанный с ответом на вопрос: как можно или следует делать? По определению классика французской административистики Анри Файо-ля, «администрировать — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать»1. Следовательно, администрирование (управление), или административная деятельность, связано с организацией и функционированием государственной власти в деятельности бюрократического аппарата и предполагает выполнение специальных функций: (1) программирования — выработки конкретных программ действий; (2) организации — определения структур и кадров для выполнения поставленных задач; (3) распорядительства — выдачи конкретных властных предписании, (4) координации — гармонизации всех действий и усилии, (5) контроля — проверки соответствия результатов поставленным целям. 6.1. Обособление административной деятельности в структуре государственного управления Несмотря на то что государственная управленческая деятельность возникла одновременно с появлением публичной власти, однако вплоть до периода позднего Средневековья (XVII в.) административная деятельность не была отделена от политического руководства и не обладала самостоятельным статусом. Системное формирование профессионального управленческого аппарата, оптимизация его структуры, рационализация и правовое упорядочивание его деятельности начинаются в эпоху абсолютных монархий. В этот период государство с помощью разветвленного бюрократического аппарата детально регламентировало жизнь подданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формы контроля за общественной нравственностью. Логика управления определялась верховенством интересов государства по отношению к индивиду и стремлением власти к тотальной регламентации его жизнедеятельности посредством норм полицейского (от греч. police — город) права, которое закрепляло права государства и устанавливало обязательные предписания для граждан и государственного принуждения Осознание самостоятельности администрации и необходимости учреждения специальной судебной системы (административной юстиции) для контроля за государственной административной деятельностью было связано с идеями правового государства, с признанием неотчуждаемости и верховенства естественных прав человека и гражданина. Либеральные представления о целесообразности минимального государства в роли «ночного сторожа», ставшие лозунгами буржуазных революций XVII—XVIII вв., привели к необходимости ограничения государственной управленческой деятельности жесткими рамками права. В большинстве стран континентальной Европы, где в конце XVIII — начале XIX в. уже сложилось национальное государство, ставшее единственной всеохватывающей организацией, уникальной по масштабам властвования, формулируются идеи о необходимости особого правового статуса государства и его органов, выступающих от имени всех граждан и реализующих публичный интерес. Так, например, во Франции после Великой французской революции эти идеи воплощаются в доктрине юридического лица публичного права, воспринятой другими государствами Европы В конце XIX в. необходимость конституирования государственного управления в качестве самостоятельного вида административной деятельности была обоснована в США и Великобритании. Теоретической основой формирования нового подхода к управлению стала идея разделения политики и управления. Обосновывалась необходимость самостоятельного изучения как политического Управления, осуществляемого парламентом и другими представительными учреждениями, так и государственного администрирования (административной власти) в лице правительственных учреждений. При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от политических изменений. Ут-ВеРждению дуализма политических и административных функций в ОсУдарственном управлении способствовал ряд причин. U) Благодаря введению всеобщего избирательного права, свободного от имущественных цензов, управление государством перестало быть делом исключительно элитарным, что привело в политикуширокие социальные слои. Одновременно в условиях перехода от стадии свободной конкуренции к монополистической (в конце XIX — начале XX в. ) произошло обострение социальных проблем западного общества, которые выявили неэффективность системы представительной демократии в их разрешении и востребовали новые механизмы обеспечения стабильности государственной власти. (2) Процессы монополизации экономики привели к усложнению государственного управления и вызвали потребность государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы. Концентрация финансовой и экономической власти в обществе, появление монополий заставили пересмотреть традиционные представления о государстве — «ночном стороже» и начать поиски форм сотрудничества государства с другими публичными структурами. Реализация производительных и социальных задач государства была передана администрации. Регулирование экономики и решение социальных конфликтов потребовали применения принципиально новых методов и создания управленческих органов, выходящих за рамки традиционных представлений об исполнительной власти. Необходимость изменения подходов государства к управлению привела к новому этапу развития теории и практики публичного администрирования в странах Западной Европы и США. Более быстрыми темпами эти процессы проходили в США, что вынудило принять Закон о междуштатной торговле (1887 г.), который учредил первое независимое агентство — Комиссию по междуштатной торговле. В отличие от федеральных департаментов Комиссия наделялась не только исполнительными, но также нормотворческими и квазисудебными полномочиями. Подобные органы получили весьма широкое распространение в США, хотя это противоречило конституционному принципу жесткого разделения властей. 6.2. Публичная администрация: атрибутивные признаки и отличительные черты Выявить место и роль административной деятельности в структуре государственного управления позволяет понятие «публичная администрация». Государственное администрирование как деятельность по обеспечению исполнения политических решений осуществляется специально подготовленными людьми, занятыми в структурах управления. Эти органы и учреждения, а также формы и акты деятельности служащих этих органов именуются понятием «публичная адмистрация» (administration publique, administration publica, public admirustratlon и т.д.). Термин «публичная администрация» был разработан в теории административно-государственного управления Франции а затем был воспринят административно-государствен ной наукой подавляющего большинства стран мира. Несмотря на длительное использование этого термина, за ним не закрепилось однозначного понимания Он относится к сущностно оспариваемым понятиям, что обусловлено сложностью управленческой деятельности, многообразием форм ее проявления. Наиболее распространена структурно-функциональная интепре-тация публичной администрации как совокупности органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции. Английский ученый Файнер определял администрацию как «правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика». Большинство авторов при использовании понятия «публичная администрация» акцентируют внимание на ее структурных элементах — на организации различных звеньев государственного аппарата. Другие исследователи под публичной администрацией понимают саму административную деятельность, которая осуществляется в общественных интересах. Так, классик германского права А. Меркль определяет публичную администрацию как планируемую человеческую деятельность, направленную на достижение определенных общественных целей А известный специалист по проблемам управления, долгие годы проработавший в ООН, И. Чэпел определяет публичную администрацию как «процесс достижения национальных целей посредством публичных организаций»1. Еще одно значение термина «публичная администрация» связано с использованием его для обозначения сферы управления «публичным сектором». В науке управления и современном законодательстве подобная интерпретация этого понятия менее распространена. На наш взгляд, указанные три смысла понятия «публичная администрация» могут быть вполне совместимы, поскольку характеризуют его с различных сторон. Позиционирование административной деятельности в структуре государственного управления и выявление ее специфики возможно путем определения ее атрибутивных признаков и отличительных черт. U) В системе государственного управления публичная администрация подчиняется политической власти. Следовательно, публичная администрация занимает подчиненное положение. Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. Известный французский административист Ш. Деббаш рассматривал публичную администрацию как аппарат управления публичными делами, занимающийся реализацией целей, которые были определены политической властью1. В аппарате государства выделяются собственно политические институты, играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков. Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах назначение и статус политических и административных органов различны. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству. (2) Публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. Ведущий мексиканский административист А. Каррильо Флорес дает определение публичной администрации как организации, «которая осуществляет любую государственную деятельность и которая не находится под руководством ни законодательной, ни судебной власти»2. Конечно, основной массив административных органов входит в орбиту исполнительной власти. Однако в аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, организующие деятельность парламентов и судов. Они также осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов Во многих странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рас" сматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» — как административно-правовое. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами. Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение. Следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Также и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства — осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) — с министров. (3) Публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных интересах. Ее основная цель — воплощение политической воли во всеобщее благо. Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира. Но даже во Франции, законодательство которой, пожалуй, наиболее часто апеллирует к публичным интересам, не содержит ни законодательного, ни однозначного доктринального определения этого абстрактного и емкого понятия. Такое положение не случайно: оно дает возможность определять понятие публичного интереса применительно к конкретной ситуации, используя лишь общие критерии. Задачу формулирования публичного интереса практически взяли на себя политические государственные органы: они сами определяют, в чем состоит публичный интерес. Назначение публичной администрации — реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами. Однако следует иметь в виду, что функционирование публичной администрации многомерно, и административные учреждения, вступая в правоотношения, не всегда представляют публичные интересы. Порой они действуют от собственного имени, в частных интересах (например, в случае приобретения имущества для нужд учреждения, а также пользования и распоряжения им). В таких случаях возникают не публично-правовые, а частноправовые отношения. В связи с этим важно подчеркнуть, что не вся деятельность учреждений публичной администрации подлежит административно-правовому регулированию, а лишь деятельность, связанная с выполнением их основных функций, с реализацией публичных интересов. (4) Публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т.е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждении, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти 6.3. Публичная администрация: принципы организации и деятельности Организация публичной администрации в зарубежных странах основывается на основополагающих идеях, разработанных в каждой стране и прописанных в законодательстве. Так, в ч. I ст. 103 Основного закона Испании закреплены следующие принципы деятельности публичной администрации: беспристрастная служба общим интересам; эффективность; иерархия; децентрализация; деконцентраш*я> координация; подчинение закону и праву. Обычно выделяют две группы принципов организации и деятельности публичной администрации, которые регламентируют различные уровни структурной организации — вертикальные и горизонтальные. Принципы централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована публичная администрация и специализированы функции ее органов, что позволяет ей быть эффективной. При этом в ряде стран их дополняет принцип единства и неделимости публичной администрации. (1) Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации между ее различными уровнями определяют принципы централизации и децентрализации. Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию. На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами. Децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация, как указывают английская и французская государственно -правовые доктрины, основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. При этом их полномочия строго определены в соответствии с доктриной intra vires (в рамках прав): децентрализованные учреждения вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. В противном случае вступает в силу принцип ultra V1res (против прав): действия, предпринятые вне предписанных полномочий, считаются совершенными с превышением власти и Потому незаконными. Особые взаимоотношения складываются у органов централь-Ной публичной администрации с децентрализованными учреждениями Как отмечал профессор Ноттингемского университета Д- Гарнер, при децентрализации каждый орган существует независимо и по закону наделен полномочиями самостоятельно прини мать решения и даже имеет право на ошибки в пределах предоставленных ему полномочий. Центральное правительство контролирует только способ, которым органы власти осуществляют свою деятельность. На основе децентрализации создаются такие функциональные органы, как независимые агентства в США, публичные учреждения во Франции, кванго и публичные корпорации в Великобритании. Кроме того, принцип децентрализации кладется в основу местного самоуправления. На современном этапе большинство государств мира использует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным а как к взаимодополняющим: если децентрализуется управление в одних сферах, то этому, как правило, с неизбежностью соответствует более строгая централизация в других областях. (2) Горизонтальный характер взаимоотношений складываются между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления. Отношения с различными элементами единой административной структуры регулируются в соответствии с принципами концентрации и де-концентрации. Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле. Так, все полномочия по принятию решений от имени муниципалитета в Англии сконцентрированы в руках представительного органа — совета. Принцип концентрации в современном администрировании утратил значение универсального и используется для организации управления в одной отрасли, осуществления конкретной управленческой функции или в исключительных, строго определенных случаях. Ограниченное действие принципа концентрации определяется многими причинами, но прежде всего возросшей сложностью публичного управления- Принцип деконцентрации обеспечивает специализацию управленческих функций и представляет собой технический прием управления. При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Происходит делегирование полномочий, в соответствии с чем вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения. При этом различные органы одной иерархической системы, которые специализируются на выполнении отдельных функций, действуют от имени вышестоящего органа. Применение принципов концентрации и деконцентрации во многом связано с традициями управления в той или иной стране. Так, публичная администрация в США практически во всех сферах управления строится на началах деконцентрации, когда полномочия по принятию и реализации решений вверяются различным административным учреждениям. Принцип законности является ведущим для определения границ и основных направлений деятельности публичной администрации. С одной стороны, администрация связана существующими законами, должна руководствоваться законодательными предписаниями и не может предпринимать действия, противоречащие положениям закона. С другой стороны, парламент и суды контролируют публичную администрацию с точки зрения законности. Администрация все же должна иметь определенную свободу действий, иначе детальная регламентация не позволит ей эффективно работать. В связи с этим полномочия администрации могут быть разделены на две основные группы: императивные (связанные) и дискреционные (по усмотрению) полномочия. (1) Императивные полномочия жестко связаны нормами закона, их администрация обязана исполнить так, как это предписано в законе. Если при этом используемые в законе понятия не опре делены однозначно четко, у администрации появляется право учитывать особенности каждого конкретного случая, но она обязана принять только одно предписанное законом решение. (2) Дискреционные полномочия предполагают, что администрация вправе выбрать по своему усмотрению любое допускаемое зако ном решение, причем она сама оценивает не только решение, но и его последствия. Принимая дискреционные решения, ад министрация более свободна, чем при принятии связанного решения. Однако и для этого вида решений есть определенные ограничения. Администрация должна учитывать: действительное положение вещей, все обстоятельства дела, весь спектр общест венных интересов, действовать в соответствии с общеприняты ми ценностями и общими принципами права. Эффективность рассматривается и как принцип, и как основное требование, предъявляемое к администрации. Политические власти не контролируют администрацию по мелочам, но в конечном итоге требуют от нее профессиональных, эффективных, целесообразных и По возможности оптимальных действий В теории государственного Управления разрабатываются критерии оценки эффективности административной деятельности, такие, как достижение поставленных целей и разрешение социальных проблем. 6.4. Основные направления современных административных реформ Интенсивный поиск новых моделей административно-государственного управления в 70-е годы XX в. затронул практически все западные страны. Он был обусловлен комплексом причин, среди которых кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни. Потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной в конце 70-х — 80-е годы в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств, которые были поняты консервативными правительствами, пришедшими к власти в это время в ряде западных стран. Наиболее очевидно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Основной причиной выступало растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством. На первый план в западных странах были выдвинуты вопросы экономические и социальные, связанные с потребностями населения и финансовыми, организационными возможностями государства по их удовлетворению. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления в целях более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования. Следствием этого стали административные реформы в 80—90-е годы, начатые консерваторами. Доминантой их политики реформирования стал рыночный (экономический) подход к государственному управлению и государственной службе. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах — экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. Если охарактеризовать направления общих перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менеджериаль-ной его реформе в различных странах, то все они могут быть сведе-н!- к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Кризис административного государства, выразившийся в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, росте бюрократизма и неповоротливости при принятии решений, резком падении доверия со стороны населения к органам государственной власти и государственной службе, усилении дисфункциональности в управлении, коррупции и т.д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства. Так, в Великобритании «менеджериальная революция» начинается с 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, направленными пришедшим к власти консервативным правительством на экономию и повышение эффективности. Исследовательская программа (1979), руководимая сэром Дереком Райнером, была направлена на формирование модели эффективного государственного управления Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа проходила в три этапа и включала следующие основы: приватизация, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренция, открытость государственной службы. На первом этапе реформы (1979—1982) акцент делался на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей ре-Формы. Второй этап реформы (1983—1986) проходил под лозунгом «трех Е» (economy, efficiency, effectiveness — экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включала широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции Центральных министерств и высшего управленческого персонала. а третьем этапе реформы (1987—1993) основные изменения касались культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставились задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя. В правительстве Тони Блэра административные реформы продолжаются, но они приобретают новые краски и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов административных реформ, учитываются не только экономические, но и политические издержки. Основные центральные вопросы — возрождение и развитие местного управления и парламентская модернизация. Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, но тем не менее он дает возможность сформулировать в известной мере некоторые общие и необходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции. (1) Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в госу дарственной сфере Административные реформы были направ лены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая ор ганизация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно было быть заменено, по смыслу нового государственного менеджмента, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за -счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и органов.
V') Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и Функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, возникновения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую страте-гию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений рыночных ориентиров и оценок. Таким образом, общие менеджериальные установки на государственное управление привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации. Вместе с практическими шагами по реформированию государственной администрации растет понимание необходимости подкрепить их новыми теоретическими подходами и анализом интернациональной практики административных переходных процессов. Как показал опыт, признание подобного общего направления тем не менее не позволило сформулировать одинаковую стратегию. Например, изучение административных реформ 80-х годов в восьми странах ОЭСР (Австралии, Британии, Франции, Германии, Японии, Норвегии, Швейцарии и США) показывает, что риторика не была универсально принятой и что не было волны реформ публичного сектора. Значительные различия связаны с недовольством публичным сектором, с ощущением потребности радикальной реформы в изучаемых странах. Тогда как некоторые правительства приняли идею всесторонней реформы, другие отстаивали статус-кво или только небольшие модификации существующего порядка. Там, где общие идеи и реформистские установки развились, они появились в различных странах в различное время. Следует, наверное, согласиться с отсутствием некоторой общей и одновременной волны в проведении административных реформ, вместе с тем некоторый общий знаменатель может быть найден. Тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью, хотя и в разное время и с разной интенсивностью. Они осуществлялись правительствами, формируемыми политическими силами различной направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов — рынка и демократии. Административные реформы еще не завершились ни в одной стране, хотя уже заканчивается второй десяток лет с тех пор, как о них заговорили, что свидетельствует об их основательности. Более того, есть убедительные доводы, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества. ТЕМ А 7 |