мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
правительство, куда, как правило, входит небольшое число высших руководителей и должностных лиц. Такие высшие руководители по-разному называются, имеют разные титулы, обязанности и полномочия. Некоторые из них именуются президентами, другие — премьер-министрами, канцлерами, государственными или же генеральными секретарями, третьи — председателями или председательствующими. Имеются даже монархи, которые все еще обладают реальной властью. Официальный титул может ввести в заблуждение относительно функций, выполняемых тем или иным высшим должностным лицом, однако все они обычно играют ключевую роль в формулировании и осуществлении политического курса государства. Структура и эффективность исполнительной власти зависят от формы правления. В соответствии с ней классификация исполнительных органов (достаточно условная) может осуществляться по двум основаниям: (1) в зависимости от способа принятия решения — индивидуальные или коллективные; (2) в зависимости от порядка формирования и объема властных полномочий — реальные или церемониальные. Власть политического исполнительного органа может считаться реальной только в том случае, когда этот орган наделен действительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших правительственных назначениях. Если же он лишен таких полномочий, его власть является символической или церемониальной. Высшее руководство исполнительной власти может быть как индивидуальным, так и коллективным — либо исполнительная власть сосредоточена в одних руках или разделена. В монархиях (абсолютных или дуалистических) исполнительная власть принадлежит верховным правителям, которые осуществляют ее посредством кабинетного правления (ответственных перед ними министрами). Например, король Саудовской Аравии и наследственные властители ряда других арабских стран по сей день пользуются реальной властью. В парламентских монархиях Европы и Азии короли почти или полностью лишены реального политического влияния. В парламентских монархиях на плечи королей и королев падают церемониальные функции. Так, британская королевская семья олицетворяет собой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, требующих присутствия монарха, члены королевской семьи разде-^ют с ним эту обязанность. Монархи, вроде английской королевы или скандинавских королей, выполняют преимущественно символические и церемониьные функции, и им крайне редко приходится осуществлять политическую власть. Они живые символы государства и нации и их исторической преемственности Английская королева может жаловать награды или возводить в звание пэра прикосновением своего скипетра. Она открывает парламент и делает заявления по случаю важнейших праздников и годовщин. После выборов или падения правительства она формально назначает премьер-министра. Однако, как правило, она лишена возможности действовать здесь по собственному усмотрению, так как, согласно обычаю, этот пост занимает лидер партии большинства в Палате общин. Традиционно облагораживается и возвеличивается и японский император, играющий важную роль в качестве национального символа Напротив, монархии Скандинавских государств и стран Бенилюкса более приземлены В республиках исполнительная власть может быть сосредоточена в одних руках или разделена. Для президентской республики типично наличие единого главы исполнительной власти, в то время как в парламентских системах верховная исполнительная власть разделена между двумя должностными лицами: главой государства, выступающим преимущественно как представительное должностное лицо и исполняющим главным образом церемониальные функции, и главой правительства, который принимает и осуществляет властные решения. В президентских республиках церемониальные и реальные функции практически всегда исполняются одним лицом — президентом. К числу индивидуальных исполнительных органов с реальной властью относится президентство в США — пост, обладание которым предполагает осуществление множества реальных функций. Хотя исполнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и коллективные органы, такие, как кабинет и Совет национальной безопасности, они выступают не столько в качестве органов коллективного принятия решений, сколько как советники президента. В президентско-парламентской республике (Франция) президент также является влиятельным главой исполнительной власти, который назначает премьер-министра и может распустить законодательное собрание и объявить новые выборы. Значительно сложнее классифицировать политические системы по шкале индивидуальное — коллективное руководство. Классическим примером коллективного исполнительного органа может быть правительство Швейцарии — Федеральный Совет (из семи человек), глава которого избирается ежегодно и исполняет почти исключительно председательствующие функции. Напротив, в Великобритании премьер-министр, опираясь на парламентское большинство, казалось бы, оказывает решающее влияние на свой кабинет и обычно играет доминирующую роль в формулировании политического курса Однако исполнительная власть по большей части осуществляется коллективно: Кабинет, куда входят около 20 ведущих министров правительства, собирается регулярно и принимает важнейшие общеобязательные решения. Хотя органы верховной исполнительной власти могут подразделяться на индивидуальные и коллективные, на практике подобное деление условно. Дело в том, что все подразделения этой ветви управления включают в себя множество членов — избранных или назначенных должностных лиц, обладающих определенными полномочиями в выработке политического курса. Так, в США вступающему в должность президенту приходится делать около 2000 назначений, из них примерно 200 — на ключевые с точки зрения выработки политического курса посты в исполнительных органах. Британский премьер-министр назначает порядка ста министров и младших министров, примерно столько же назначений делает канцлер ФРГ Дуализм церемониальных и властных функций исполнительных органов часто вводит в заблуждение относительно того, кто принимает властные решения. Например, в парламентских республиках церемониальные функции исполняют президенты, в то время как реальная власть принадлежит премьер-министру. Так, германские президенты произносят речи по случаю важнейших годовщин и назначают премьер-министров после выборов или отставки правительства. Подобно парламентским системам, коммунистические режимы склонны также разводить церемониальные и реальные исполнительные функции. Церемониальным должностным лицом яв-I ляется, например, Председатель КНР. Он встречает и приветствует высоких гостей, открывает сессии Всекитайского собрания народных представителей и председательствует на его заседаниях. Наиболее могущественной политической фигурой в стране и индивидуальным главой исполнительной власти предстает Генеральный секретарь Компартии Китая (КПК). Системы, где церемониальные исполнительные органы отделены от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный исполнительный орган символизирует единство и преемственность и может стоять над политическими курсами. Совмещение же подобных функций может порождать различные угрозы. Так, Президент США, объединяющий в себе церемониальные и реальные Функции, с одной стороны, может использовать церемониальную и символическую власть для усиления своей реальной политической власти. С другой стороны, чрезмерно активное участие в политической жизни может ослабить его интегрирующую функцию — способность выступать в качестве символической или объединяющей Фигуры. 4.5.1. Роль кабинета министров Во многих политических системах кабинет министров является важнейшим коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В кабинет обычно входят руководители (их нередко называют министрами или государственными секретарями) всех основных департаментов (министерств) исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается (иногда по несколько раз в неделю), а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр — в парламентских), который и руководит его работой. Кабинет формируется по-разному в парламентских и президентских системах правления. В президентских системах выбор членов кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иногда (например, в США) требуется и одобрение законодательного органа (в США — Сената). Как правило, президент имеет возможность по своему усмотрению смещать членов кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены. В парламентских системах процесс отбора членов кабинета носит совсем иной характер, поскольку кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование кабинета зависит от результатов парламентских выборов и состава законодательного собрания. Когда мажоритарная партия, т.е. партия единолично контролирующая парламентское большинство, получает парламентское большинство, она может самостоятельно сформировать кабинет из своих членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов и зависит от типа партийной системы. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуация, партия большинства практически всегда самостоятельно формирует однопартийный кабинет большинства. Совершенно иначе формируется большинство в партийной миноритарной системе, т.е. нет доминирующей партии, а существуют несколько равных по политическому весу партий. Чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завоевать большинство. В этом случае происходит «распыление» партийных лояльностей избирателей, и в результате ни одна из партий не набирает большинства голосов. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до начала выборов В этом случае они могут заключить между собой формальное соглашение и объявить избирателям, что собираются править совместно, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех членов коалиции. Кроме того, в ряде стран (например, ФРГ, Франция) они пользуются определенными преимуществами, специально предусмотренными в избирательном законодательстве. В подобных случаях избиратели имеют право прямо участвовать в выборе будущего кабинета почти так же, как это бывает при двухпартийной системе, В итоге им предоставляется ведущая роль в определении направления политического курса правительства. Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглашения. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована поддержка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения избирательной кампании или же в межвыборный период, если речь идет о формировании нового кабинета. Если при парламентской системе межпартийный торг происходит до или после выборов, то обычно существует множество альтернативных вариантов состава кабинета. В миноритарных ситуациях итогом торга может стать либо правительство меньшинства, либо мажоритарная коалиция нескольких партий. В случае, когда в стране правит правительство меньшинства, партии кабинета должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего политического курса и даже просто остаться у власти. При мажоритарной коалиции торг происходит преимущественно между партнерами по коалиции, представленными в кабинете. Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку сформировать кабинет меньшинства. Обычно такое происходит, когда острота разногласий между другими партиями исключает возможность какой-либо альтернативы. Парламентские правительства, основанные на сочетании многопартийной системы с избирательной системой проропорциональ-Ного представительства, сталкиваются с рядом проблем. Первая Проблема — частые правительственные кризисы, являющиеся следствием коалиции политически разнородных миноритарных партий. В миноритарной ситуации правительственные кабинеты нередко оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы, они основаны на коалиции двух партий (например, либо ХДС — ХСС или СДПГ — «зеленые») и уже в преддверии выборов ставят перед избирателями четкие альтернативы. Вторая проблема — искажение воли большинства, порожденное миноритарной ситуацией. Партийная система с миноритарным призванием приводит к тому, что избиратели лишаются возможности прямо определять, кто будет контролировать исполнительную ветвь. В результате партии могут решить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов. Иногда это приводит к парадоксальным результатам: партии, казалось утратившие поддержку избирателей на выборах, путем межпартийных переговоров добиваются включения себя в правящую коалицию. 4.5.2. Функции исполнительной власти В плане определения политического курса исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важную структуру. Именно она, как правило, инициирует новые политические меры и решения. Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами, она во всех случаях бывает значительной. В этой связи Конституция Португалии выделяет три разновидности компетенции правшельства: политическую (ст. 200), законодательную (ст. 201) и административную (ст. 202). Политические инициативы и новые программы обычно рождаются в недрах исполнительной власти. В президентских системах глава исполнительной власти в своих посланиях не только инициирует формирование политического курса, но и обладает последним словом в его формулировании, поскольку часто наделен правом . вето. В парламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права. Кроме того, политические исполнительные органы нередко осуществляют контроль за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должностных лиц к ответственности за их действия. Решение президента, премьер-министра, кабинета о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обычно сопровождается структурными изменениями (назначением энергичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального комитета и т.п.). Наряду с этим в ситуации внешнеполитического кризиса основное решение, как правило, принимает также глава исполнительной власти: президент (например, Джордж Буш во вре" мя кризиса в Персидском заливе) или премьер-министр (как, например, Тони Блэр в Иракском кризисе). Однако подобное возможно только в том случае, если система исполнительной власти политически ориентирована и эффективна. Там, где политическая исполнительная власть слаба и расколота, как, например, в современной Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, а общезначимые интересы и проблемы нередко оказываются в забвении. Существенно снижает эффективность исполнительной власти принцип «разделенного правления», согласно которому в системах, основанных на разделении властей, например в США, пост главы государства (Президент) и Конгресс контролируются разными партиями. В этом случае даже сильный президент может лишиться возможности проводить эффективную политику, поскольку вынужден действовать строго в рамках конституционных полномочий. Законодательный орган в этой ситуации редко способен восполнить недостающую законодательную активность президента. При отсутствии эффективного исполнительного органа и политически мотивированных министров инициатива переходит к бюрократии, которая, скорее, будет проводить старый политический курс, а не инициировать новый. Кроме того, политические исполнительные органы выполняют иные важные управленческие функции. Политическая исполнительная власть играет центральную роль в политической коммуникации, в разъяснении сути новых инициатив и выстраивании им поддержки, а также в совершенствовании различных сфер общественной и экономической жизни. Крайне велика роль политической исполнительной власти в рекрутировании элит. Президенты и премьер-министры обладают широкими и важными полномочиями, связанными с назначением не только членов кабинета или министров правительства, но и нередко судей, высших государственных служащих, послов и генералитета. Обычно политические исполнительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия членам правительства и простым гражданам. Кроме того, поведение глав исполнительной власти — президента, премьер-министра, ко-Роля или королевы, политической исполнительной власти оказывает существенное влияние на процесс политической социализации общества начиная с детского возраста. Не секрет, что первой политической ролью, которую осваивают дети, является роль президента Или премьера. Не менее важно, что уровень доверия и уважения Молодежи ко всей политической системе связан с отношением (негативным или позитивным) к первым лицам государства, и этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления людей во Бзрослый возраст. Для того чтобы политические функции выполнялись эффективно политические посты должны быть заполнены компетентными людьми, поскольку именно от них во многом зависит то, как эти функции выполняются. Поэтому способы отбора (или рекрутирования) индивидов на политические должности занимают одно из решающих мест среди способов структурирования правительства. Известны четыре главных механизма отбора индивидов на правительственные посты: выборы, назначение, наследование и аукцион. Выборы и назначение обычны для любой современной демократии. Мало того, выборы — определяющая черта демократии. Во всех демократических системах граждане непосредственно избирают законодательное собрание или хотя бы наиболее влиятельную его палату (например, Палату общин в Великобритании). В большинстве президентских систем непосредственно избирается и глава исполнительной власти. Наряду с этим в США и большинстве остальных демократий существует множество других выборных должностей — губернаторы, судьи и т.д. Столь же распространен механизм назначения. Во всем мире посредством назначения заполняется множество исполнительных постов отраслевого уровня, равно как и большинство судебных должностей. Наследование и аукцион как способы отбора претендентов на правительственные посты, очевидно, менее демократичны. Хотя и эти механизмы сыграли важную роль в истории и используются и сегодня. Сторонники наследственного принципа отбора среди его достоинств традиционно ссылаются на то, что он обеспечивает правителям долгосрочную перспективу. Король, который рассчитывает, что его место унаследует старший сын или какой-то другой родственник, скорее будет заботиться о долгосрочных интересах страны, нежели политик, избранный на короткий срок и ожидающий, что на смену ему придет его политический соперник. Большинство современных монархий являются наследственными. Вплоть до реформ 2000 г. таким образом приобретали право на занятие своего поста большинство членов британской Палаты лордов. Аукцион — продажа государственного поста тому, кто предложит за него наивысшую цену. Подобный способ отбора на правительственные должности широко практиковался на протяжении всего Средневековья, вплоть до реформы государственной службы-Сегодня вряд ли кому-то придет в голову рассматривать его в качестве специфической демократической практики. Вместе с тем во всем мире нередко используются механизмы заполнения политических должностей, весьма напоминающие аукцион. Если вы хотите, скажем, стать послом США в каком-то небольшом тропическом островном государстве, лучшим способом добиться этой цели может оказаться высокий взнос в избирательный фонд победившего президента. Однако вопрос о том, кто займет тот или иной правительственный пост, решается не только посредством механизмов отбора, таких, как выборы и назначение. В дополнение во всех конституциях установлены различного рода обязательные требования к претендентам. Одним из них может быть формальный диплом о высшем образовании. Например, претенденты на должность судьи должны иметь ученую степень по юриспруденции. Наличие ученой степени иногда требуется и от юристов вообще. Еще одним непреложным критерием часто бывает возраст. В большинстве политических систем правительственным чиновником можно стать лишь по достижении как минимум официально установленного совершеннолетия. В США президенту должно быть не меньше 35 лет. В число других обязательных условий могут входить: половая принадлежность (хотя подобный ценз встречается сегодня существенно реже, чем в прошлом), вероисповедание или церковная принадлежность (в странах с государственной религией) и гражданство. Иногда требуется, чтобы претендент родился на территории данной страны и не привлекался к уголовной ответственности. 4.6. Государственная администрация (бюрократия) Известный французский политолог профессор Европейского института (Флоренция) Ж. Блондель замечал, что в правительстве можно выделить ясно видимое ядро, состоящее из высших руководителей и министров, а также «серую зону», границы которой не имеют четких очертаний и которая образует некий «правительственный тыл». Как и структура любой социальной организации, структура правительства может варьировать от очень простой до очень сложной, но всегда существует, отмечает Ж. Блондель, некий аппарат, задачей которого является обеспечение функционирования всей структуры исполнительной власти1. Постепенно произошло Разделение политических и административных функций исполнительных органов и законодательное закрепление последних на конституционном уровне. Такая административная функция правительства прописана в Конституции Португалии (ст. 202). В государственном аппарате наиболее важное место среди бюрократии занимает высококвалифицированный и опытный персонал высших звеньев государственной службы. В британское правительство — высший исполнительный орган страны — входят порядка 100 парламентариев — «переднескамеечников», из которых около 20 являются членами кабинета, тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно небольшой группы политиков, определяющих государственный политический курс, находятся примерно 3 тыс. постоянных сотрудников высшей государственной службы, которые по большей части набираются непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, переходя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и уходят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все большее значение в процессе выработки политического курса. Ступенькой ниже находится другая категория постоянных государственных чиновников — обширная группа (насчитывающая более полумиллиона человек) обычных государственных служащих, организованных примерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов. Высшая государственная служба, состоящая из постоянных сотрудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании, хотя именно здесь она наиболее институциализирована Влиятельные специалисты широкого профиля, которые могут использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при решении поставленных перед ними конкретных задач, задействованы и в высшей государственной службе Франции. В США многие руководящие должности закреплены не за постоянными госслужащими, а за липами, назначаемыми президентом. Несмотря на это различие и на больший упор на техническую специализацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые посты, которые по своей значимости уступают только постам руководителей Государственного налогового управления, Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Национального института здравоохранения и всех департаментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в конкретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, экономистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на формулирование и осуществление политического курса в рамках своей специализации В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15% всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля государства еще выше. 4,6.1.Функции административных органов государства r бо хьшинстве современных обществ бюрократия приобрела ог ромное значение Одна из причин такого положения заключается в I том, что практически только она занимается проведением и пре творением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части общий характер и может эффективно осуществляться только в том случае, если чиновники проработают его детали и определят пути воплощения. Задачи, которые осуществляет современная админист рация, весьма разнообразны и многочисленны. Условно функции государственного управления можно разделить на политические и I административные Политические функции связаны с разработкой политического курса или политической стратегии (общее направление деятельности государства, определение целей, задач и принципов общественного развития на длительный исторический период). Как уже отмечалось, разработка и принятие политических решении, а затем контроль за их исполнением составляют главные политические функции в системе государственного управления. Приоритет политики в государственном управлении — важный системообразующий принцип регулирования государственного управления в целом. Именно политика определяет основные структурные рамки деятельности административных органов государственного управления. Среди административных функций органов государственного управления выделяются: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации, дискреционная деятельность и экспертиза. Государственная бюрократия на любом уровне осуществляет разный набор этих базисных функции Первичную функцию государственной администрации состав ляют исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это и есть собственно вдминистрирование, и зависит оно обычно от того, как будет проин терпретировано бюрократией, а также от того, насколько активно и I эффективно бюрократия будет реализовывать этот курс на практи ку Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются прове дением и воплощением принципов, выработанных другими Более т°го, бюрократические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Департаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, оборо- Hl>i, социального обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес. затруднили проведение государственных реформ и переход к демократии и экономической свободе. Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках реформировать правительства. Политологи Марк Нейдел и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов, посредством которых правительственные и социетальные органы могли бы влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри'.
Все описанные выше формы контроля над государственными служащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами развитых демократий. В авторитарных системах отсутствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрократией (например, выборная исполнительная и законодательная власть, независимые суды, средства массовой информации и группы интересов) Поэтому для них особенно характерны бюрократические неэффективность и инертность. Во многих не до индустриальных и частично индустриальных странах в политической жизни участвует лишь незначительное меньшинство граждан, массмедиа лишены как независимости, так и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получают нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымогательству и злоупотреблениям со стороны бюрократии Болезни бюрократии, в том числе неэффективность и коррупция, пандемичны. Это действительно ставит ученых в крайне затруднительное положение, ибо представляется маловероятным, что можно изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномасштабные социальные задачи без организации, разделения труда и профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии бюрократии могут быть только смягчены. Искусство современного политического руководства состоит не только в определении адекватных Целей и политических курсов и информировании о них общества, но й в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и Ложного бюрократического аппарата, в умении понять, где и какнадавить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него. 4.7. Судебная власть и ее функции В системе государственного управления судебная власть занимает особое место. Судебная система — самостоятельная ветвь власти учрежденная в качестве альтернативы насилию с целью разрешения конфликтов, перманентно возникающих в обществе (как между частными лицами, так между гражданами и властью) относительно законности решений и действий органов государственной власти. Судебная власть создавалась в качестве гаранта демократических свобод путем предотвращения концентрации власти в государственных структурах. Она играет жизненно важную роль в поддержании баланса между различными ветвями государственной власти. Регулирующее и упорядочивающее воздействие на общественные отношения судебная власть осуществляет посредством выполнения ряда функций. Главное назначение судебной власти — отправление правосудия. В осуществлении правосудия выражается функция гарантии гражданских прав и демократических свобод, реализуемая посредством института судебной защиты. Гражданские права, такие, как право на беспристрастное судебное разбирательство или свобода слова, петиций, печати и собраний, ограждены от правительственного вмешательства, за исключением каких-то особых обстоятельств. Беспристрастность является одной из основных целей в деятельности судов. Большинство демократических правительств стремятся поддерживать объективность своих судебных систем путем ограждения их от внешнего вмешательства других государственных систем (законодательной, исполнительной или административной власти) или " частных интересов, пытающихся оказывать давление на судей. Независимость судов очень важна для их целостности и доверия к ним в рамках государственного механизма. Эта независимость основывается на двух компонентах:
Суды осуществляют и функцию контроля и надзора за осуществлением правовых предписаний. Формулу конституционного контро-дя сформулировал председатель Верховного суда США Дж. Маршалл г.о ДелУ «Марберри против Мэдисона» — «акт, противоречащий Конституции, недействителен» (1803 г.). Для демократий характерцы определенного рода ограничения на отправление власти, зафиксированные в законе или установленные обычаем. Режимы, в которых полномочия различных правительственных органов определены й ограничены писаными конституциями, сводами законов или традицией, называются конституционными. С точки зрения ограничения правительственных полномочий выделяются (1) системы государственного управления, где суды практически не ограничивают принудительную власть правительств по отношению к гражданам, и (2) политические системы, где суды не только защищают права граждан, но и следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом осуществляли свои функции. 4.8. Взаимодействие правительственных учреждений в механизме государственного управления Эффективность и результативность политических решений в различных системах государственного управления, принимаемых на основе общепринятых правил, во многом зависят от режима взаимодействия властей в механизме государственного управления. Его функционирование в различных формах правления и государственного устройства отличается по трем важным измерениям:
4.8.1. Функциональное разделение правительственных полномочий Первый уровень структурной дифференциации правительственной власти в системе государственного управления связан с разделени-ем политических ролей и функций по горизонтали. Очевидно, что Чрезмерная концентрация полномочий по принятию решений в РУках одного органа власти (главы государства, парламента или пРавительства) опасна установлением произвола и беззакония и в Конечном счете диктатуры. Для того чтобы предотвратить концентрацию властных функций и обеспечить их баланс, стал использоваться принцип разделения полномочий между различными ветвями центрального (национального) правительства. Основы теории разделения властей были разработаны еще в работах Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескье, в которых доказывалось, что разделение властей способно предотвратить нарушения справедливости, возникающие вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных органов'. В дальнейшем теория разделения властей была дополнена Мэдисоном и А. Гамильтоном в «Федералисте», где обосновывались институциональные установления, обретшие форму «механизма сдержек и противовесов»2. Президентская система правления основана на режиме жесткого разделения властей и предполагает наличие двух независимых друг от друга правительственных органов — исполнительного и законодательного. Законодательная и исполнительная ветви власти самостоятельно избираются и санкционируются народом, имеют свой собственный источник легитимности. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных средств сместить другую. Парламентский режим правления представляет собой систему из двух взаимозависимых ветвей власти — исполнительной и законодательной, взаимодействующих на принципе сотрудничества. При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырастает из легислатуры. В кабинете председательствует премьер-министр (в Германии его именуют федеральным, канцлером), который и отбирает министров кабинета. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое относится и к законодательному органу (парламенту) Важнейшим фактором, обусловливающим функционирование данной системы, являются отлошения доверия между кабинетом и парламентским большинством При парламентском режиме премьер-министр и его кабинет должны постоянно пользоваться доверием парламентского большинства. Если но каким-то причинам последнее демонстрирует утрату доверия к премьер-министру и другим членам кабинета (посредством вотума недоверия), те должны уйти в отставку. Премьер-министр со своей стороны обычно наделен правом в любое время распустить парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полномочий — право парламентского большинства низложить кабинет и право премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаимозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к согласию, заставляя исполнительную власть прислушиваться к мнению парламентского большинства. Иными словами, парламентская демократия не знает обычной для президентских систем формы разделенного правительства, когда контролирующая пост президента партия лишена контроля над легислатурой и наоборот Напротив, исполнительная власть (кабинет) является органом парламентского большинства и в подавляющей части парламентских систем состоит преимущественно из членов парламента. В результате уменьшается вероятность конфликтов между парламентом и исполнительной ветвью, и процесс принятия решений, как правило, оказывается более эффективным, нежели при президентской системе. Поскольку одна и та же партия (или партии) контролирует обе ветви правительства, кабинет обычно играет ведущую роль в определении политического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при президентском устройстве. Смешанный тип демократического правления (президентско-парламентский, или полупрезидентский) основан на принципе двойной инвеституры правительства. Такого рода смешанные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» образцов: например, президент и законодательный орган избираются раздельно (как при Президентской системе), но президент наделен властью распускать ■ легислатуру (как при парламентской системе); кабинет назначается I Президентом (как при президентской системе), но парламент дает I Правом смещать его (как при парламентской системе). М. Шугарт и I Дж Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных») I систем с независимо избираемым президентом, наделенным значи-Гельными полномочиями в определении политического курса1 Су-I Шествует множество механизмов подобного двойного контроля, причем их следствия нередко в огромной степени зависят от того какая партия или коалиция контролирует президентский пост и легислатуру. Конституции многих недавно возникших демократий Восточной Европы и Третьего мира относятся к этому смешанному типу. Их привлекательность, похоже, определяется тем, что они обеспечивают общенародный выбор главы исполнительной власти, наделенного как реальными, так и церемониальными полномочиями и способного выступать в качестве символа национального единства. 4.8.2. Территориальное распределение правительственных полномочий Второй уровень структурной дифференциации правительственной власти в системе государственного управления связан с разделением политических ролей и функций по вертикали между ее различными уровнями — центральным и местным. Государство является территориальной организацией общества, целостность которого обеспечивается посредством либо централизации или децентрализации государственной власти. В зависимости от этого используются различные способы и приемы согласования общенациональных и региональных интересов. Они опираются на разные принципы политико-территориальной организации — конфедерализм, унитаризм и федерализм. Эти принципы определяют разные модели отношений «центра и периферии», в основе которых лежит распределение властных полномочий по вертикали. Наиболее неэффективную модель согласования интересов и формулирования политического курса представляет собой конфедерация — объединение суверенных государств, созданное для решения какой-то актуальной задачи (отражение внешней угрозы и обеспечение экономического развития). Даже учреждение конфедерацией общих органов управления не позволяет оперативно принимать и реализо-вывать политические решения, поскольку они не являются обязательными для стран — участниц сообщества и нуждаются в утверждении национальными парламентами. Так, США во времена действия первой Конституции — Договора об образовании конфедерации тринадцати английских колоний в Северной Америке 1781 г. — представляли собой конфедерацию. Верховная власть принадлежала штатам. Центральное правительство было наделено полномочиями в области внешних отношений и обороны, однако зависело от Фи" нансовой и иной поддержки со стороны штатов. В результате стали обостряться противоречия между штатами и возникла опасность распада государства. После принятия Конституции 1787 г. в США была установлена федеративная система, где центральное правительство и правительства штатов получили собственные сферы компетенции и средства реализации своих полномочий. Большинство государств мира — унитарные. В унитарных системах (к ним относятся, например, Великобритания, Франция, Китай, Япония и Египет) власть и полномочия сконцентрированы в руках центрального правительства. Региональные и местные единицы располагают только теми полномочиями, которые специально делегированы им центральным правительством. Центр вправе пересмотреть объем этих полномочий либо вообще отобрать их. При этом централизация власти и ресурсов позволяет унитарным правительствам адресно в случае необходимости перераспределять ресурсы из богатых регионов в более бедные. Кроме того, в унитарных системах, несмотря на формальную концентрацию власти в центре, региональные и местные единицы могут обладать широкими полномочиями, которые центральное правительство редко оспаривает. Федерациями сегодня являются только 25 государств, что составляет менее 10% от их общего числа. Хотя федеративных государств относительно немного, однако они занимают 41% территории планеты, где проживает более трети населения Земли Следовательно, федерации, как правило, учреждаются в крупных государствах, где существует неоднородность интересов, которые нуждаются в согласовании и реализации. В настоящее время федеративные системы действуют в США, Германии, России, Индии, Мексике и Бразилии. Центральные и региональные единицы обладают автономией в определенных областях государственной политики, но распределение сфер компетенции и объема полномочий между центром и регионами там далеко не одинаково-Федеративное устройство признает плюральность национальных и региональных интересов и обладает рядом преимуществ в обеспечении их баланса. (1) В многонациональных или иным образом расколотых обществах федерализм помогает защитить этнические, языковые или конфессиональные меньшинства, особенно если те проживают на географически компактных территориях. (2) Федерализм способен сдерживать притязания честолюбивых правителей и тем самым охранять гражданские права и свободы. (3) Федерализм открывает перед субъектами (землями, штатами) возможность экспериментировать в области политического курса, что позволяет одним правительствам учиться на опыте других. (4) В федеративной системе граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политическое окружение, в наибольшей степени отвечающее их предпочтениям. Однако, стимулируя выбор и разнообразие, федерализм делает Это за счет равенства. Поскольку в условиях федерализма местные правительства вправе проводить собственные политические курсы, нередки устойчивые различия между отдельными субъединицами с точки зрения отношения к гражданам и уровня их благосостояния. Однако на практике реальные различия между федеративными и унитарными системами могут оказаться значительно менее серьезными, нежели предполагается их формальным устройством. Например, в унитарных системах (Италия, Испания) сегодня устойчивой тенденцией является регионализация — стремление центра передать часть полномочий провинциальным и местным правительствам. Это ответ на демократические запросы снизу, на требования усилить влияние рядовых граждан. В федеративных системах прежняя тенденция к концентрации власти у центра сменилась децентрализацией. Так, в США в последние годы под лозунгом нового федерализма предпринимаются усилия, направленные на возвращение власти от федерального правительства к штатам. Следовательно, при сопоставлении конфедеративных, федеративных и унитарных систем необходимо учитывать различие между формальным и реальным распределением компетенций. 4.8.3. Способы ограничения исполнительной власти В отличие от авторитарных режимов демократии предусматривают легальные механизмы ограничения на отправление власти, которые зафиксированы в законе или установлены обычаем. В конституционных демократиях полномочия различных правительственных органов определены и ограничены писаными конституциями, сводами законов или традицией. Серьезным контролирующим инструментом демократического устройства являются периодически проводимые конкурентные выборы. Необходимость регулярно подтверждать свои мандаты есть тот главный механизм, который вынуждает политиков отзываться на нужды и требования граждан. Однако этот механизм глубоко несовершенен. Иногда бывает трудно определить, когда выборные должностные лица некомпетентны или лживы, а когда — просто неудачливы. Сложность и запутанность процесса выработки политического курса способны сделать тщетными попытки даже подготовленных наблюдателей определить, кто несет ответственность за успехи и провалы. По этой причине предусмотрены и иные способы влияния населения на процесс выработки политического курса и формы контроля за элитами 1. Конституционные гарантии против злоупотребления. Анализ политической практики показывает, что принудительная власть правительств по отношению к гражданам первоначально может быть ограничена уже в типе конституционного устройства. Дело в том, что конституции способны концентрировать правительственную власть yfjiH рассредоточивать ее по нескольким измерениям. Выбор между этими конституционными альтернативами неизбежно требует компромиссов. Наверное, никто из тех, кто выступает за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию рласти в руках всемогущего диктатора. Тем не менее конституционные демократии, которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации власти, например британская система, обладают рядом важных достоинств. Их правительства обычно бывают действенными и эффективными и, поскольку опираются на принцип большинства, как правило, одинаково относятся ко всем гражданам Никакая малочисленная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредоточивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупотребления власти, в частности тиранию большинства, и их политический курс менее подвержен изменениям во времени. Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил демократические системы на две основные категории, выделив мажоритарные и консенсусные режимы1. Институты мажоритарной демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять властью представителей большинства избирателей. Полномочия сконцентрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе разделения властей. Выборы происходят по правилу простого большинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны разводить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совместного осуществления полномочий в рамках исполнительных органов, иногда предусматривая представительство этнических и конфессиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии является Швейцария, тогда как Великобритания — классический образец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лингвистически и этнически гетерогенных обществах. США присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по правилу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двухпалатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем сконцентрированы. 2. Судебный контроль за правительственными полномочиями Ключевую роль в ограничении правительственной власти играют суды. Они следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом осуществляли свои функции и не превышали своих пол номочий. С точки зрения форм ограничения правительственных полномочий выделяются судебный контроль и судебный надзор. Наилучший пример системы, где политическая власть ограничена средствами судебного контроля, представляют США. Судебный кон троль позволяет федеральному суду и судам штатов не допускать превышения правительственными институтами своих полномочий, напрямую отменять их неконституционные действия и решения. В других конституционных режимах осуществляется судебный надзор: независимые суды, которые защищают граждан от неправильного применения законов и норм, но не вправе отменять постановления законодательных собраний или исполнительных органов. Так, конституционные суды Германии и Японии наделены правом осуществлять надзор за решениями, принятыми другими правительственными органами. Во Франции судебный надзор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики было включено положение о Конституционном совете, часть членов которого назначается президентом, а часть — двумя палатами законодательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут направить законопроект (до его вступления в силу) в Конституционный совет. Б этом случае Совет вправе принять решение относительно того, соответствует ли данный законопроект конституции. За последние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важнейший конституционный ограничитель законодательных действий. 3. Импичмент. Если политические лидеры утратили доверие граждан, проводят неэффективную социально-экономическую по литику или преступили закон, в демократических системах сущест вуют легальные и институционализированные механизмы их смеще ния. Они варьируются в зависимости от типа системы. В парламент ских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, через вотум недоверия может быть смещен в любое вре мя. В президентских системах, несмотря на фиксированный срок полномочии главы государства, допускается отстранение президен тов от должности до истечения установленного срока. Основанием для этого является совершение тяжкого уголовного или иного пре ступления. Процедура, посредством которой это происходит, называется импичментом. В большинстве стран, за исключением Японии и Китая, предусмотрен тот или иной вариант импичмента. Существует мнение, что процедура импичмента характерна скорее для пре-з.шентской, нежели для парламентской системы. Тем не менее ее современные истоки лежат в Великобритании. Создатели Конституции США позаимствовали импичмент из британского институционального наследия. |