мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ 3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ — ПОЛИТИЧЕСКОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ Тема 4. Политическое управление Тема 5. Государственная политика Тема 6. Государственное администрирование Тема 7. Административная система Тема 8. Система муниципального управления Кто, как, когда принимает политически значимые решения и каков механизм их реализации — это основное содержание государственно-административного управления как реального отношения, как практики Сфера государственного управления представляет собой процесс взаимодействия между правительством и гражданами, имеющий двухсторонний характер. С одной стороны, общество через партии, группы интересов, общественные организации стремится донести до власти свои нужды и чаяния В ответ правительство, обобщив интересы и требования населения, преобразовывает их в политический курс, принимает политические решения и реализует их на практике. Тем самым государственная управленческая деятельность на практике обнаруживает себя на двух уровнях организационного воздействия на общество: политическом и административном. На политическом уровне, уровне политического управления, регулирование социальных отношений осуществляется в двух главных направлениях:
по реализации политического курса в конкретных сферах жизни общества, предполагающего определение эффективного сочетания целей и средств, а также выбор наиболее оптимального варианта деятельности. На административном уровне, уровне государственного администрирования, управляющее воздействие выражается в организации процесса претворения в практику властных решений в деятельности государственных служащих Определяющим элементом в механизме управления по-прежнему остаются цели управления, которые интегрируют компоненты системы и направляют их действие В иерархии современных актуальных целей управления значатся безопасность, процветание, целостность, упорядоченность и устойчивость социальной системы. Их достижение предпо-■ лагает создание адекватной институциональной, организационной и процедурной структуры. Механизм государственного управления как система представляет собой набор процедурных, институциональных, функциональных и организационных факторов, устойчивое взаимодействие которых ориентировано на созидание и поддержку жизнеобеспечения и поступательного движения общества Совокупность этих принципов, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему. Успешное решение подобных задач нуждается в четкой правовой регламентации и наличии эффективной институциональной структуры Правила, на основе которых происходит формулирование и реализация политического курса, как и стуктура высших органов власти, непосреД' ственно занятых в этом процессе, прописаны в конституции страны. Именно конституция определяет модель взаимодействия властей, за крепляет за ними функции по выработке и реализации политического курса, предоставляет особым группам или институтам возможность вы ступать с предложениями относительно политического курса и наделяет других правом вносить в них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать окончательное решение, воплощать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его наруше ния. Влияние политических партий, экономических, социальных и ин дивидуальных акторов на процесс принятия решения правительствен ными институтами также должно осуществляться в соответствии с ус- I тановленными правилами. Претензии и требования групп интересов на различные льготы и преференции, чтобы стать легальными (правомер- I ными), должны быть доведены до власти и трансформированы государ ственными чиновниками в законы или политический курс на основе соблюдения общепринятых правил, а не вопреки им с помощью шан тажа, запугивания, вооруженных и насильственных акций. Т Е М A ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ Ключевым моментом политического управления является выработка политического курса, т.е. определение стратегический целей и задач развития общества на длительный период. Формулирование политического курса — это процесс преобразования социальных интересов и требований населения во властные государственные решения: законы, указы, ордонансы, постановления. После их обнародования начинается процесс претворения в жизнь политического курса. В процесс выработки политического курса вовлечены различные субъекты (акторы). Среди них выделяются политические партии, группы интересов, общественные организации и три типа правительственных институтов: (1) законодательные собрания (ассамблеи); (2) выборные или назначаемые исполнительные органы; (3) публичная администрация (высшие слои бюрократии). Важность каждого из этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от формы правления, формы государственного устройства и политического режима. На процесс принятия решений влияет как структура высших органов власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними. Центральную роль в выработке политического курса играют правительственные учреждения. В это понятие мы включаем органы государственной власти: законодательные, исполнительные и судебные. Совершенно очевидно: для того чтобы понять политику государства, необходимо знать, кто и как принимает политические решения. В каких государственных органах сосредоточена реальная власть и от каких должностных лиц зависит принятие политических решений? Что нужно для изменения политического курса? В современных демократиях ветви власти различаются главным образом по тем формальным функциям, которые они выполняют в процессе определения и осуществления политического курса. Законодательная ветвь формулирует политический курс, исполнительная — про" водит и претворяет его в жизнь, судебная — контролирует процесс его исполнения и выносит решения по возникающим в связи политическое управление. Однако подобное деление существует только в идеале, на практике функции отдельных ветвей власти переплетены и не так просто их развести между собой. Например, в парламентских демократиях исполнительная власть нередко несет значительную долю ответственности за инициирование и формулирование политического курса, даже если официально эти функции принадлежат законодательному органу. К тому же информация о том, какие функции в области определения политического курса выполняет тот или иной политический институт (например, парламент), дает лишь общее представление относительно того, как этот курс вырабатывается. Не менее важно знать, каким образом принимаются решения внутри данного института. Каковы правила принятия решений и функции в области определения политического курса таких правительственных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть, государственная администрация (бюрократия) и суды? 4.2. В чьих интересах принимаются решения? Идеология власти Решающее значение в формулировании системы координат политического курса и распределения функций между различными правительственными учреждениями имеет господствующая идеология власти, ориентированная на демократию или на авторитаризм. В соответствии с ней строится и функционирует система государственного управления, поскольку она определяет политические ориентиры во взаимоотношениях власти и общества. Смысл этой идеологии определяет степень учета «воли народа», степень отчужденности от гражданского общества, которое представляет собой всю совокупность социальных структур и межличностных отношений в их связи, взаимодействии, противостоянии и зависимости. Идеология власти определяет и степень ответственности управляющих структур перед обществом. Это позволяет проводить различия между демократической и авторитарной системами. В переводе с греческого языка демократия означает «правление народа». В небольших политических системах типа местных общин (полисах) «народ» может быть способен непосредственно участвовать в обсуждении, определении и воплощении своей политики. В крупных политических системах, к каковым относятся современные государства, демократия должна осуществляться преимущественно за счет непрямого участия в выработке политического курса. Выборы, состязательные политические партии, свободные средства массовой информации и собрания представителей — те политические структуры, которые делают возможными определенный уровень демократии, определенную степень «правления народа» в крупных политических системах- Подобную непрямую демократию нельзя назвать ни полной, ни идеальной. Но чем сильнее граждане вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны их решения, тем демократичнее система. В демократических системах конкурентные выборы позволяют гражданам участвовать в формировании политического курса посредством отбора и отклонения тех лиц, которым принадлежит ключевая роль в его определении. В крупных обществах необходимым условием сколько-нибудь реального «правления народа» являются состязательные выборы вместе со всеобщим избирательным правом для совершеннолетних. В условиях авторитарного режима круг лиц, которые формулируют политический курс, определяют военные хунты, правящие династии, доминирующие политические партии и т.п. Мнение же граждан либо игнорируется, либо они принуждаются к символическому одобрению правительственного курса. Основной чертой мировой политики последних 25 лет стало движение к демократии. Данный процесс начался в Южной Европе, распространился на Латинскую Америку и Азию, а позднее захватил Восточную Европу и бывший Советский Союз. Это движение к демократии — третья волна всемирного процесса демократизации1. После двух предыдущих волн следовал откат, хотя общее число демократий со временем увеличивалось. Первая волна зародилась в XIX в. и достигла своего пика с появлением множества новых демократий после победы Антанты в Первой мировой войне. Вторая волна демократизации началась с окончанием Второй мировой войны и затронула немало бывших колониальных стран, которые обрели независимость, а также ряд разбитых в ходе войны авторитарных держав. Начиная с 1975 г. и особенно после крушения Советского Союза в 1991 г. поднялась третья волна демократизации, подорвавшая легитимность авторитарных режимов по всему миру. Но не следует забывать опыт Нигерии, где попытки установить гражданский демократический режим дважды терпели крах вследствие военных переворотов (1966 и 1983 гг. ) и где очередной переход к демократии снова был прерван военными в 1993 г. Пример Нигерии отнюдь не уникален. Практика показывает, что далеко не просто консолидировать демократический режим, особенно в бедных обществах. Возможно, что нынешнюю волну демократизации ждет немало откатов по типу тех, которые пришлись на долю Нигерии. В таких странах, как Китай, Египет и Нигерия, демократия еще не укоренилась. В переходных (транзитных) обществах открываемые демократией возможности обычно привлекательны для образованных элит или пля тех, кто проживает вблизи правительственных центров и не имеет практически никакого отношения к жизни простого провинциала. 4.3. Конституция — процедурные аспекты управления Политическое управление как процесс формулирования общезначимых целей и задач, а также принятия властных решений, направленных на их достижение, должен быть организован и осуществляться по определенным правилам. Набор основополагающих правил, которые определяют порядок принятия решений и распределения власти в механизме государства, структуру высших органов власти, объем их полномочий и режим взаимодействия, содержится в конституции страны. В конституции прописаны фундаментальные процедурные аспекты управления. В условиях демократии любая конституция по существу представляет собой такие институциональные рамки, которые обеспечивают утверждение основных принципов принятия политических решений и создают системы стимулов, имеющих отношение к формированию правительства, условиям, в которых правительство может управлять страной, а также условиям, при которых возможен роспуск правительства демократическими методами. На практике конституция не просто один из многих элементов любой демократической системы, она создает значительную часть общей системы побудительных мотивов и организаций, в пределах которой строятся и развиваются все остальные политические институты, характерные для демократической системы управления. 4.3.1. Конституция: понятие, форма, внесение поправок Понятие «конституция» относится к сущностно оспариваемым. Иногда термин «конституция» используется для обозначения конкретного документа, где изложены соответствующие принципы (например, документ, принятый отцами — основателями Соединенных Штатов в 1787 г.). Однако конституция не всегда представляет собой кодифицированный акт, содержание которого формально закреплено в одном документ. На практике подобное встречается довольно редко. Поэтому конституцию следует рассматривать как набор правил и принципов, будь то особый писаный текст, совокупность обычаев и Рецедентов или, как оно чаще всего бывает, и то и другое одно-ременно. Даже военная или иная диктатура обычно устанавливает роцедуры, определяющие порядок внесения, обсуждения и принятия указов. Писаные, или кодифицированные, конституции особенно важны в политических системах, основанных на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не вправе предпринимать никаких акций, если те не санкционированы законом, а граждане могут быть наказаны только за действия, нарушающие сущест- : вующий закон. Под кодифицированной конституцией понимается высший свод законов. Несколько особняком в этом отношении стоит Великобритания, которая не имеет формальной писаной конституции, действуя на основе давно устоявшегося и детально разработанного набора обычаев и установлений, подкрепленного обычными законодательными актами. Это отражает британский опыт постепенных, частичных и в целом мирных политических трансформаций. Разработка конституции является важнейшим политическим актом, посредством которого создаются либо модифицируются правила принятия решений. Обычно пересмотр конституции или конституционные реформы следуют за значительным социальным изменением, радикально меняющим систему общественных отношений. Конституция выступает «общественным договором» относительно новых «правил игры», которые она учреждает. Новые правила принятия решений должны соответствовать новым реалиям и учрежденным властным структурам. Большинство ныне действующих конституций возникли в результате мирного или насильственного разрыва с прошлым (мировых и национальных войн, социальных революций). Например, все державы, потерпевшие поражение в Первой и Второй мировых войнах, и пришедшие им на смену государства приняли или были вынуждены принять новые конституции. Даже неписаная британская конституция менялась вслед за периодами гражданской войны или беспорядков: переход власти от короны к парламенту в XVII в., парламентские реформы 1832 и 1867 гг., положившие начало партийному и кабинетному правительству и существенно расширившие право голоса, привели к пересмотру в правилах принятия политических решений. Прошедшие после окончания Второй мировой войны во многих странах конституционные реформы создали различные типы конституционного устройства, которые оказались в разной степени успешными и восприимчивыми к различным угрозам. В государствах, проигравших войну (Япония, Германия, Италия), новые конституции создавались под контролем и по указанию победивших союзников-Они учредили в них новые политические порядки, и эти установления продемонстрировали свою жизнеспособность. За тот же период Франция приняла две конституции, вторая из которых (Конституция Пятой республики 1958 г.) оказалась устойчивее всех препуших французских конституций. Новый импульс конституцией-реформам придали два события: окончание холодной войны и Советского Союза (1991 г. ). Новые конституционные по-пятки учрежденные в Восточной Европе, России и иных постсоветских государствах, а также в Южной Африке и других регионах, выявили достоинства и недостатки различных типов конституционного устройства. Все писаные конституции предусматривают возможность внесения конституционных поправок. Большинство разработчиков конституций сознавали, что базовые правила принятия решений должны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут оказаться потенциально двусмысленными или неэффективными, а также поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если конституцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конституционные гарантии Поэтому во многих конституциях зафиксировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США — конституционное положение о равном представительстве штатов в Сенате. Страновые различия в процедурах внесения конституционных поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие процедуры весьма запутаны, в других — крайне просты. По всей видимости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обычный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парламентский акт 1911 г. свел полномочия Палаты лордов к праву предлагать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным образом нынешние попытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществляются посредством обычного законодательства. Поскольку за Палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведения новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии. В некоторых странах для внесения изменений в конституцию необходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети голосов, в других — установлено правило, по которому для принятия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя третями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная Формальная процедура изменения конституции действует в США. ам конституционная поправка должна быть инициирована двумя Ретями членов обеих палат (или общенациональным съездом-кон-вентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая процедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями голосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назначенных представителей штатов на съезде). Конституции, которые предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа американской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, — «гибкими». Однако здесь опять же следует различать закон и практику. Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, почти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности, американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения. 4.3.2. Конституция и процесс принятия решения Конституция включает в себя совокупность правил принятия решений — фундаментальных принципов^ которые определяют, каким образом должны приниматься решения, учреждаться институты и ведомства, наделенные конкретными властными полномочиями, устанавливаться территориальная и функциональная сфера компетенций таких институтов и ведомств и т.д. Сравнительный анализ конституций показывает прежде всего, что в каждом государстве существует свой набор правил принятия решений. Эти правила бывают как простыми, так и сложными. В одних политических системах существует лишь ограниченный набор правил, которые используются в разнообразных обстоятельствах, а в других — их количество весьма велико. Например, в Конгрессе США действует множество особых правил применительно к различным ситуациям, тогда как британская Палата общин обходится значительно меньшим их числом (главным образом, правилом простого большинства). Неодинакова и степень четкости |