мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Из истории импичмента В ашлийскои конституционной традиции процедура импичмента применялась по отношению к высшим чиновникам правительства и государственной службы, обвиненным в «тяжких преступлениях и судебно наказуемых проступках», которые наказывались смещением с должности Импичмент был особой процедурой, никак не связанной с судебным контролем над преступным поведением. Показательное дело по импичменту разбиралось в британском парламенте в отношении генерал-губернатора Индии (1774—1784) Уорена Хастингса, который был обвинен и осужден за «тяжкие преступления и судебно наказуемые проступки» партией вигов, которая тогда контролировала парламент. Палата лордов рассматривала это дело свыше семи лет (1787—1795). но так и не смогла признать Хастингса виновным Впоследствии, когда в Великобритании полностью сложилась система парламентского правления, эта практика вышла из употребления. При парламентской системе члены кабинета и министры сохраняют свои посты только до тех пор, пока пользуются доверием парламентского большинства. Они могут быть отстранены от власти в любое время и по любой причине посредством вотума недоверия. Полому парламенту гораздо проще сохранять подотчетность высшей политической элиты через угрозу вотума недоверия, нежели через процедуру импичмента. В президентской системе разделения властей утверждение процедуры импичмента было элементом механизма экстраординарных сдержек и противовесов, способных предотвратить злоупотребления властью со стороны высших руководителей. Создатели американской конституции считали, что обычные сдержки и противовесы являются недостаточной зашитой от серьезных извращений власти. Импичмент, как правило, объединяет законодательную и судебную власть в борьбе против злоупотреблений исполнительной власти. Правда, в США он применялся преимущественно против нарушивших закон судей. Позитивное значение импичмента заключает-4 в том, что это достаточно эффективный способ мобилизации 'олитической власти в случае возникновения угрозы конституционному или правовому порядку. Вместе с тем существует опасность, ^то он будет использован для решения менее насущных задач. Когда при системе разделения властей исполнительная и законодательная ветви контролируются разными партиями и особенно когда эти партии враждебны по отношению друг к другу, может возникнуть соблазн прибегнуть к этой процедуре по узкопартийным соображениям. Для того чтобы предотвратить злоупотребления импичментом, защищающаяся сторона обычно получает ряд преимуществ перед обвинением. Импичмент часто представляет собой весьма громоздкую процедуру, и для признания виновным, как правило, требуется квалифицированное большинство — две трети голосов в Сенате США. В США процедура импичмента может быть использована против лиц, занимающих высшие правительственные посты, включая президента (так было в случае с Р. Никсоном или Б. Клинтоном), а также против судей Верховного суда, если их действия вышли слишком далеко за рамки закона. Военные и гражданские должностные лица также могут быть смещены или понижены в должности за нарушение присяги, которую они давали при вступлении на свой пост, или за профессиональную непригодность. Подобные процедуры, призванные обеспечить выполнение лицами, наделенными властью, своих обязанностей, являются неотъемлемыми компонентами системы политического рекрутирования. Хотя импичмент ассоциируется с устройством, предполагающим сильную президентскую власть с фиксированным сроком полномочий, данная процедура была принята и в полупрезидентских, и даже в чисто парламентских системах. Был накоплен определенный опыт использования этой политико-юридической формы контроля над высшими должностными лицами государственной службы и судебной власти. Процедура импичмента, как правило, включает в себя три компонента: (а) преступления, которые могут повлечь за собой импичмент: общественно опасные деяния, представляющие особую угрозу безопасности, общественному благу и морали; (б) санкцию — отстранение от должности и иногда отдельное уголовное наказание, которое может быть наложено после отстранения виновного от государственной должности по приговору суда; (в) особую процедуру вынесения — решение об импичменте («статьи импичмента») принимается законодательным органом квалифицированным большинством. Наряду с этим для импичмента может также потребоваться та или иная форма судебного заключения. Т Е М А 5 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА Категория «государственная политика» используется для обозначения всех властных решений, направленных на выполнение тех политических целей и задач, которые сформулированы в политическом курсе Властные решения следует рассматривать как результаты функционирования системы государственного управления Политический курс или прО1рамма избираются с определенной целью и должны приводить к определенному политическому результату. Их реализация возложена преимущественно на органы исполнительной аласти Для достижения целей они могут использовать различные методы, более или менее эффективные. Государственная политика как раз и предполагает осуществление выбора наиболее эффективного способа сочетания целей и средств их достижения, смысл которого состоит в том, чтобы при минимальных затратах достичь максимального результата Гармония целей и средств в политике — задача трудно реализуемая Хотя назначение государственного механизма властвования состоит в выработке и проведении политики, ориентированной на достижение общезначимых интересов, но это вовсе не означает, что предложенный политический курс, которым движется конкретное общество, действительно отвечает общественным запросам ею граждан. Оценить политический результат можно лишь в контексте нормативных кршериев политического курса, которые именуются политическими благами и ценностями. Хотя и политики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной политики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьезно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений 5.1. Государственная политика и ее модели Понятие «государственная политика» достаточно многогранно и нуждается в содержательном анализе его различных аспектов. В контексте управления государственная политика включает определение коллективных целей в конкретных областях жизни общества, мобилизацию ресурсов и принятие решений, необходимых для достижения этих целей. Их реализация осуществляется посредством публичной власти Набор функций публичной власти варьируется — от обеспечения безопасности до тотальной регламентации. Некогда основ-нои обязанностью власти была оборона и безопасность государства. Однако с развитием общественных потребностей перечень обязан ностей власти существенно расширился и стал включать цели, свя занные с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Реализация обозначенных целей предполагает осуществление адресной политики по нескольким направлениям. Многие стратегические направления «государственной политики» полностью или частично призваны их решать. Очевидно, что набор государственных политик начинается с выстраивания шкалы политических приоритетов, которые задают институциональную модель государственного управления. В качестве приоритетных современных целей управления значатся безопасность, процветание, создание благоприятных условий развития, целостность и солидарность общества, защита демократии и прав человека, упорядоченность и устойчивость социальной системы Достижение заявленных целей предполагает приоритетное развитие определенных функций государства, а вместе с ними объем и способы государственной регламентации разных сторон общественной жизни. Доминирующий набор функций позволяет выделять различные виды государства: «ночной сторож», «полицейское», «всеобщего благоденствия». Они различаются степенью вмешательства в жизнедеятельность общества. Одни из них прямо участвуют в производстве подавляющей массы товаров и услуг, но почти не занимаются регулированием, другие — наоборот. Иные государства активно занимаются извлечением и распределением ресурсов, но при этом практически полностью уходят из экономики, передавая производство товаров и услуг частному сектору. В соответствии с тем, как сочетаются в государстве различные виды деятельности, их можно разделить на три вида. Либеральное государство (государство «ночной сторож»), которое существовало в XIX в., ограничивало свое участие в жизни общества главным образом регулированием, направленным на поддержание законности и порядка, создание нормальных условий для торговли и обеспечение безопасности граждан от агрессии извне. «Полицейское» государство, к которому относят государства с нацистскими, фашистскими, коммунистическими режимами, вторгается в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в более жесткой форме. Фашистские и коммунистические режимы, как правило, требуют, чтобы их граждане каждодневно проявляли различные формы лояльности и поддержки режиму. Государства «всеобщего благоденствия», возникшие в высокоразвитых западно-европейских странах в XX в., берут на себя распределение ресурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищного строительства, занятости трудоспособного населения и обязательства финансовой поддержки своих граждан в вИДе Выплаты в рамках этих программ делятся на две основные категории — денежные пособия отдельным гражданам и семьям и прямые правительственные субсидии соответствующим ведомствам и службам. Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные различия Сфера социальной политики в одних шире, чем в других, а различные политические системы особое внимание уделяют разным программам и направлениям. Во всех этих странах власти стремятся оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и безработным, однако различия в том, куда именно направляются наибольшие средства, отражают исторический опыт и политические «пристрастия», сложившиеся в каждом конкретном государстве. Так, например, в США упор делается на предоставление всем гражданам равных возможностей, что достигается общедоступной системой образования. В западно-европейских странах, напротив, социальное обеспечение и здравоохранение превалируют над образованием США значительно раньше большей части европейских стран стали предпринимать усилия по совершенствованию и развитию системы массового образования, и эти усилия были более значительными. С другой стороны, американцы, позднее европейцев Начав выделять правительственные средства на социальное страхование, до сих пор отстают от них в этой сфере, в отличие от европейцев они традиционно ставят во главу утла равенство возможностей и меньше связывают себя обязательствами по улучшению условий жизни неимущих. Кроме того, следует иметь в виду, что в США подобной деятельностью, помимо государства, занимаются частные фонды, церкви и другие религиозные организации, а также частные лица. В 1997 г американцы пожертвовали некоммерческим организациям более 143 млрд долл. Свыше 3/4 этих средств были не завещаны, а переданы в дар частными лицами, причем многие из них обладают весьма скромными средствами. Некоммерческий сектор американской экономики составляет 8% ВНП, и по сравнению с 1960 г. эта пропорция увеличилась более чем вдвое. Он предоставляет рабочие места почти 10% трудоспособного населения США, т.е. больше, чем дают в совокупности центральное правительство и правительства штатов. Некоммерческий сектор существует также и в других развитых странах, но, как правило, его доля там значительно меньше. В то же время государство увеличивает финансирование других социальных программ. Одна из важнейших — развитие системы образования. Развивающиеся страны прилагают большие усилия, направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам хотя бы начальное образование, тогда как в странах развитых произошел настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования. Еще несколько десятилетий назад менее 5% юных граждан многих европейских стран могли продолжить обучение в университете или колледже. Ныне их количество составляет или даже превышает 30%. В большинстве этих стран высшие учебные заведения являются государственными, и, следовательно, расходы государства на среднее и высшее образование возросли в весьма значительной степени. По мере того как бюджетные расходы на социальные програм мы в индустриально развитых демократических странах увеличива лись, составляя от одной трети до половины ВНП, начал возникать целый ряд сложностей. В некоторых странах постоянный рост на логов, большая часть которых идет на социальное обеспечение, по родил серьезные опасения относительно того, во что будут в даль нейшем обходиться подобные программы и «по карману» ли они придутся следующим поколениям? Одна из наиболее острых про блем заключается в том, что одновременно с тем, что люди старше го поколения получают все более высокие пенсии и пособия, а рас ходы на медицинскую помощь постоянно увеличиваются, меняется и соотношение между гражданами, которые слишком молоды или слишком стары, чтобы работать, и трудоспособным населением- В ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах (и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрас тать, это означает, что все меньше и меньше работающих граждан б  удут платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых правительство финансирует системы здравоохранения и социального обеспечения. В США обеспокоены тем, что медицинское и социальное страхование приведет к бюджетному дефициту.5.2. Виды государственной политики Заметим, что для современной политики характерны противоречия между общезначимыми, корпоративными и индивидуальными интересами. Посредством многообразных направлений своей политики государства призваны согласовывать разнородные интересы. Однако вряд ли из этого можно сделать вывод о том, что все предпринимаемое демократическим государством осуществляется в интересах его граждан. Выделим некоторые важные направления государственной политики. 5.2.1. Экономическая политика Ее содержание составляют все виды деятельности, связанные с производством и оборотом потребительских товаров. Правда, в развитых странах функция производства товаров и услуг не относится к числу важнейших, поэтому в них роль государства не сводится к этому производству. Конечно, экономические программы более актуальны для развивающихся стран. Они призваны обеспечивать экономическое и социальное развитие и распределять его плоды более или менее широко, В Советском Союзе и других коммунистических странах государство владело и управляло львиной долей промышленных предприятий, производя, таким образом, все — от военной техники и вооружения до таких потребительских товаров, как одежда и обувь. В одних высокоразвитых странах, как, например, в США, государство производит значительно меньше товаров этой категории. В других индустриально развитых странах Западной Европы государство производит значительно больше, чем в США, но существенно меньше, чем это было в СССР. Во многих странах государство контролирует различные сферы производства, но степень этого контроля существенно варьируется в каждом конкретном случае. По данным одного исследования, в США «на правительство» работал только 1 % всех занятых в горно-добывающей и обрабатывающей промышленности и 28% всех занятых в системах газо-, водо- и электроснабжения. Во Франции же соответствующие Значения составляли 8 и 71%. В странах с рыночной экономикой государство менее активно, чем в социалистических, однако не бывает стран, где государство вообще не производило бы никаких товаров и услуг, как не бывает стран, где все они производятся государством. Даже в Советском Союзе в частных руках находилась известная доля агропромышленного сектора и сферы услуг. С другой стороны, и в США, и других капиталистических странах государство также производит определенный набор товаров и услуг. 5.2.2. Социальная политика Социальная политика представляет более актуальную сферу деятельности государства. Оно вовлечено в различные формы социальной политики. В соответствии с теми действиями, которые предпринимает государство для выполнения своих намерений, социальную политику можно разделить на несколько направлений. Экстракционная политика Это все виды деятельности государства, связанные с изачечением ресурсов (денег, товаров, людей и услуг) из внутренней и внешней среды. В этом проявляется экстракционная способность любой системы управления, которая должна черпать из внутренней и внешней среды ресурсы, необходимые для своего функционирования. Все системы публичного управления извлекают ресурсы из внешней и внутренней среды разными способами. Налоговая политика Наиболее распространенной формой извлечения ресурсов является налогообложение — процесс сбора государством денег или товаров у физических и юридических лиц. Налоговая политика направлена на достижение множества разнообразных целей, которые иногда могут входить друг с другом в противоречие. С одной стороны, государство для финансирования различных нужд стремится собрать со своих граждан максимальное количество налогов. С другой стороны, оно не стремится делать ставку подоходного налога максимально высокой. Чем выше налогообложение, тем меньше у граждан стимулов к работе, а если налоговое бремя становится невыносимым, у них может возникнуть стремление покинуть страну. В налоговой политике следует также соблюдать равновесие между эффективностью и справедливостью. Эффективность означает извлечение максимально возможной налоговой прибыли при минимальной стоимости продукта. Справедливость предполагает такой порядок налогообложения, при котором никто не несет чрезмерное налоговое бремя. В большинстве стран налоговая система призвана перераспределять богатство в пользу менее имущих. Поэтому подоходный налог высчитывается, как правило, по прогрессивной шкале, т.е. процент налогообложения зависит от величины дохода. Здесь, однако, возникает опасность того, что чрезмерно высокие ставки подоходного налога отобьют у людей желание работать и зарабатывать и, пагубно сказавшись на формировании капитала, окажутся неэффективными. Налоги бывают прямые и косвенные. Индивидуальные и корпоративные подоходные налоги и налоги на прибыль называются прямыми. Они так же, как и налоги на собственность, исчисляются по прогрессивной шкале. Однако корпорации часто стремятся уклониться от уплаты, либо занижая прибыль, либо перенося свою деятельность в те страны, где налоговый «климат» благоприятнее. Подобное может произойти и с частными лицами, если ставки подоходного налога возрастут чрезмерно. К косвенным налогам относятся налоги с продаж, налоги на добавленную стоимость, акцизные сборы, таможенные пошлины. Их дистрибутивная эффективность зависит от того, кто пользуется основными услугами и удобствами: поскольку малообеспеченные люди тратят на еду и одежду большую часть своего дохода, нежели более обеспеченные, налоги с продаж и налоги на добавленную стоимость становятся регрессивными. Вместе с тем косвенные налоги на предметы роскоши могут быть и прогрессивными, потому что бедняки не покупают яхт, драгоценностей или личных самолетов. Налоги на заработную плату, благодаря которым финансируются пенсии (например, система социального страхования в США), сильнее всего затрагивают средний класс, поскольку богатые люди большую часть своего дохода получают в форме денежной ренты или прибыли. Этот вид налогов бьет также и по родственникам тех, кто живет на зарплату, по пенсионерам и домохозяйкам. Системы государственного управления, видящие основной источник пополнения казны прежде всего в налогах с продаж и в налогах на заработную плату, обычно не склонны к расширению прогрессивной налоговой структуры. С другой стороны, эти виды налогов менее «заметны» по сравнению с подоходным налогом, а потому они вызывают не столь сильное желание уклониться от их уплаты. Во многих странах собирать косвенные налоги легче, чем прямые. Следует учитывать также, что, чем мобильнее объект налогообложения, тем труднее получить с него налоги. Финансовые инвестиции, будучи чрезвычайно подвижными, плохо поддаются налогообложению, тогда как налоги на землю и на недвижимость — объекты не мобильные — собрать гораздо легче, чем и пользуются многие государства. Помимо перераспределения средств налоговая политика ставит Целью установление определенных социальных ценностей — таких, Как благотворительность, энергосбережение, приобретение недви-^мости. Правительства многих стран, понимая, что владение собственным домом повышает стабильность семьи, которая будет способствовать процветанию своего квартала, поощряют покупку домов пУтем предоставления скидки с выплаты процентов под закладные. Однако такие инициативы, если они осуществляются с чрезмерным размахом и щедростью, могут вызвать экономический дисбаланс Подобные налоговые послабления способны побудить семьи к слищ-ком крупным инвестициям в жилищное строительство, что в свою очередь приведет в этой сфере бизнеса к оттоку капитала, необходимого для роста и развития. Кроме того, скидки с выплаты процентов под закладные составляют привилегию прежде всего среднего класса поскольку бедные люди редко являются домовладельцами. Таким образом, подобная политика может увеличить имущественный разрыв. Налоговая политика, проводимая той или иной страной, зависит от видов налогообложения, от распределения дохода и богатства, от структуры потребления в различных группах населения и от степени мобильности капитала и рабочей силы. В Германии и Британии большая часть доходов поступает из системы социального страхования и доходных налогов, в Индии и Мексике — от косвенных налогов. По мнению А. Найденхаймера, X. Хесло и Г. Адаме, налоговую систему развитых капиталистических стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), условно можно разделить на три категории: (1) такие государства, как Германия, Австрия, Нидерланды, Франция и Италия, получают от одной трети до половины дохода от налогов на социальное страхование, более или менее равномерно распределяемое работодателями и работниками; (2) США и Япония находятся намного ниже среднего уровня в общем налогообложении и извлекают основной доход от прямых налогов, а не от налогов с продаж и налогов на добавленную стоимость; (3) такие страны, как Швеция и Норвегия, где уровень налогообложения самый высокий среди всех стран, входящих в ОЭСР, и где одинаково эффективно действуют все три вида налогообложения — прямые, косвенные налоги и выплаты по социальному страхованию (основные тяготы в последнем случае несут работодатели1). С начала 80-х годов в западно-европейских странах при увеличении общего налогового бремени снижаются темпы роста подоходных налогов. Это объясняется переносом центра тяжести с прямых подоходных налогов на менее заметные косвенные налоги, взимаемые в сфере потребления. За период с 1975 по 1990 г. темпы роста подоходного налога снизились в Британии на 43%, в США — на 42% (хотя в пору правления президентов Буша и Клинтона они возросли примерно на 13%), в Швеции — на 35% и в Японии — на 25%. Снижение по всем странам — членам ОЭСР составило в среднем 18%. Этот процесс начался благодаря широкому распространению экономической доктрины, подчеркнувшей значение предпринимательской инициативы для роста производительности труда. Понижение темпов роста подоходных нглогов стимулирует экономическую активность и уменьшает стремление граждан уклониться от уплаты налогов, однако способно привести к возрастанию неравенства в уровне доходов. дистрибутивная политика Включает все формы распределения средств (денег, товаров, услуг). Дистрибутивная способность системы государственного управления связана с распределением ею благ, услуг, знаков отличия отдельным лицам или группам. Дистрибутивная политика заключается в том, что правительственные ведомства предоставляют отдельным лицам и общественным группам деньги, товары, услуги, возможности, воздают им почести. Классифицировать и сопоставлять дистрибутивную политику, проводимую разными странами, можно по разным критериям: по количеству распределяемого; по тому, какие именно области человеческого бытия она затрагивает и какие группы населения получают от этого пользу или выгоду, по тому, какова система взаимоотношений между потребностями граждан и государственным распределением, которое призвано эти потребности удовлетворить. Расходы центрального правительства (в % к ВНП) на такие сферы, как здравоохранение, образование и оборона, в значительной степени зависят от уровня экономического развития той или иной страны. Развитые страны, как правило, тратят от половины до двух третей бюджета на здравоохранение, образование и оборону. Великобритания, Германия, Франция направляют в эти сферы более двух третей своих бюджетов, тогда как США на образование тратят менее половины совокупного дохода штатов муниципалитетов. Развивающиеся страны (Индия и Нигерия) тратят очень малые средства на здравоохранение и несколько большие — на образование. Государства с низким Доходом оказываются в весьма затруднительном положении. Необходимость срочного повышения уровня квалификации своей рабо-ней силы наталкивается в них на недостаточность инвестиций в сферы образования и здравоохранения. Это обусловлено тем, что Данные сферы в большинстве развивающихся стран финансируются «по остаточному принципу». Напротив, именно в слаборазвитых странах расходы государства на обеспечение национальной безопасности чрезмерно высоки и зависят как от их международного окружения, так и от их общеэкономического положения. Государства, находящиеся в условиях Постоянной и острой конфронтации со своими соседями (это характерно для стран Ближневосточного региона), а также государст-Ва> претендующие на усиление своего международного влияния прилагают значительные усилия для укрепления своей обороноспособности. Например, Египет тратит на оборону больше, чем СЩд хотя в последние годы эти расходы в США значительно сократились, несмотря на взятые ими обязательства по обеспечению безопасности в глобальном масштабе. Однако если брать соотношение размеров национальной экономики, то Япония же, которая не уступает западно-европейским странам в расходах на здравоохранение и превосходит все государства мира в расходах на образование (на душу населения), выделяет на оборону относительно незначительные средства. До рубежного 1989 г. Советский Союз и социалистические страны Восточной Европы расходовали на социальное обеспечение, здравоохранение и образование меньше, чем страны Запада. По мере того как бывшие государства «социалистического блока» входят в рыночную экономику, соотношение доходов и расходов в их бюджетах будет все больше напоминать западно-европейские модели. Сравнивая социальную политику 64 государств по целому ряду параметров, Гарольд Виленски утверждает, что бедные страны с ограниченными возможностями и многочисленными задачами, требующими неотложного решения, с трудом находят ресурсы на реализацию таких программ1. В абсолютных и в относительных значениях расходы бедных стран на социальное обеспечение граждан незначительны, однако престарелые и нетрудоспособные члены общества получают, как правило, помощь благодаря своим разветвленным семейно-родственным связям. В большинстве развивающихся стран система социального обеспечения осталась такой, как в до-индустриальную эпоху. Виленски также обнаружил, что масштабность программ социального обеспечения напрямую зависит от того, насколько централизовано правительство, хорошо организованы партии и движения рабочего класса и низки расходы на оборону. Регулятивная политика Регулирующая способность власти касается управления, координации поведения индивидов и групп. Эта способность может реализовываться путем введения норм, посредством действий администрации, судов. Она ориентирована на обеспечение индивидуальных прав и свобод, достижения каждым законопослушного поведения. Под регулированием понимается осуществление политического контроля за поведением отдельных членов и групп общества. У государства есть много способов воздействовать на жизнь своих граждан. Хотя обычно регулирование ассоциируется угрозой применения санкций, существуют и иные пути. Власти могут контролировать поведение граждан, предлагая материальные дли финансовые стимулы, используя методы убеждения, систему моральных ценностей. Так, например, правительства многих стран стремятся сократить потребление табака, применяя комбинацию методов: (1) запрет на курение, продажу и рекламирование табачных изделий, (2) высокие налоги на «грешную» продукцию; (3) информационные кампании, в ходе которых граждан стараются убедить в том, что курить вредно для здоровья. Государственное регулирование обусловлено рядом причин Сторонники теории общественного договора (Т. Гоббс и Дж. Локк) считали, что государственное регулирование может облегчить многие аспекты взаимовыгодной социальной деятельности. Например, производство и торговля нуждаются в том, чтобы благодаря регуля-торной деятельности государства устанавливались и защищались права собственности и выполнялись взаимные договорные обязательства В то же время граждане и потребители ищут в государственном регулировании защиту от жульничества, мошеннического манипулирования и таких неприятных крайностей, как истощение и загрязнение окружающей среды. Национальные правительства и международные организации (в частности, Европейский Союз) с каждым годом все активнее взаимодействуют в установлении общих стандартов, касающихся в первую очередь таких видов продукции, как лекарства и продовольствие. Государство защищает своих граждан (особое внимание уделяя женщинам и детям) от физического и иных видов насилия, причем часть этих мер распространяется также на животных и окружающую среду. На протяжении минувшего века государство значительно расширило свою регуляторную деятельность, что объясняется как новыми, не существовавшими прежде задачами, так и изменившимися потребностями граждан. Индустриализация и урбанизация породили сложности в организации дорожного движения, они пагубно влияют на здоровье граждан и общественный порядок. Рост промышленности вызвал такие проблемы, как монополизм, производственный травматизм, эксплуатация трудящихся, загрязнение окружающей среды. Развитие науки и укоренившаяся убежденность в том, что человечество способно подчинять себе природу и управлять ею, привели к тому, что громче зазвучали призывы усилить Роль государства. И наконец, изменения в системе ценностей могут вЬ1звать необходимость новых видов регулирования. В последние Десятилетия в США оно коснулось таких сфер, как контроль над Родажей огнестрельного оружия, защита прав избирателя, запрет на Искриминацию при устройстве на работу, экологическая безопас-ость и т.п. Одновременно в большинстве развитых стран уменьшилась степень регулирования в вопросах контроля над рождаемостью абортов, разводов, сексуального поведения. Несмотря на наличие общих черт, регулятивная политика в конкретных государствах характеризуется целым рядом отличии. Эти отличия обусловлены не только степенью индустриализации или урбанизации данного государства, но и доминирующей системой ценностей. Национальные различия моделей регулятивной политики касаются:
Очевидно, что все современные государства используют санкции, но степень этого использования отражает различия в укоренившихся ценностях, в преследуемых целях и стратегических средствах их достижения. Наиболее важный аспект государственного регулирования составляет контроль правительства над участием граждан в политической деятельности и над средствами коммуникаций. Известно, что наличие политической конкуренции определяет, насколько демократична та или иная система управления. Существует широкий спектр режимов — от авторитарных, ставящих под запрет организацию партии, добровольных ассоциаций и свободу информации, до демократических, где эти права соблюдаются и защищаются. Государственное регулирование в этой сфере оказывает, таким образом, решающее воздействие на демократию. Регулирование не всегда сводится к негативному воздействию, т.е. к подавлению прав. Объективно достижения современной цивилизации также зависят от государственного регулирования, поскольку это касается таких сфер, как неприкосновенность личности и собственности, экологическая безопасность (в том числе хранение и переработка токсичных отходов), адекватная медицинская помощь, охрана труда, предоставление равных возможностей для получения образования и приобретения собственного дома. На основании экспертных оценок можно выявить уровень политических прав и гражданских свобод в различных странах. Политические права — это возможности граждан участвовать в выборе политических лидеров, т.е. право избирать и претендовать на ту или иную должность. Понятие «гражданские свободы» относится к защите значительных сфер человеческой деятельности и поведения (свободы слова, печати, собраний, совести) и к соблюдению процессуальных гарантий (имеются в виду право на суд присяжных, гарантии против произвола и жестокого обращения). 5.3. Критерии оценивания государственной политики Корректность сравнения и оценивания государственной политики различных стран требует определения критериев, которым должна соответствовать деятельность государства. Набор этих ценностей и благ в большей степени выявляет назначение власти, перечень тех целей, которым она призвана служить. Система государственного управления должна соответствовать по крайней мере трем важным измерениям. (1) Политика, проводимая правительством, должна была справедливой. Правда, разные люди по-разному определяют понятие «справедливость», что порождает известные трудности в оценивании и самой политики. В представлении одних групп справедливость отождествляется с равенством и предполагает, чтобы власть относилась ко всем гражданам одинаково и каждому гтредоставляла блага в равных количествах. По мнению других, справедливость означает, чтобы каждому гражданину воздавали пропорционально его заслугам или в соответствии с его вкладом. Третьи — связывают справедливость с воздаяниям власти в соответствии с нуждами и потребностями граждан. Следовательно, понятие справедливости охватывает и одинаковое отношение к гражданам, и награду по заслугам (пропорционально вкладу в общее дело), и отклик на их потребности и нужды-В значительной мере многие аспекты дистрибутивной политики (например, системы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования) могут представлять собой некую комбинацию этих критериев. Однако представления о справедливости в разных культурах существенно разнятся. Хотя существуют ситуации, при которых понятие «справедливость» однозначно исключает такие проявления человеческого поведения как произвол или пристрастие. Вряд ли кто-нибудь из нас сочтет справедливым, если должностные лица будут бросать жребий, определяя, кому сидеть в тюрьме или получать пенсию, или если подобные решения они будут принимать, основываясь исключительно на личных связях или собственных умозаключениях. (2) Государственная политика не может быть набором мечтаний, она должна быть результативной и эффективной. Предпочтения граждан на стороне той политики, которая действительно ведет к намеченной и желанной цели, а не политике, которая этой цели не достигает. Эффективность означает, что власть должна реализовывать свои планы с наименьшими затратами и издерж ками. Граждане скорее желают иметь правительственные ведом ства с четкой структурой и небольшим бюджетом, нежели гро моздкие и дорогостоящие организации. (3) Конечный критерий, позволяющий оценить итоги политического курса, — это способность государства отстаивать и гарантировать свободу. Признание, утверждение и защита свободы, гражданских и политических прав человека — первостепенная задача государ ственной политики Из двух одинаково справедливых и продук тивных политических программ население выберет ту, которая в большей степени уважает права и свободы граждан. Соотношение свободы, справедливости и эффективности всегда противоречиво, их значимость для разных групп населения неравноценна, что затрудняет их однозначный выбор. Если эти ценности представить как своеобразные политические блага, в которых нуждаются граждане, то можно определить, чему они отдают предпочтение — порядку, предсказуемости и стабильности. Очевидна уровневая дифференциация этих ценностей. На уровне функционирования системы властвования в целом граждане чувствуют себя более свободными и способны поступать более рационально, если живут в условиях стабильного и предсказуемого общества. Эти условия для них создает эффективно функционирующая система государственного управления. Очевидно, что политическая нестабильность (конституционные кризисы, частая смена правительств, беспорядки, демонстрации и т.п. ) нарушает душевное равновесие граждан и может привести к гибели людей и разорению страны. На уровне политического процесса, т.е. собственного участия граждан в политической жизни и управлении, предпочтительной окажется де-м°кратия, открывающая равные возможности участия в политики, Знаковые процедуры и равенство всех перед законом. В отношении результатов политического курса формируется иная система предпочтений: главными благами для граждан явля-ются экономическое благосостояние, качество жизни, личная безопасность. Система государственного управления, обеспечивающая процветание и безопасность, устраняющая неравноправие, заботящаяся о сохранении окружающей среды, становится идеалом независимо от того, какой политический процесс (авторитарный или демократический) привел к подобным результатам. В каждом конкретном случае для индивида актуальны все виды политических благ. Системные ценности имеют отношение к исправному функционированию и предсказуемости политических систем с их способностью приспосабливаться к внешним изменениям. Процессуальные ценности гарантируют легальные формы участия граждан в политической деятельности, поддержку власти и процедурное правосудие (суд присяжных, неприкосновенность личности, недопустимость жестокого или необычного наказания). Участие граждан в политической деятельности ценно не только как средство воздействия на власть, но и само по себе, поскольку оно способствует формированию гражданской зрелости и достоинств. Согласие с властью и поддержка ее также могут быть признаны ценностями, ибо индивидуум отвечает на побуждение служить другим. Ожидания от реализации той или иной политики включают в себя такие блага, как материальное благополучие, личная и национальная безопасность, известная степень свободы от вмешательства в частную жизнь, и прямо соотносятся с представлениями индивида о желаемом обществе. Приоритетным среди них является ценность свободы, понимаемая как нечто большее, чем запрет на государственное регулирование или иное вмешательство, поскольку частные лица и организации также способны вторгаться в частную жизнь и таким образом посягать на свободу. В этих случаях именно вмешательство государства оберегает ее. Так, в США был принят целый ряд законов, направленных против расовой сегрегации и дискриминации. Свобода действовать, создавать организации, получать информацию, протестовать — это неотъемлемый элемент эффективного участия граждан в политической деятельности, равно как и важный фактор влияния на социальное, политическое и экономическое равноправие. Продукт государственной политики в конкретной сфере складывается как результат воздействия объективных факторов и субъективной деятельности политиков. Хотя непросто порой бывает предсказать, какое воздействие окажут те или иные политические меры на жизнь граждан, поскольку в этот процесс вмешиваются непредвиденные, случайные факторы. Например, эффект от снижения налогов, призванного увеличить потребление и стимулировать рост экономики, сводится к нулю повышением цен на нефть. Для того чтобы оценить эффективность государственной политики, необходимо пределить, насколько учитываются в ее проведении известные ус-тОйчивые зависимости и тенденции. Доказано, что существует связь меЖДУ экономическим ростом и структурой потребления. Американский экономист Саймон Кузнец в своих работах, посвященных истории экономики в Европе, показал, что на ранних стадиях индустриализации распределение дохода происходит менее равномерно, а на поздних этапах оно вновь вплотную приближается к равномерному. «Кривая Кузнеца» объясняется общими тенденциями экономической и политической модернизации. На ее начальных этапах происходит рост промышленности и коммерческого сельского хозяйства, а крупный аграрный сектор отстает. На более высоких уровнях экономического развития он сокращается в размерах по сравнению с промышленностью и сферой услуг. Кроме того, когда в демократических странах профсоюзы и политические партии достигают определенной степени зрелости, они проводят законы, которые посредством налогов, заработной платы и дистрибутивной политики оказывают воздействие на распределение доходов. Экономическое развитие страны влияет на бюджетное финансирование системы здравоохранения, на оборудование медицинских учреждений, улучшение санитарных условий, на возможность пользоваться пригодной для питья водой, на доступ к окружающему миру благодаря дорогам и связи. В 90-е годы XX в. на здравоохранение из бюджета экономически развитых стран приходилось в среднем 469 долл. на душу населения, тогда как в развивающихся странах — лишь 11 долл. В развитых странах один врач обслуживал в среднем 398 человек, в развивающихся — 2043. В развитых странах 97% населения имели доступ к безопасным источникам водоснабжения, в более отсталых их число сокращалось до 53%. Опережающий рост населения в бедных странах сводит на нет эффект роста экономики. Соотношение между уровнем экономического развития и здоровьем населения ярко демонстрируют данные по Нигерии: лишь 39% населения пользуются питьевой водой. Кроме того, в этой стране высокий уровень рождаемости (5,4 на 1000 человек), а средняя продолжительность жизни лишь немного превышает 50 лет, тогда как в индустриально развитых государствах — 70—80 лет. Едва ли не каждый десятый ребенок не доживает до возраста одного года; один врач приходится в среднем на 20 000 жителей, и более трети нигерийских Детей в возрасте до пяти лет не получают достаточного питания. Правда, проведение эффективной государственной политики, как показывают данные по Китаю и Индии, может в известной мере нивелировать этот разрыв. Хотя обе страны имеют примерно одинаково низкий ВНП на душу населения, средняя продолжительность ^изни в КНР — 69 лет, уровень детской смертности — 33 человека а тысячу новорожденных, а в Индии эти показатели равны соответственно 62 и 65 |