мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
и формализации, таких правил. Большинство законодательных собраний опирается на формализованные и тщательно разработанные правила принятия решений, в то время как кабинеты, возглавляющие исполнительную ветвь власти, часто прибегают к неформальным и гибким правилам. Возможно, наиболее важными из вводимых конституциями правил являются те, которые управляют процессом выработки политического курса. Конституции устанавливают правила, на основе которых происходит определение политического курса, то есть преобразование социальных интересов и требований во властные государственные решения. Они предоставляют особым группам или институтам (преимущественно исполнительным органам власти) возможность выступать с предложениями относительно политического курса, других (в основном законодательные них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать окончательное решение, третьих (бюрократию) — воплощать его, а судам — следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его нарушения. На практике, однако, функции отдельных ветвей власти не так просто идентифицировать и развести между собой. Например, в парламентских демократиях исполнительная власть нередко несет значительную долю ответственности за инициирование и формулирование политического курса, хотя официально эти функции принадлежат законодательному органу. Кроме того, в рамках каждого конкретного правительственного учреждения или другого политического института действуют многочисленные правила, которые существенно влияют на процесс выработки политического курса. Самыми важными из них являются правила голосования. В большинстве современных законодательных палат, равно как и во многих судах, используются эгалитарные правила голосования, согласно которым действует принцип: один человек — один голос. Следовательно, голоса каждого из членов законодательного или судебного органа равны, лишь в случае равенства голосов председательствующие должностные лица, например спикер британской Палаты общин, наделены правом решающего голоса. Напротив, в правительственных департаментах (министерствах) подобная процедура не используется. В них процесс принятия решений носит иерархический характер, причем предполагается, что каждый поступает согласно указанию своего вышестоящего начальника. В чисто иерархических системах в расчет принимается лишь голос человека, находящегося на самом верху (скажем, министра). Однако даже в случаях, когда решения принимаются посредством голосования, все равно нужны правила, позволяющие определить его результат. Многие институты действуют на основе правила относительного большинства, согласно которому при выборе между Двумя альтернативными предложениями побеждает получившее наибольшее число голосов. Правило абсолютного большинства предполагает, что принимается то решение (например, законопроект), за которое высказалось большинство (50% + один голос), обладающих правом голоса (включая воздержавшихся). Для принятия особо важных решений иногда требуется квалифицированное болыпинст-Во в 3/5 либо 2/3 или даже 3/4 голосов. Так, в соответствии с Конституцией США для внесения в нее поправок или для преодоления президентского вето необходимы две трети голосов в обеих палатах конгресса. Крайним вариантом такого правила является принцип консенсуса (единогласия), когда один участник голосования в со-т°янии заблокировать решение. У каждого из правил голосования есть с°ои достоинства. В частности, применение правила квалифицированного большинства способно защитить от опрометчивых рЕ шений, а также от решении, которые игнорируют мнение значительной части избирателей. Вместе с тем такое правило может дать незначительному меньшинству возможность блокировать предложения которые поддерживает внушительное большинство; и чем более ограничительными являются правила голосования, тем меньше шансов на то, что будет принято какое бы то ни было решение вообще. Правила принятия решений влияют на управленческую деятельность, ибо определяют, какие ресурсы искать, как их добывать и использовать. Индивиды и группы, стремящиеся повлиять на политический курс, вынуждены действовать в рамках таких правил. В федеративной и децентрализованной системе, подобной США, группам давления часто приходится оказывать воздействие и на законодательную и на исполнительную ветви власти и проявлять активность как на региональном, так и на общефедеральном уровне. Если же, напротив, решения принимаются декретом командующего вооруженными силами или постановлением политбюро, перед группами встает задача повлиять именно на этих акторов, играющих ключевую роль в определении политического курса. Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и стабильными. В противном случае граждане не буду! знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к правительству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьезные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами О необходимости предсказуемых правил принятия решения говорил один из отцов — основателей Соединенных Штатов Томас Джеферсон во введении к первому Наставлению палате представителей: «Лучше плохие законы, чем отсутствие законо'в вообще». 4.4. Законодательные органы в механизме государственного управления В основе демократической системы политического управления лежит идея самоуправления народа и ответственности народных представителей за свои действия По этой причине законодательный орган, представляющий народ и действующий в его интересах, составляет стержень демократического правления. Тот факт, что законодательные собрания существуют почти повсеместно, позволяет предположить, что в современном мире народное представительство — это обязательный формальный компонент легитимного правительства-В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают подобными органами управления. Как правило, они избираются народным голосованием и потому, по крайней мере номинально, ответственны перед гражданами. Для принятия важнейших решении касающихся политического курса государства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны Законодательные органы возникли в далекой древности. Правда, в античных обществах Греции и Рима они представляли интересы только полноправных граждан. Истоки современного народного представительства восходят к средневековым парламентам, среди которых наиболее древними из действующих ныне законодательных собрании является исландский альтинг, впервые созванный в 930 г., и британский парламент (1295 г.). Практически во всех современных государствах существуют законодательные органы, которые именуются по-разному: конгресс, сенат, палата, дума, законодательное собрание и т.д. Каково же конкретное назначение законодательного собрания и какова его роль в государственном управлении и разработке политического курса? Вероятно, она определяется набором функции, которые выполняет законодательная ассамблея. Оксфордский словарь английского языка определяет законодательный орган как «группу лиц, наделенных полномочиями разрабатывать законы страны или штата». Но это определение охватывает лишь малую часть обязанностей и видов деятельности законодательного органа. Поэтому было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политических функции 4.4.1. Функции и типы законодательных органов Представительная функция — олицетворяет изначальную и непосредственную связь с народом и является законным органом Для выражения воли народа. Функция законотворчества — означает разработку, обсуждение и принятие общеобязательных правил поведения (законов). Для принятия законов в большинстве стран обычно требуется санкция законодательных органов, хотя сами законы реально формулируются другими институтами, преимущественно политической исполнительной властью или высшими слоями бюрократии.
Назначение законодательных органов в жизни общества и выработке политического курса во многом обусловлено типом политической культуры, традициями, которые определяют их место в различных политических системах, перечень доминирующих функций. Так, например, в обычной ситуации Палата общин в Великобритании почти не оказывает самостоятельного влияния на выработку политического курса, поскольку этот процесс контролируется принадлежащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта Палата и проходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дискуссиях в обществе и тем самым реализуют одну из Важнейших ее функций — подготовку политиков для занятия выс-х Постов в исполнительной власти. Напротив, Конгресс США че-ез свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в условиях децентрализованной американской системы вынужден делить остальные функции со множеством других институтов. Наконец, очень ограниченный набор политических функций осуществляет Всекитайское собрание народных представителей, что объективно обусловлено типом культуры и политическим режимом. Можно выделить три типа законодательных органов с точки зрения их участия в разработке политического курса. (1) Парламент-арена. Примером может служить британский парламент, представляющий собой форум, на котором правительство демонстрирует свою власть. Парламент не использует властных функций непосредственно, поскольку контролируется правительством, он выступает ареной, на которой обнародуются и отрабатываются различные политические решения. В британской Палате общин обычные парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава депутатского корпуса). Тем самым власть осуществляется не парламентом, а правительством через парламент. (3) Парламент-преобразователь. Так, Конгресс США обладает и активно использует свои властные полномочия. Он играет весьма активную роль в трансформации идей и предложений в государственную политику, в формулировании и введении в силу законов. (3) Парламент-легитимизатор. Так, функции Всекитайского собрания народных представителей (КНР), которое редко собирается, в основном сводятся к тому, чтобы заслушивать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, принятые ЦК КПК. Не всегда роль парламента в формулировании политического курса определяется набором властных полномочий в процессе принятия решений, которые закреплены в конституции. Не менее важным оказывается степень доверия к законодательным органам со стороны общественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан, выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя, по экспертным оценкам, итальянский парламент занимает первое место в Европе по объему властных полномочий, Ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. ° свою очередь, британский парламент по уровню влияния на выработку политического курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами приобретает большую значимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кризисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правительству, хотя именно они создают возможность для парламентских инициатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов. 4.4.2. Структура и порядок работы законодательных органов Законодательные органы варьируются не только по объему властных полномочий и функциям, но и по своей организации. Они могут состоять из одной (однопалатный) или из двух палат (двухпалатный). В большинстве двухпалатных легислатур палаты различаются как по своим полномочиям, так и по принципам формирования. В Европе палаты парламентов выросли из «сословий» (статусных социальных групп) — органов, время от времени созывавшихся королями и другими наследственными правителями для консультаций и фискальных сборов. Во Франции существовали три сословия — духовенство, высшая аристократия и так называемое третье сословие, представлявшее остальные классы. До 1866 г. шведский парламент насчитывал четыре палаты — в отличие от других государств там была отдельная палата для крестьянства, составлявшего основную массу населения. В Англии сословия были изначально организованы в две палаты: лорды — духовные (епископы) и светские (знать) — заседали в Палате лордов, а нетитулованные дворяне и бюргеры — в Палате общин. В 2000 г. последняя крупнейшая наследственная палата парламента — британская Палата лордов — подверглась радикальной трансформации, которая привела к ликвидации наследственной титулованной аристократии. В большинстве современных государств действуют двухпалатные, бикамералъные, ассамблеи. Бикамерализм широко распространен как в федеративных, так и унитарных государствах, реализуя различное предназначение. В федеративных государствах бикамерализм обычно предусматривает одновременное существование двух форм представительства интересов: как правило, одна палата обеспечивает представительство населения, а другая — территориальных единиц. В унитарных государствах, подобно Франции, бикамерализм имеет иное назначение: там функция второй палаты заключается не в представительстве субнациональных единиц, а в контроле над процессом определения политического курса. Палаты парламента могут иметь равные полномочия, а могут и различаться. Пример равного статуса палат характерен для президентской республики, например США. Двухпалатный Конгресс США состоит из двух палат — Палаты представителей и Сената, которые обладают примерно равными полномочиями. Конгресс вырос как из федерализма, так и из стремления рассредоточить власть федерального правительства. Нижняя палата непосредственно представляет граждан, а избирательные округа равны по численности населения. В свою очередь, в Сенате все 50 штатов страны имеют одинаковое представительство. Палаты Конгресса обеспечивают сдержки и противовесы как друг другу, так и остальным ветвям власти. Так, Сенат должен утверждать заключенные президентом договоры и сделанные им назначения на высшие государственные должности; для объявления войны требуется согласие как Сената, так и Палаты представителей, которая, кроме того, должна инициировать все меры, связанные с налогообложением и ассигнованиями. Однако в большинстве парламентских и смешанных республик статус палат различен: одна палата доминирует, а другая (как Совет Федерации Федерального Собрания России или Сенат Франции) наделена более ограниченными полномочиями, часто сводящимися к защите региональных интересов. В парламентских системах министры кабинетов обычно избираются из числа членов или лидеров партии, которая имеет большинство в палате, в наибольшей степени представляющей население. В такого рода системах правительства, как правило, ответственны только перед одной палатой, которая в связи с этим занимает более важное положение в процессе принятия решений, чем другая. Ассамблеи также различаются по своей внутренней организации, причем эти различия часто имеют важные последствия для выработки политического курса. Известны две важнейшие формы внут-Рипарламентской организации — формальные подразделения ассамблеи (председательствующие должностные лица, комитеты, комиссии и т.п.) и партийные группы. Между силой партийных групп и влиянием других субъединиц законодательного собрания (напри-МеР, комитетов) часто существует обратная зависимость: чем сильнее Партии, тем слабее комитеты, и наоборот. Члены британского парламента проявляют большую склонность голосовать в соответствии партийной линией, чем американские конгрессмены. В Великобритании, как и во многих других парламентских системах, парламентарии редко голосуют в противовес инструкциям, полученным от лидеров своих партии. Поскольку кабинеты обычно остаются у власти лишь до тех пор, пока располагают поддержкой парламентского большинства, отклонение от партийной линии чревато падением правительства и новыми выборами. В США президент и законодатели избираются раздельно и на фиксированный срок. Поэтому судьба правящей партии там прямо не зависит от голосования по законодательным мерам. В американских легислатурах партийная дисциплина действует главным образом при решении процедурных вопросов, таких, как определение состава комитетов и председательствующих должностных лиц. По сущностным проблемам политического курса конгрессмены — демократы и республиканцы вольны решать, солидаризоваться ли им в ходе голосования со своими партийными лидерами или нет. Каждая легислатура имеет свою систему комитетов и некие парламентские процедуры, обеспечивающие разделение труда законодателей, чтобы те могли специализироваться на особых проблемных областях. Без такой внутрипарламентской организации было бы невозможно регулировать широкий поток законодательной деятельности. Однако значимость комитетов в разных легислатурах неодинакова. В некоторых законодательных собраниях, например в Конгрессе США, комитеты обладают серьезным влиянием. Частично это объясняется тем, что они высокоспециализированы, имеют значительные штаты служащих и сфера их компетенции совпадает со сферой полномочий отдельных департаментов исполнительной власти. Сильные комитеты обычно действуют на основе четкого, законодательно оформленного разделения труда, соответствующего разделению труда в рамках исполнительной власти, и нередко представляют собой арену, где возможно серьезное влияние оппозиции. Британские парламентские комитеты заметно слабее своих американских аналогов, поскольку там доминирует правящая партия. Кроме того, они располагают меньшими штатами и назначаются лишь для подготовки конкретного законопроекта. Поэтому они не в состоянии аккумулировать экспертные знания в какой-то особой области политики. Комитеты Германии и Японии сильнее британских, но слабее соответствующих образований в американском конгрессе. 4.5. Политические исполнительные органы: классификация и функции В современных государствах исполнительная власть представляет собой самую мощную и наиболее разветвленную отрасль управления. Она включает широкий спектр органов исполнительной власти, построенных иерархически. На вершине нередко колоссальной исполнительной ветви находится |