мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
О разграничении публичной и частной администрации Во второй половине XX в. по мере складывания социального государства и значительного расширения сферы вмешательства администрации оказалось недостаточным ограничивать предмет науки государственного управления описанием специфических административных функций и задач. Дело в том, что подобные функции могут осуществляться как юридическими лицами публичного права, так и юридическими лицами частного права. Различия между ними состоят в том, что администрация берет на себя задачи, которые отвечают потребностям, носящим общественный характер лишь в силу политического выбора, и отказывается в отношении ряда задач от применения авторитарных методов, в то время как частные лица содействуют реализации публичных (общих) интересов, применяя подчас средства, которые, считалось ранее, должны использоваться только государственным аппаратом. В связи с этим, как замечают некоторые авторы, особое значение имеет разграничение публичной и частной администрации. Если деятельность публичной администрации направлена исключительно на обеспечение общих (публичных) интересов, то частная администрация преследует цель достижения максимальной выгоды для конкретного юридического лица частного права. Следует заметить, что разночтения в интерпретации предмета современной западной теории государственного администрирования вполне объяснимы, поскольку она формировалась на основе идеи разделения политики и администрирования (управления), сформулированной примерно в одно и то же время американским исследователем В. Вильсоном (впоследствии Президентом США) и французским ученым А. Шардоном. В соответствии с ней обосновывалась необходимость самостоятельного изучения как политической власти, представленной парламентом и другими представительными учреждениями, так и власти административной в лице правительственных учреждений При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от идеологических предпочтений политической элиты, смены правящих партий. Однако осуществить на практике подобное разделение политических и административных функций не представляется возможным. Более того, сегодня происходит политизация управленческой деятельности, что обусловлено растущей динамикой угроз и вызовов, нуждающихся в оперативном разрешении. 1.3.2. Незападные интерпретации административной деятельности В российской науке идея дуализма политических и административных функций государственного управления, подчеркивающая политическую нейтральность государственной службы, не получила распространения. Это касается как советского, так и постсоветского периода. На первом этапе она противоречила базовому принципу государственного управления — принципу руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в жизни общества. На практике это означало концентрацию власти в руках монопольно властвующей партии — КПСС, которой принадлежало исключительное право (прерогатива) принятия важнейших политических решений. Органы государственного управления были исключены из процесса принятия решений, и их функция сводилась преимущественно к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений В современной России в 90-е годы XX в. наука административно-государственного управления получила права гражданства, правда, ее статус и предметное поле понимаются неоднозначно. В значительной мере это связано с неоднозначным восприятием западной теории и практики государственного управления, которое выражается в попытках их полного игнорирования либо, напротив, в абсолютизации и автоматическом заимствовании зарубежного опыта. Следует заметить, что в русском языке сложился устойчивый перевод термина «public administration» как «государственное управление». Первое направление — «ортодоксальное». Его последователи акцентируют внимание преимущественно на национальных формах и традициях административно-государственного управления и пытаются обосновать специфику административно-государственной науки в России. Сторонники этой точки зрения не признают за теорией государственного управления статуса самостоятельного комплекса знаний, а рассматривают ее либо в качестве элемента общей теории управления, либо относят к политико-правовым наукам2. Второе направление — «имитативное». Его сторонники полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современные формы управления, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия касаются лишь определения того, какую модель лучше использовать; американскую, немецкую, французскую и т.д. При этом, опираясь на западный опыт, некоторые отечественные исследователи расчленяют теорию государственного управления на два самостоятельных комплекса знаний — теорию политического управления и теорию административно-государственного управления. Так, О.Ф. Шабров считает, что предметом политического управления выступает разработка стратегических политических решений. Поэтому политическое управление занимает специальную предметную область на пересечении политологии и теории управления4. Напротив, В.Д. Граждан и Ф. Шамхалов самостоятельность теории административно-государственного управления связывают с тем, что ее предметом выступает деятельность государственной службы. Однако появляются работы отечественных авторов в этой области, стремящиеся преодолеть крайности указанных подходов и ориентированные на взвешенный анализ современного состояния государственного управления как в России, так и за рубежом Нельзя игнорировать того очевидного факта, что теория и практика управления в границах трех основных цивилизаций (индо-буддийскои, арабо-исламской и китайско-конфуцианской) в странах Востока имели иную логику развития, чем на Западе. В русле неевропейской религиозно-философской и этической традиции были выработаы и сформулированы главные жизненные принципы, наиболее общие ценностные ориентации, задававшие основные формы социальной организации и методы государственного управления. В странах Востока управление отличается ярко выраженным национальным своеобразием, основано на национальных традициях и обычаях. Система традиционных ценностей и обязательств определяет принципы мотивации и критерии принятия управленческих решении. Национальная специфика предопределила возникновение оригинальных форм и методов государственного управления, отличающихся невысокой степенью формализации, гибкостью и преимущественной ориентацией на людей, а не на организационные структуры. Это, в свою очередь, приводит к аморфности и усложненности организационного механизма, нечеткому правовому статусу управленцев и управляемых. Традиции делают процесс управления более близким к искусству, чем к науке. Несмотря на различия культурного основания либеральной и незападнои систем государственного управления, их не следует рассматривать как взаимоисключающие механизмы администрирования. На практике административно-государственное управление в них сталкивается со схожими проблемами, решение которых возможно при условии организационного синтеза политических и административных функций, возложенных на органы исполнительной власти. Искусственное разделение политического и административного уровней государственного управления, т.е. процесса принятия политических решений и их реализации, препятствует формированию целостного представления об административно-государственном управлении. Более того, только системное понимание предмета государственного управления может способствовать как созданию эффективного механизма выявления и формулирования актуальных проблем, перевода их во властные решения, так и умелой координации и руководства деятельностью государственной службы по их реализации (т.е. государственного администрирования). 1.4. Методология теории государственного управления Знания об исследуемом предмете получают с помощью системы познавательных принципов, приемов, средств и способов, именуемых методологией. Арсенал исследовательских средств и инструментов теории государственного управления включает все многообразие основных принципов научного исследования, позволяющих описывать различные стороны управленческой деятельности. Стабильность механизма государственного управления и адаптивность структур государственной власти к актуальным проблемам раскрываются посредством разнообразных методов. Они описывают сферу публичного управления с разных сторон, акцентируя внимание на те ее аспекты, осмысление которых было востребовано познавательными или прикладными задачами. Следует отметить, что все они концентрируются вокруг следующих основных тем, или «вечных дилемм», теории государственного управления и по-разному отвечают на них. (1) Где должны пролегать границы между публичным и частным секторами? (2) Где находятся границы между политикой и управлением? каковы собственно ограничения на административную свободу? (3) Как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать на особые потребности и интересы социальных и культурных меньшинств? (4) Каков по сути баланс между централизацией и децентрализацией? (5) Является ли наилучшей организация, когда один исполнитель служит одному начальнику? (6) Как можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор? (7) Как можно измерять эффективность деятельности исполнительных органов власти? (8) В чем заключается долг и ответственность государственных служащих? Условно можно выделить несколько групп познавательных средств и методов в методологии теории государственного управления. Первая группа подходов была ориентирована на описание системы государственного управления как иерархически организованной целостности институтов и процедур принятия властных решений, авторитарного распределения ресурсов в обществе и наличия у государства права на легитимное насилие. Это системный и структурно-функциональный подходы, а также институционализм и неоинституционализм. Вторую группу методов составляют познавательные средства, ориентированные на описание системы государственного управления как механизма артикуляции групповых и частных интересов путем обмена ресурсов и предоставления услуг населению. Это рыночный, сетевой и синергетический подходы. Третью группу методов составляют познавательные приемы, используемые для анализа поведения управленческой системы в условиях постиндустриального, информационного общества, формирующего новую социальную реальность, не основанную на детерминистских принципах и зависимостях. 1.4.1. Системный подход Важную роль в методологии науки государственного управления играет системный подход. Сторонники системного подхода стремились сформулировать универсальные функциональные закономерности, в которых скрыты истоки устойчивости тех или иных систем. Наиболее широкая интерпретация методологии системного подхода принадлежит австрийскому профессору Л- фон Берталанфи (1901 — 1972). Согласно ему, основой мировоззренческой позиции является восприятие мира как организации. Системный подход в исследовании организаций исходит из того, что любая организация есть система, каждый элемент которой имеет свои определенные и ограниченные цели. В соответствии с этим задача управления сводится к интеграции системообразующих элементов, которая может быть достигнута при условии, что каждый рукововодитель в решении вопросов, относящихся к сфере его компетенции, станет подходить с точки зрения системного анализа. Главная задача системного подхода состоит в оптимальном повышении эффективности работы организации в целом, что не обязательно означает оптимизацию деятельности всех без исключения ее элементов. Поэтому система государственного управления должна исследоваться не как изолированное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждый элемент занимает вполне определенное место и выполняет конкретную функцию. Кроме того, систему государственного управления необходимо рассматривать одновременно как функционирующую и, следовательно, обладающую известной устойчивостью и как развивающуюся, изменяющуюся благодаря способности реагировать на внешние и внутренние импульсы. Введение в обществознание современного системного подхода связано с именами Т. Парсонса (1902—1979) и Э. Шилза (р. 1911). Они обосновали существование системы действий, которая может анализироваться с точки зрения внутренней интеграции, сохранения структур, которые определяют и контролируют систему; приспособления к общим условиям среды; целеориентации, связанной со средой. Система сохраняет свои свойства при условии адаптации с внешним объектом, целедостижения, интеграции (достижения бесконфликтности между элементами), воспроизводства структуры. Важнейшее свойство системы — устойчивость, поэтому все необходимые функции выполняются системой, хотя структура в каждой системе разная. Одними из первых системный подход к сфере государственного управления стали использовать американские политологи Д. Истон и Г. Алмонд в 50—60-х годах XX в. Методологическая специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследователя на выявление взаимосвязи элементов и действий, а также на поиски механизма поддержания социального порядка. В качестве конкретных механизмов, которыми система государственного администрирования поддерживает баланс интересов в обществе и обеспечивает добровольное принятие гражданами решений органов власти, они рассматривали не только организационные структуры, но и разнотипные связи в структурах административно-государственной системы, характер взаимодействия их с «внешней средой» (по принципу «входа и выхода»), а также сознание, идеи, традиции, мировоззрение людей, работающих в системе государственного управления. Сущность системного подхода применительно к сфере публичного управления сводится к следующему. Во-первых, к формулированию древа целей и выявлению их иерархии до начала какой-либо деятельности, связанной с управлением и принятием решений. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений, включая и альтернативные пути достижения цели. Во-вторых, к получению максимального эффекта, т.е. достижению поставленных целей при минимальных затратах, путем сравнительного анализа альтернативных вариантов. В-третьих, к всесторонней количественной оценке целей, методов и средств их достижения В рамках системного подхода стал разрабатываться инструментарий системного анализа, который рассматривается как методология уяснения и упорядочивания (или структуризации) проблемы, которая уже затем решается с помощью математических методов и ЭВМ. Системный анализ представляет собой исследование, цель которого — помочь руководителю, принимающему решение, в выработке курса действий путем систематического изучения его действительных целей, количественного сравнения затрат, эффективности и риска, которые связаны с каждой из альтернатив политики или стратегии достижения целей, а также путем формулирования в случае необходимости дополнительных альтернатив. Наиболее существенным недостатком системного подхода является ориентированность на бесконфликтность и устойчивость развития, которая в практике достаточно редко встречается. 1.4.2. Структурно-функциональный подход Выявить природу дисфункций, напряжений и противоречий, возникающих в социальной реальности в результате расхождения целей и результатов, и тем самым компенсировать недостаток системного анализа пытались сторонники структурно-функционального подхода. Этот подход более эмпиричен и ориентирован на решение практических задач. Что должна делать система управления, т.е. какие функции должна выполнять? Как она это делает, при помощи каких структур и с какой эффективностью? По их мнению, сфера управления представляет собой структурно расчлененную целостность, где каждый элемент имеет строго определенное функциональное назначение. Под структурой они обычно понимали совокупность элементов (статусов, ролей и групп), связанных между собой функциональными отношениями (отношениями зависимости или влияния) и составляющими целостное образование. Понятие «структура», например, английский философ и социолог Герберт Спенсер (1820— 1903) приравнивал к понятию «организация». Функция рассматривалась как способность совершать действия, отвечающие основным потребностям системы, или круг обязанностей, которые выполняет социальный институт по отношению к целому. Сторонники данного подхода исходили из того, что прежде всего следует определить, каковы те основные функции, которые выполняет система управления в целом, какими структурами они обеспечиваются. Применительно к сфере публичного управления структурно-функциональный подход позволяет позиционировать каждый элемент в механизме государственного управления и выявлять функциональные зависимости между ними, которые влияют на конечный результат. Практический эффект этого метода состоит в возможности устанавливать зависимости, например, между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами. Более того, он позволяет определять оптимальную структуру органа управления, численность управленческого персонала, увязывая их с характером осуществляемых функций. Однако связь между различными факторами управления носит не жесткий и однозначный, а вероятностный характер, поскольку часто зависит от наступления тех или иных событий. С помощью структурно-функционального подхода можно описать регулятивные возможности различных элементов механизма административно-государственного управления с точки зрения того, насколько они успешно выполняют возложенные на них функции. Ведь невыполнение каким либо элементом возложенной функции приводит к дисфункции, т.е. состоянию, противоположному нормальному функционированию всей системы. 1.4.3. Институционализм и неоинституционализм По мере нарастания глобальных угроз и вызовов социальное развитие характеризуется возрастанием неопределенности, размытостью координат и смыслов. Попытки понять природу новой социальной реальности и создать систему управления, способную поддерживать общество в состоянии динамического равновесия, предпринимались с помощью различных методов ее интерпретации. Одним из них был институциональный подход. Еще в начале XX в. понятие «институт» было заимствовано из юриспруденции французским ученым М. Ориу и применено к политической науке. Под институтом Ориу понимал определенную идею, осуществленную в конкретной социальной среде, причем реализуемую правовыми средствами. Для конструирования социального института необходимы два элемента: (1) коллективные представления, верования, идеалы, общая идея; (2) структура (организация), включающая людей и необходимая для реализации общую идею. По мнению Ориу, социальным группам, заинтересованным в реализации данной идеи, государственная власть предоставляет свои органы и полномочия, одновременно предписывая им действовать в рамках установленных правил. Иначе понимал институт французский государство вед М. Дюверже (р. 1917), который рассматривал политические институты как модели человеческих отношений. Причем, по его мнению, следует изучать не только институты, урегулированные правом, но и те, которые полностью или частично игнорируются им, существуют помимо права (группы давления, пропаганда, общественное мнение, партии и т.д.). В современных условиях нарастающей нестабильности роль институтов заметно возросла и привела к становлению неоинститу-ционализма. Однако понятие «институт» приобрело достаточно широкий и расплывчатый характер. По определению неоинституционали-стов, институты (среди наиболее важные из них — государство, рынок, партия, бюрократия, семья) представляют собой логически последовательные образцы человеческой деятельности, прибегая к которым люди и организации производят и воспроизводят свое материальное существование и организуют время и пространство. Иными словами, общественные институты — это ограничительные рамки, которые своим относительным постоянством упорядочивают взаимоотношения между людьми, организациями, государствами, оформляют социокультурный контекст таких взаимоотношений, снижая порог неопределенности в человеческой жизни. Применительно к теории государственного управления данный подход позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, при выборе институциональной структуры управления необходимо начинать с выстраивания шкалы политических приоритетов, определения целей, идеологии управления, которые формулируются в политическом курсе. Во-вторых, как показывает практика, высокая степень институциональной автономии, которая лежит в основе распределения власти между различными уровнями управления (национальным, региональным и местым), характерна для консенсусной модели, где институты обречены на поиски согласия в принятии решения. Следовательно, автономия, предоставляемая отдельным институтам, есть свойство децентрализованных систем управления. В-третьих, он предполагает оценку институтов на основе национального и мирового опыта. Мировой опыт показывает, что эволюция форм управления, несмотря на известную страновую специфику, имеет общую тенденцию. По мнению Дж. Марч и Й. Ольсон, хотя конституционная история западных демократий отличается от страны к стране, трансформация многих стран от либерально-демократических шсударств со скромной публичной повесткой дня в государства всеобщего благоденствия сложилась в модель конституционного управления, которую можно определить как корпоративно-договорное ...В нем стабильный, институциональный политический процесс характеризуется: сокращением роли, отводимой парламентам, передачей власти сети палат и комитетов, в которых главными участниками являются бюрократы и представители организованных интересе, политической повесткой дня с преобладанием технических вопросов и низким уровнем конфликтности, упором на компромисс. Но сами по себе институты — это относительный гарант устойчивого развития. Со временем стало очевидно, что не все социальные изменения влекут перестройку институтов. 1.4.4. Рыночный подход Его суть можно определить стремлением ответить на вопрос: «Как создать правительство, которое работает эффективно и лучше, а стоит меньше?» В связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств в конце 70-х — начале 80-х годов потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной. Наиболее очевидно она выявилась в англосаксонских странах, откуда в дальнейшем были заимствованы многие теоретические идеи и практический опыт. Прежде всего потребность административных перемен определялась экономическими и социальными причинами, которые были поняты консервативными правительствами, пришедшими к власти в это время в ряде западных стран. Пожалуй, основной причиной выступало растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения относительно не только стандартов жизни, но и стандартов общественных услуг, оказываемых государством На первый план в западных странах были выдвинуты вопросы экономические и социальные, связанные с потребностями населения и финансовыми, организационными возможностями государства по их удовлетворению. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления в целях более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования. В основу модернизации системы государственного администрирования был положен рыночный (экономический) подход к государственному управлению и государственной службе. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах — экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в принятии перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. Хотя реформы по пути государственного менеджмента принимаются не всеми и не везде работают, тем не менее в западных странах менеджериальная риторика и менед-жериальные средства управления в публичной сфере явно доминируют. Каковы же основные цели и направления административных реформ в западных странах? Эти «вечные проблемы» теории и практики государственного управления вновь выступили на первый план и породили серьезную дискуссию среди специалистов. При всем множестве выдвинутых конкурирующих концептуальных схем доминирующим остался все же менеджериальный подход, ориентированный на глобальное повышение эффективности и производительности в публичном секторе. Этот подход получил наименование нового государственного менеджмента (new public management), в основе которого лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом. Хотя имеются его различные менеджириальные интерпретации (количественно-аналитический, политический, либеративный, рыночно-направляемый менеджмент), но каждый из них находится под влиянием менеджеристской идеологии, или «менеджеризма». Согласно ей государственный менеджмент связан с процессом принятия исполнительных решений и с осуществлением политики. Вместо фокуса на практической мудрости он сосредоточивается на выработке «наилучшей практики». 1.4.5. Ситуационный подход В современных условиях быстротекущих изменений для эффективного управляющего воздействия возрастает значение ситуационного подхода. Его суть состоит в учете всех (устойчивых и временных, объективных и субъективных) условий и обстоятельств, создающих социальную реальность, конкретный процесс, положение. В отличие от системного подхода, стремящегося выявить закономерности в организации и функционировании сферы государственного управления, ситуационный подход основывается на предположении, что конкретные ситуации и конкретные условия, в которых функционирует система управления, настолько разнообразны, что не существует универсальных принципов и методов администрирования. Конкретная ситуация, в которой принимается решение, представляет собой известный набор факторов (ситуационных переменных), имеющих различную длительность (глобальная, средняя и сиюминутная), направленность и степень воздействия Поэтому формулирование и интерпретация актуальной проблемы, как и выбор средств ее решения, во многом зависят от управленца, несущего ответственность за ее осуществление. Прежде чем практически решить актуальную проблему, руководитель должен: (а) выбрать одну или несколько парадигм анализа ситуации; (б) правильно истолковать ситуацию (в частности, определить значимость тех или иных факторов, характер и длительность их воздействия, возможные сценарии развития ситуации, включая и самые неблагоприятные); (в) сформулировать несколько вариантов решения проблемы, просчитав возможные последствия, наступающие в каждом случае, соотнося затраты и результат, сохраняя всякий раз вероятность при определенных условиях перейти на другой, менее болезненный вариант решения. Конечно, это идеальная цепочка мыслительных операций, которые необходимо совершить руководителю организации. Их выделение достаточно условно, поскольку на практике происходит уплотнение всех этих стадий, что вызвано обстоятельствами. Перманентные сдвиги в структуре мотиваций индивидуального и группового поведения населения вынуждают административную элиту на всех уровнях всякий раз осуществлять структурные, процедурные и кадровые инновации, чтобы сохранить эффективность управляющей системы. По этой причине успех ситуационного подхода во многом зависит от правильного выбора тех факторов (переменных), которые реально формируют тенденции управленческого процесса в данных условиях. Именно здесь существует методологическая сложность, связанная с тем, что невозможно исчепывающим образом определить и структурировать по степени влияния все многообразие факторов, действие которых всякий раз меняется. Поэтому все классификации их достаточно условны. Среди основных ситуационных переменных внутри самих государственных организаций многие авторы выделяют цели, задачи, структуры, технологию и сотрудников. Напротив, экономическое положение страны, характер политического процесса, научно-технический прогресс, социокультурная динамика, влияние заинтересованных групп относятся к ситуационным переменным внешней среды. Главная заслуга ситуационного анализа в развитии методологии государственного администрирования состоит в вычленении основных видов факторов (ситуационных переменных), которые влияют на процесс принятия решений, а также понимания роли лидеров и поведения организационных структур в принятии решений. От их поведения во многом зависит способность управляющей системы обеспечивать адаптацию целей и структур администрирования к постоянно меняющемуся состоянию общества. Однако они вынуждены по большей части выступать в роли «пожарных», которые локализуют дисфункции системы государственного управления и ее неэффективность. Поэтому методология ситуативного анализа действует по принципу adhocи не в состоянии вырабатывать концептуальные решения. Хотя для частных корпораций она может быть достаточно эффективной. 1.4.6. Сетевой подход Новая, постиндустриальная, реальность констатирует, что для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем. Б этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами (ни иерархия, ни рынок) не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений. Как результат доминантной моделью управления становятся политические сети (policy network). Кризис бихевиорализма и структурного функционализма на рубеже 60—70-х годов XX в. привел к смене методологических принципов, обусловленных реалиями постиндустриального общества. Присматриваясь к ним, специалисты в области государственного управления стали развивать концептуальное направление, в основе которого лежит понятие «политическая сеть». Выделяют две основные школы, которые используют сетевой подход в качестве методологии исследования государственного управления и политики. Англосаксонская школа считает плодотворным использование сетевого подхода при изучении взаимодействия государства и заинтересованных групп. Здесь концепция политических сетей противопоставляется плюралистическому и корпоративистскому подходам, используемым для описания посредничества интересов. Концепт «политическая сеть» обеспечивает связь между микроуровнем анализа, который имеет дело с ролью интересов и правительства в отношении к особым политическим решениям, и макроуровнем, который концентрируется на более широких вопросах относительно распределения власти в современном обществе. Немецкая школа обращает внимание на сети в политике как современную форму государственного управления, отличную от иерархии и рынка. В этом отношении концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный менеджмент, современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. В механизме государственного управления постепенно начинает преобладать новый принцип организации управленческого пространства по сетевому признаку. Именно сети составляют новую управленческую морфологию (структуру) современных обществ, а принадлежность к той или иной сети определяет важнейшие источники власти. Это позволило известному испанскому политологу М. Кастелъсу охарактеризовать современное общество как «общество сетевых структур», главным признаком которого является доминирование политической морфологии над политическим действием1. Сетевая структура — это децентрализованный комплекс взаимосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения все новых и новых звеньев, что придает сети гибкость и динамичность. Яркие примеры — информационная сеть Интернет, сеть финансовых потоков, сеть средств массовой информации, сеть мафиозных структур. Сетевую структуру имеет управление Европейским Союзом: сегодня им руководит сеть советов министров различных европейских государств. По сетевому признаку организованы транснациональные корпорации, многие бизнес-структуры и финансово-промышленные группы. Важным законом сетевых структур является ускорение времени и уплотнение пространства в рамках одной сети: любая информация максимально быстро распространяется именно по сетевому признаку. Расстояние, интенсивность и частота взаимодействий между двумя управленческими факторами короче, когда оба они выступают в качестве узлов одной управленческой сети, нежели когда они принадлежат к разным сетям. Сетевой подход к исследованию государственного управления включает в качестве базовых некоторые идеи, которые часто не являются самоочевидными и не лежат на поверхности. Они должны быть прояснены, чтобы провести четкую линию между концепцией политических сетей и иными политическими и управленческими аналитическими подходами. Некоторые из этих идей являются старыми, и в этом отношении концепция политических сетей действительно возникла не на пустом месте. Так, например, уже в 50—60-е годы XX в. выработка государственной политики в США исследовалась в аспекте управленческих субсистем, в которых взаимодействуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы. Но именно в Великобритании концепция политических сетей выросла из теории межорганизационных отношений. Концепция политических сетей в качестве основания имеет ряд источников и отправных точек — это организационная социология и академическая теория бизнес-администрирования; социальный структурный анализ; институциональный анализ; теория общественного выбора и менеджеризм. Некоторые исследователи выделяют различные подходы в рамках концепции политических сетей, которые определяются господствующим основанием: подход с позиций рационального выбора, подход с точки зрения персонального взаимодействия, формальный анализ сетей, структурный подход к сетям. Но в современных условиях смысловые значения многих высказанных в предыдущих теориях идей становятся принципиально новыми, так как они включены в новый «текст» политической и управленческой науки XXI в. 1,4.7. Синергетический подход Современная социальная реальность носит лабильный (неустойчивый) характер, она перестала быть набором устойчивых тенденций, на которые можно прямо влиять и получать конкретный результат. Как замечают основатели синергетического направления И. Пригожий и И. Стенгерс, современная научная картина мира претерпевает радикальные изменения в сторону множественности, темпоральности и сложности... По своему х  арактеру наша Вселенная плюралистична, комплексна. Структуры могут исчезать, но могут возникать. Одни процессы при существующем уровне знаний допускают описание с помощью детерминированных уровней, другие требуют привлечения вероятностных соображений1.Гетерогенность форм существования повседневной реальности рассматривается ими как важное условие развития современного мира, а всякое нивелирование этого многообразия ведет к серьезным искажениям в картине научного исследования. На практике подобное упрощение приводит к ошибкам при формулировании целей и задач государственной политики и выборе средств ее реализации. Последние четверть века сформировали принципиально новый тип рациональности — синергетическую рациональность, основанную на вероятностных, а не причинно-следственных зависимостях. В условиях нарастающей неопределенности и вероятностного характера развития произошло изменение природы организационных механизмов управления делами общества. Неопровержимым фактом является вызревание механизмов саморегуляции, самоорганизации общества, которые действуют наряду с государственными. По этой причине одновременно с ситуационным анализом в государственном управлении стал широко применяться синергетический метод. Отличие и достоинство синергетического подхода в анализе государственного управления состоят в акцентированном внимании на сложные механизмы самоорганизации. Синергетика (от греч. syner-getikos — совместный, согласованно действующий) — это наука, изучающая связи между элементами структуры, которые образуются в открытых системах благодаря интенсивному обмену веществом и энергией в неравновесных условиях. При этом саморазвивающиеся системы характеризуются преобладанием нелинейных обратных связей. В таких системах наблюдается согласованное поведение подсистем, в результате чего возрастает ее упорядоченность, следовательно, уменьшается энтропия. В контексте синергетической методологии процесс публичного управления рассматривается одновременно как действие механизма властвования, его компонентов и как результат опосредованного воздействия на общество случайных факторов (экономических, экологических, культурных, социальных, геополитических, географических, демографических), оказывающих влияние на общественное развитие. Многообразие факторов, противоречивый характер их связи, раз-нонаправленность их действия формируют кризисный, нестабильный характер современного общественного развития. Тем самым это позволяет понять и объяснить специфику стабилизирующего воздействия государственного аппарата, меняющуюся природу механизма его регуляции. С позиции синергетики государственное управление предстает как нелинейный процесс, в котором периоды стабильного развития сменяются зонами кризисов, или бифуркации, после которых возникает набор альтернатив в государственном регулировании общественного развития и выбор моделей «пилотирования» общества аппаратом государства к скорректированным целям. Применительно к государственному управлению процесс бифуркации означает период катастрофической перестройки всего механизма государственного регулирования и тем самым выступает одним из важнейших механизмов самоорганизации. Он наиболее вероятен в точках бифуркации, когда происходит качественная перестройка свойств системы государственного управления. Не следует рассматривать точку бифуркации как некий пункт или событие, за которыми государственное управление радикально трансформировалось. В действительности точка бифуркации представляет протяженный во времени процесс, имеющий известную динамику. Приближаясь к точкам бифуркации, государственное регулирование теряет устойчивость, а затем переходит в новое состояние. Такой переход осуществляется за счет влияния случайных факторов, за счет флуктуации, случайных отклонений от заданного «маршрута». В режиме бифуркации роль случайностей имеет решающее значение, поскольку они формируют набор альтернатив последующего развития. Возрастание влияния случайностей происходит в результате утраты способности системы государственного управления активно противодействовать флуктуациям в состоянии нестабильности, неустойчивости. Тем самым учет роли случайных факторов составляет важную отличительную особенность синергетической парадигмы государственного управления. Различают структурные бифуркации (или кризис роста) и системные бифуркации (или кризис упадка). Структурный кризис в государственном управлении означает ситуацию, при которой отдельные компоненты системы после прохождения точки бифуркации не вполне способны распознавать новые вызовы и реагировать на них. Однако они в сосотоянии это сделать после структурной перестройки государственного управления, повышающей ее функциональные возможности. Системный кризис государственного управления означает, что публичная администрация в целом не воспринимает новую реальность и не может ориентировать общество. Он представляет ситуацию хаоса, когда за порогом бифуркации данное государство уже не в состоянии выполнять какие-либо функции, происходит его распад и на его месте возникает принципиально новое образование. Функционально очень важно правильно различать структурные и системные кризисы, поскольку их распознание позволяет формировать стратегию поведения управляющей системы. Выбор альтернативных сценариев за порогом бифуркации может происходить спонтанно, но синергетическая методология предусматривает возможность прогнозирования будущего развития. В этом случае процесс прохождения зоны бифуркации должен быть взят под контроль, чтобы сознательно подтолкнуть переход к оптимальному политическому сценарию. Выбор политического сценария зависит от учета регулировочных параметров развития, особенно в бифуркационные периоды. Правильная оценка роли и значения социальных, социокультурных, экологических, экономических, природно-географических, технических факторов, которые прямо и косвенно влияют на государственное управление, позволяет научно планировать и прогнозировать возможные сценарии и их последствия. Например, адекватность целей управления и ожиданий населения всегда коррелируется социокультурными факторами: набором ценностей, традиций, культурой и ментальными свойствами этноса, социокультурной идентичностью. Следовательно, синергетический подход позволяет интерпретировать государственное управление как набор альтернатив, возникающий всякий раз как следствие разнонаправленного действия различных факторов. Выбор и реализация сценария будущего развития в значительной мере зависят от элиты, принимающей политические решения. Это окажется возможным лишь при наличии высокого уровня управленческой культуры административных служащих, строгого учета постоянно меняющейся комбинации различных факторов, разработки альтернативных сценариев и оценки политических рисков по каждому из них. 1.5. Основные категории науки государственного управления Содержание полученных знаний о способах и результатах управляющего воздействия государства выражается с помощью категорий, т.е. наиболее общих понятий, отражающих устойчивые внутренние и внешние взаимосвязи в системе «субъект — объект» управления. Следует заметить, что терминологическая четкость при изложении проблем государственного управления имеет немаловажное теоретическое и практическое значение. С одной стороны, она отражает уровень научного понимания и определения процессов в данной области, с другой — при всей неустойчивости самого процесса развития отношений власти муправления в системе часто некорректное использование научных терминов превращается в консервативный элемент и не позволяет уловить суть изменений. Рассмотрение административно-государственного управления в контексте эволюции общества позволяет выстроить категориальный ряд, позволяющий адекватно описать параметры и ресурсы властного воздействия институтов исполнительной власти с учетом состояния самого общества, которое оказывает целеполагающее обратное влияние на эти институты и механизмы их реализации. Категориальный ряд формируется на основе синтеза политической науки и менеджмента, предполагающего понимание специфики управленческой деятельности в контексте организационного решения ею общезначимых потребностей и целей. 1.5.1. Категории «управление» и «государство» Наиболее универсальная категория — «управление». Управление — это процесс организационного воздействия на состояние социальных, экономических, культурных и иных отношений в обществе со стороны компетентных структур в целях обеспечения эффективного функционирования всех подсистем общества и упорядочения социальных процессов через постановку целей и реализацию механизмов их организационного достижения. Однако специфика упорядочивающего воздействия связана с особым субъектом управления, в качестве которого выступает государство. Государство — есть особая форма организации политической власти в обществе, обладающей суверенитетом, осуществляющей управление обществом на основе права с помощью специального механизма (аппарата) и монополии на легитимное насилие. Назначение государства как особой организации публичной власти выражается в его способности осуществлять общесоциальные функции сохранения и жизнедеятельности общества, достижения «общего блага», единства, установления общественного и правового порядка, регулирования взаимоотношений государства и общества. Первичной «клеточкой» государственного механизма является государственный орган (например, парламент, правительство, суд). Орган государства — это самостоятельная структурная единица в системе государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для реализации функций определенной ветви государственной власти. Государственное управление и исполнительная власть Центральное место в системе государственной власти и государственного управления занимает исполнительная власть, которая осуществляет реальное управляющее воздействие благодаря системе соответствующих органов, людей и ресурсов. Следовательно, важной категорией теории управления является понятие исполнительная власть — самостоятельная ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права Государственное управление реализуется через систему исполнительной власти — совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности методами и формами, определенными для данной ветви власти в конституции страны. Самостоятельность и целостность этой системы определяются конституционным порядком ее организации и целями деятельности этих органов на основе государственной политики. Разнообразие организационных форм органов в системе исполнительной власти определяет ее внутреннюю структуру. Орган исполнительной власти — самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Наиболее общие признаки органа исполнительной власти:
Государственное управление можно характеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития. В отличие от юридической в политической науке государственное управление следует понимать как систему принятия политических и административных решений, которые реализуются на практике с помощью административно-государственного аппарата (публичной администрации). Государственное управление включает в себя два уровня организационного воздействия на общество:
В- социальных науках понятие «бюрократия» обозначает крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения (т.е. политической элиты). |