мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
1.2. Соотношение понятий «государственное управление» «исполнительная власть» и «административная власть» Теперь нам следует определиться с содержанием термина «государственное управление» и субъектами, которые осуществляют функцию администрирования, поскольку в качестве самостоятельной ветви административная власть в современном конституционном законодательстве не прописана, она рассматривается как функция исполнительных органов. Известно, что любая социальная общность, даже самая примитивная (род, община, племя), где существует взаимодействие хотя бы двух человек для решения общей для них цели, нуждается в управлении. В основе управления лежит власть. Власть представляет собой способность и возможность оказывать решающее воздействие на поведение людей с помощью различных средств: принуждения, авторитета, права, морали, богатства, знания и т.д. Обладание властью в разных ее видах позволяет конкретному лицу, группе или органу выступать субъектом управления, формировать и реализовать управляющие воздействия. Только опора на власть обеспечивает реализуемость управляющих воздействий. По этой причине власть и управление являются парными, тесно взаимосвязанными по сути своей терминами. Одной из форм проявления властной воли, повседневным выражением функции властвования является управление. Управление — это совокупность организующих и регулирующих воздействий людей и их общественных институтов, в том числе государственных, на сознание, поведение и деятельность других людей для достижения определенной цели. Чтобы цель была реализована, необходимо организовывать действия людей, определить, кто, что и как должен делать по ее достижению. Следовательно, управляющее воздействие непременно должно включать в себя организационный механизм практического осуществления взаимодействия людей, направленный на осуществление поставленной цели. Государственное управление — наиболее важный, всеохватывающий и штастный вид управления. Его субъектом выступает государство, представляющее собой политическую форму организации общества, охватывающую всех своих граждан и выступающую от их имени. Государственное управление есть властное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преобразования. Однако в западной науке государственного управления термин «publicadministration» (государственное управление) имеет два значения — узкое и широкое. В узком смысле он означает профессиональную деятельность государственных чиновников и на русский язык буквально переводится как государственное администрирование. Американская энциклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства»1. В широком смысле термин «public admninistration» означает не только профессиональную деятельность чиновников, но и всю систему административных институтов и их властных полномочий, посредством которых они выполняют государственные решения. В русском языке этому значению соответствует понятие «административно-государственное управление». Методологическая трудность состоит в том, что институциональная структура механизма (аппарата) государства не совпадает с функциональной. Известно, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, и каждая из ветвей единой государственной власти выполняет в системе государственного управления определенную функцию. Государственное властвование является основным системным качеством государства. Функция властвования обеспечивается:
В функции властвования проявляется решающая роль государства в реализации общезначимых потребностей населения, обеспечении стабильности и устойчивости общественного развития. Очевидно, что не все органы государственной власти заняты выработкой и принятием важнейших политических решений, но все они связаны с государственным управлением, т.е. реализацией целепо-лагающих, организующих и регулирующих воздействий на общество и индивида по обеспечению стабильного и поступательного развития социума. Возникает вопрос: существует ли самостоятельная административная власть, которая прямо и непосредственно занимается управлением. Согласно теории разделения властей такого вида власти не существует. Однако практика реализации функции государственного властвования оказалась более гибкой и постепенно конституировала административную деятельность в качестве самостоятельного вида государственного управления наряду с исполнительной властью, которой вменялась данная задача. Действительно, в аппарате государства выделяются собственно политические институты, принимающие политические решения и играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков. Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах назначение и статус политических и административных органов различны. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Админитсративные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству. Точки зрения на проблему Соотношение понятий власть и управление позволяет развести термины «исполнительная власть» и «государственное управление». В истории развития государственной власти эти термины попеременно занимали приоритетное место и объяснялись один посредством другого. Существует несколько точек зрения на данную проблему. 1. Во многих странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение. Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) — с министров. 2. Согласно другому подходу исполнительная и административная власти считаются синонимами. Так, традиция французской адми-нистративистики использует термины «публичная власть», «административные органы» как однопорядковые понятию «исполнительная власть». Суть последней состоит в том, что она, с одной стороны, наделена правом прямого и исключительного обладания организованным принуждением, а с другой — в том, что деятельность исполнительной власти в принципе изъята из ведения общих судов и к ней не применимы нормы частного права1. 3. В советской науке понятия «исполнительная власть» и «административная власть» использовались как парные категории. В одних случаях они противопоставлялись, а в других — рассматривались по принципу дополнения. Так, термин «исполнительная власть» долгое время не признавался в научном обиходе по идеологическим соображениям, поскольку считался категорией буржуазной теории разделения властей. Вместо этого использовалось понятие «государственное управление», через которое осуществлялся выход на исполнительские функции государственной власти. В одном из изданий замечалось, что «государственное управление СССР — исполнительно-распорядительная деятельность органов советского государства, состоящая в практическом осуществлении задач построения коммунистического общества». В 80-е годы XX в. понятия «исполнительная власть» и «государственное управление» стали различаться по содержанию, хотя термин «исполнительная власть» законодательно по-прежнему не признавался и сохранял политическую окраску. Будучи по-прежнему категорией буржуазной теории разделения властей, исполнительная власть уже в 1984 г. в «Юридическом энциклопедическом словаре» определялась как «власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, законов». В свою очередь, там же термин «управление государственное в социалистическом обществе» интерпретировался как «осуществляемая на основе законов и других законодательных актов организующая исполнительная и распорядительная деятельность органов социалистического государства». Впервые признание термина «исполнительная власть» в российской науке и законодательстве произошло в начале 90-х годы. В Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г. упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. официально был использован термин «центральные органы федеральной исполнительной власти». Конституция РФ (1978 г.) в редакции 1992 г. в ст. 3 закрепила принцип разделения власти; в ст. 121 Президент РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти; Совет Министров РФ — Правительство РФ в соответствии со ст. 122 являлось органом исполнительной власти. Одновременно в литературе появилось определение исполнительной власти как административной власти, аппарат которой квалифицировался как аппарат государственного управления. После этого, следует заметить, на уровне законодательства (в том числе и в тексте Конституции РФ 1993 г.) понятие «государственное управление» не употребляется. С принятием Конституции 1993 г. и в научном обиходе термин «государственное управление» перестал использоваться как парный и также не применяется для объяснения содержания исполнительной ,_„____власти Вместе с тем примечательно, что после этого долгое время отсутствовала развернутая интерпретация термина «исполнительная власть». Лишь в фундаментальной работе Института государства и права этот пробел был частично восполнен. Проанализировав содержание термина «государственное управление», мы теперь должны отметить: (1) объем управляющего воздействия государства (тотальная регламентация или оказание услуг в реализации общезначимых потребностей) всегда зависел от зрелости гражданского общества; (2) институциональную и организационную структуры механизма властвования и управления, оптимальные для формулирования и адекватного отражения интересов и потребностей различных групп населения, определял доминирующий тип культуры. Многообразие национальных систем государственного управления являвляется следствием различного соотношения государства и гражданского общества. В каждом конкретном случае это соотношение формировалось на основе несовпадающих представлений о политическом порядке и средствах его поддержания путем управляющего воздействия публичной администрации. Следовательно, специфику национальных систем государственного управления в значительной мере определяли социокультурные различия, на основе которых складывались научные традиции и национальные школы публичного администрирования. Они существенно различались как по способам интерпретации актуальных проблем административно-государственного управления, так и адекватности восприятия научной терминологии. 1.3. Что изучает теория государственного управления: точки зрения на предмет Предмет теории государственного (публичного) управления предполагает поиск ответа на вопрос: кто, когда, как принимает важнейшие решения и каким образом их реализует? Однако оказывается, что ответ на данный вопрос не всегда очевиден в силу многоуровневое™ управляющей системы. К тому же государственное управление как деятельность государства, направленная на организацию и регулирование общественной жизни людей посредством принятия решений (властное распределение ценностей) и совершения действий по их осуществлению, выступает объектом целого комплекса наук — философии и экономической теории, политологии и социологии, административного права и теории управления, психологии и антропологии, истории и логики и т.д. Все эти науки исследуют разные аспекты государственной деятельности: политические и юридические, социальные и организационные, аксиологические и психологические. Заметим, что любая наука имеет свой объект исследования, который представляет собой часть объективной реальности, находящейся во взаимодействии с субъектом познания. Однако специфика любой науки обусловлена тем, что она имеет свой предмет, то есть некоторую целостность явлений, процессов объективной действительности, выделенную из мира объектов в процессе познания В предмет науки входят лишь главные, наиболее устойчивые связи, свойства, признаки, выражающие природу, сущность изучаемых явлений и процессов. 1.3.1. Западные теории административно-государственного управления В зарубежной теории административно-государственного управления в качестве объекта рассматривается административно-государственная деятельность. В материалах Второго Совещания экспертов ООН было сформулировано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». В понятие «административно-государственная деятельность» включались административные службы исполнительных, законодательных и судебных органов. Предметом теории административно-государственного управления является совокупность понятий, посредством которых она описывает процесс достижения оптимальных целей государственного управления путем организации. В западной науке преобладающей является точка зрения, которая связывает предметное поле административно-государственного управления и государственного администрирования с организацией деятельности трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной Государственное администрирование, — по мнению американских исследователей Ф Нигро и Л Нигро, — означает скоординированные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах. Несмотря на то что предметное поле западной теории государственного управления достаточно однородно, существуют известные различия в интерпретации природы, содержания и границ государственного управления (public administration). Можно выделить два направления в интепретации проблем, составляющих предметное поле теории административно-государственного управления. Первый подход — формальный, или структурный. Он акцентирует внимание на статусе административных учреждений, вторичном характере их деятельности по отношению к политической элите. В соответствии с ним предметом теории государственного администрирования выступает совокупность органов, подчиненных правительству и выполняющих решения, принятые политической властью. Этот подход широко применяется в континентальной науке управления, в частности во Франции. Ряд авторов, которые используют формальный подход при определении понятия публичной администрации, обычно ссылаются на ст. 20 Конституции V Республики: «Правительство определяет и проводит политику Нации Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами...» Формальная (органическая) интерпретация административно -государственного управления не чужда и англо-американской науке, акцентирующей внимание преимущественно на вычленении его структурных элементов. Например, английские политологи Дж. Грин-вуд и Д. Вильсон включают в содержание административно-государственного управления наряду с управленческой деятельностью также целеполагание, структуру и деятельность институтов, предметы их изучения. Второй подход — материальный, или функциональный, определяющий предмет государственного управления через анализ специфических фукций и задач административных органов. При использовании материального подхода в определении содержания государственного администрирования как управленческой деятельности основной акцент делается на специфические административные функции, выполняемые этими органами. Ряд авторов ограничивают содержание предмета теории государственного управления администриративной деятельностью бюрократии. Они акцентируют внимание на субъекте-носителе и характере реализуемых им функций государственного управления. Так, по мнению французского политолога Р. Грегори, административно-государственное управление является «особой социальной функцией, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти». Другой французский ученый, Ж. Гримо, конкретизирует перечень задач и специфических черт публичной администрации: (1) административные органы нацелены на поддержание общественного порядка и предоставление общественных услуг; (2) для выполнения своих функций административные органы имеют в распоряжении необходимые юридические средства — административные акты и административные договоры; (3) кроме того, в распоряжении административных органов находятся людские ресурсы (публичная служба) и материальные ресурсы (экспроприация, общественные работы, государственное имущество). |