мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Публичное управление Одной из наиболее общих категорией является понятие «публичное управление», которое по объему шире, чем термин «государственное управление». Публичное управление — это процессы и результат интеграции всех акторов управленческой деятельности, субъектов государственного, общественного характера во всех сферах гражданского общества, осуществляемой на основе законодательства и соблюдения обычаев, традиций и нравственных основ, признаваемых национальным и международным правом. 1.6. Муниципальное управление: отличительные черты и признаки Эффективность государственного управления во многом зависит от распределения властных полномочий между центром и периферией, способных обеспечить баланс интересов государства как целого и его частей (т.е. административно-территориальных единиц). Важным субъектом публичного управления является территориальная общность (городское или сельское поселение), осуществляющая местное самоуправление, т.е. деятельность населения по решению вопросов местного значения прямо или через органы местного самоуправления. Термин «муниципальный» (от лат. municipium —самоуправляющаяся община) обычно применяется в отношении органов местного самоуправления. В современном законодательстве понятия «местный» и «муниципальный» используются как тождественные. Хотя традиции независимого общинного и городского управления восходят к древности, понятие «местное самоуправление» в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. Так, в Англии местное управление изначально рассматривалось как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основании дарованных Короной хартий вольности. После буржуазных революций конца XVIII в. понятие местного самоуправления стало широко использоваться во многих западных государствах. Оно охватывало организацию и деятельность таких должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались населением административно-территориальных единиц и не находились в прямой зависимости от центра. Существенно расширилась сфера действия местного самоуправления в конце XIX — начале XX в. в связи с обострением социальных и экономических проблем, затрагивающих все слои населения. Тогда местное самоуправление получило всестороннее закрепление в законодательстве и начало складываться как самостоятельный юридический феномен. Во второй половине XX в. стремительный рост городов, необходимость социально ориентированной политики государства, демографические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, и его характерные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (например, в ст. 28.2 Основного закона ФРГ), так и в международно-правовых документах. В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, определившая общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире. В соответствии со ст. 3 Хартии местное самоуправление характеризуется как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения». Местное самоуправление можно определить как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения. От иных видов публичного администрирования, в том числе и от государственного, местное управление отличает ряд признаков и черт. 1. Создание и действие от имени местного населения. С одной стороны, органы местного самоуправления в отличие от министерств и ведомств не выступают от имени государства и не включаются ни в государственную, ни в централизованную публичную администрацию. С другой стороны, в отличие от публичных корпораций и других децентрализованных учреждений они действуют не от своего имени, а от имени и в интересах определенной социальной общности. В связи с этим местное самоуправление является институтом публичного права, имеющим особый правовой статус. Наиболее четко указанная черта местного самоуправления выражена в праве Франции и США- Во Франции, как и в некоторых других странах континентальной правовой семьи, субъектом самоуправления признается территориальный коллектив, имеющий статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое назначение. Территориальными коллективами по Закону 1982 г. признаны коммуны, департаменты и регионы. Органы местного самоуправления должны представлять интересы соответствующего территориального коллектива. В США субъектами самоуправления являются местные общины: жители любого поселения могут получить право на самостоятельное местное управление. Местное самоуправление устанавливает особые связи с населением. Законодательство предусматривает гарантии прав граждан контролировать деятельность местных властей. Так, во Франции любой налогоплательщик может затребовать полный протокол заседаний муниципального совета и, кроме того, имеет право доступа к административной документации; в некоторых штатах США допускается отзыв депутатов местных советов. 2. Территориальная подведомственность — местное самоуправление ограничено соответствующей территорией. Обычно основой формирования местного самоуправления является административно-территориальное деление, поскольку местные органы создаются в законодательно установленных административно-территориальных единицах. Административно-территориальное деление отсутствует лишь в самых малых по территории и количеству населения странах (например, в Сингапуре, таких островных государствах, как Науру) В соответствии с количеством различных видов административно-территориальных единиц выделяются разные уровни местного управления. Система административно-территориального деления может быть двухзвенной (например, в Дании, Финляндии, Болгарии, Венгрии, Польше, Японии, Новой Зеландии); трехзвенной (в Италии, некоторых штатах Индии, Монголии, Колумбии); четырех-звенной (в Германии, Ираке, Сирии, Камеруне) и даже пятизвенной (во Франции, Заире). Наиболее распространена — двух- и трехзвен-ная система административно-территориального деления. Ее низовым звеном признаются города, деревни, поселки, в наиболее крупных городах — городские районы, иногда — группы деревень. Средним звеном являются более крупные территориальные единицы — провинции, префектуры и т.д. Самым крупным звеном административного деления территории обычно становятся регионы или области. В некоторых странах (США, Великобритания, Венгрия, Чехия, Бразилия, Колумбия) органы местного самоуправления образуются во всех административно-территориальных единицах В других право самоуправления предоставлено населению лишь некоторых определенных законом территорий. Например, в Турции органы местного самоуправления создаются только в самых крупных административно-территориальных единицах-провинциях (илах) и в городах. В Китае органами самоуправления называются народные правительства в районах национальной автономии Органы самоуправления не образуются в округах земель Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц), во французских кантонах и округах, в польских воеводствах. Муниципальные органы обычно всегда создаются в городах, поскольку местное самоуправление основывается на традициях управления естественно сложившимися территориальными общностями, прежде всего городскими поселениями. Административно-территориальное деление является наиболее стабильным элементом государственной организации и модифицируется крайне редко. Однако потребности социально-экономического развития второй половины XX в. вынудили многие государства провести административные реформы, изменившие соотношение между различными уровнями управления на местах. Во многих странах, в том числе в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Германии, Скандинавских государствах, было сокращено количество наиболее мелких административно-территориальных единиц, проведено укрупнение первичных местных сообществ. Так, в Швеции количество коммун было уменьшено почти в четыре раза, в Дании Закон 1970 г, сократил количество общин в пять раз. Были образованы новые административно-территориальные единищы — регионы. Это наиболее крупные территориальные образования, призванные учесть и отразить современные потребности экономического и социального развития страны, например, во Франции, Бельгии, Греции, Перу и др. Населению регионов были предоставлены права самоуправления. В последние десятилетия создание регионального уровня управления в европейских государствах стимулировали органы Европейского Союза — ведь многие европейские программы предполагают наличие третьего уровня управления на местах. Возможен иной вариант построения органов местного самоуправления, не связанный непосредственно с общим административно-территориальным делением страны. Так, в США право образовывать органы местного самоуправления имеют не только административно-территориальные единицы, но и местные (муниципальные) корпорации, которыми признается определенным образом организованное население. Получение статуса местной корпорации предполагает прохождение в большинстве штатов довольно длительной и сложной процедуры. Прежде всего, 20—25% избирателей, которые проживают в поселении, добивающемся статуса муниципальной корпорации, должны подписать петицию, которая затем подается в надлежащей форме органам штата. Кроме того, в поселении проводится всеобщее голосование — местный референдум, решение которого считается положительным, если за самоуправление проголосовали не менее половины участвующих в голосовании. Наконец, секретарь штата должен официально удостоверить итоги референдума. 3. Организационная и функциональная самостоятельность. Органы местного самоуправления, с одной стороны, действуют под собственную ответственность и вправе самостоятельно решать дела местного значения, а С другой — они обладают определенной независимостью во взаимоотношениях друг с другом и с центральными властями. Компетенция местного самоуправления должна определяться законом, а не актом управления, что является важнейшей гарантией независимости самоуправления. Причем из всей массы публичных дел закон должен выделить вопросы местного значения, которые муниципальные органы вправе решать самостоятельно. Определение вопросов местного значения — необходимое условие самого существования местного самоуправления как юридического феномена. Каждая страна решает этот вопрос по-своему, но обычно местными вопросами считаются обустройство территории, поддержание чистоты, организация социально-культурных мероприятий и охрана общественного порядка. Решая эти вопросы, органы местного самоуправления отвечают только перед населением. Юридически муниципальные органы не подчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации. Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра. Итак, местное самоуправление характеризуется тем, что это (1) управление в интересах местного населения, (2) управление местными делами и (3) управление самостоятельное, под свою ответственность. 1.7. Теория государственного управления как самостоятельный комплекс знаний Теория государственного управления представляет собой самостоятельный комплекс знаний, включающий различные уровни анализа государственного и публичного управления: национальный, региональный и местный. Это не единственная наука, изучающая административную деятельность как вид публичного управления, — существуют и иные науки об управлении. Значение теории государственного управления в современных условиях обусловлено рядом факторов. 1.7.1. Объект анализа — управляющее воздействие Особый статус теории государственного управления как самостоятельного комплекса знаний обусловлен ее способностью понимать тенденции современного развития, объяснять их возможное течение и управлять ими. Объектом анализа теории государственного управления является воздействие органов государственного администрирования и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей с целью приведения их в соответствие с общезначимыми интересам и потребностями. Государственное администрирование как управляющее воздействие объективно присуще обществу в силу неоднородности интересов и асимметрии возможностей людей, взаимодействующих друг с другом для реализации повседневных и общезначимых целей. Они нуждаются в иерархической организации своей совместной жизнедеятельности для того, чтобы более рационально и эффективно использовать ресурсы, воспроизводить общественные процессы и собственную жизнь. В современных условиях потребность в управлении как упорядочивающей деятельности государства многократно возрастает в силу нарастающего многообразия интересов, их изменчивости и конфликтогентности. В этой ситуации прогресс общества не может осуществляться без четких социально осознанных целей и предпосылок. Управлять возможно процессом, который имеет определенный ресурс, параметры и тенденции. В условиях неопределенности и растущей динамики угроз и вызовов формируется новое понимание феномена управления. Как отмечают А. Кинг, Б. Шнайдер, управление — это командный механизм общественной системы и ее функционирование, целью которой является обеспечение ее безопасности, процветания, целостности, упорядоченности и устойчивого существования. При этом обязательно подразумевается господствующая идеология, в зависимости от которой может формироваться (в условиях демократии) или не формироваться (в условиях авторитаризма) механизм учета воли народа к степени ответственности властей. Анализ политической практики позволяет утверждать, что проблема адаптации системы современной исполнительной власти к состоянию общества в начале XXI в. стала первостепенной задачей, требующей глубокого осмысления и опреативного решения. Государство и его институты остаются пока единственным всеобъемлющим арсеналом средств организационного воздействия на упорядочение социальных процессов, на постановку целей и реализацию механизмов их достижения. Однако неопровержимым фактом становится вызревание наряду с государственными механизмов саморегуляции (инициатив, ассоциаций, движений) гражданского общества. Мир стоит на пороге изменения природы организационных механизмов управления делами общества. Выживание государственных методов и механизмов регулирования в соревновании с этим новым инструментарием зависит от степени адаптации государственных структур к потребностям общества. Соединение этих механизмов влечет формирования новых, не чисто государственных, но правовых средств администрирования процессами общественного развития на международном и национальном уровнях. Новые процессы не означают сокращения потребности в механизме государственного властвования. Устойчивость и необходимость эффективной государственной власти все больше определяются ее способностью не усложнять их, а формулировать и решать проблемы. Причем решать их в союзе с другими социальными механизмами, а не путем противостояния последним. Поэтому государственное управление следует рассматривать как механизм властвования, ориентированный на консенсус общественных сил, основанный на балансе интересов, который поддерживается благодаря разнообразию механизмов и форм организации государственной власти, помноженный на профессионализм ее служащих. Напротив, ориентация на стабилизацию государственного механизма управления и структур государственной власти как способ ее самосохранения чревата негативными последствиями для общества в целом и влечет не только стагнацию. Государственная власть перестает реагировать на требования общества, что порождает конфликты, социальную напряженность и состояние хаоса. Следовательно, механизму властвования, и в первую очередь системе исполнительной власти, необходима должная мера динамики и движения, адекватная изменениям интересов и потребностей различных групп общества. 1.7.2. Предмет теории государственного управления Механизм государственного властвования и управления общественной системы нуждается в постоянном изучении с целью понимания процессов, происходящих в нем, и определения тенденций его развития. Иначе говоря, существует потребность в самостоятельном комплексе знаний о нем. Таким комплексом является теория государственного управления. Под теорией государственного управления понимается комплекс взлядов, идей, концепций, направленных на толкование и объяснение структур-Hbix, функциональных и когнитивных компонентов системы административно-государственного управления, дающих целостное представление об opганизационных механизмах согласования разнородных интересов общества и формулирования их в политическом курсе и государственно-политической модели развития Предметом теории государственного управления являются концептуальные интерпретации систем организации и функционирования государственной власти, ее стратегических, политических и оперативных, административных функций, направленных на стабилизацию общественного развития. Круг проблем, составляющих содержание предмета теории государственного управления, как уже отмечалось, включает две основные сферы — политическое государственное управление и административно-государстве иное управление. Политическое управление состоит в формулировании государственной политики и реализации ее через систему административных учреждений. Стратегические функции политической государственной власти осуществляют депутаты парламента, руководители исполнительных органов государственной власти (президент, премьер-министр, министры), судьи на всех уровнях (федеральном, региональном и местном). В основном функция разработки государственных программ возложена на кабинет министров (правительство) и министерства. Административно-государственное управление включает деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению государственной политики и оказанию услуг населению. Функции государственного администрирования — преимущественно оперативные и состоят в осуществлении текущих управленческих задач, исполнении решений правительства. Их выполнение возложено на государственные учреждения и государственных служащих всех ветвей и уровней государственного управления. 1.7.3. Теория государственного управления и административное право Наиболее близка к теории государственного управления наука административного права. Обе дисциплины имеют один объект — административную деятельность государства, однако исследуют ее различные стороны. Теория государственного управления стремится раскрыть содержание управленческой деятельности, т.е. выявить объективно существующие причинно-следственные связи в области государственного администрирования между целями, идеологией и организационными механизмами, определяющими его эффективность, и на этой основе сформулировать свои рекомендации. Наука административного права в качестве предмета рассматривает совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регламентируют управленческую деятельность, т.е. регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной администрации в отдельных сферах управления — административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. Тем самым административное право выполняет по отношению к науке государственного управления служебную функцию, упорядочивающую управленческую деятельность. Причем определение предмета административного права зависит, с одной стороны, от понимания места данной правовой отрасли в системе права конкретной страны и уровня развития административного права, а с другой — от постоянно изменяющегося содержания административной деятельности государства. Так, в странах континентальной правовой семьи предмет административного права определен четко — он включает все вопросы публичного управления: создание, структуру, функции, организацию деятельности административных органов и учреждений; административные акты; административные процедуры; публичную службу; контроль за административной деятельностью, в том числе организацию административных судов и административного судопроизводства. Напротив, весьма своеобразное представление об основных институтах административного права и их упорядоченности сложилось в странах англосаксонской системы. Например, в Великобритании в административном праве изучаются деятельность исполнительной власти и контроль за ней, при этом главное внимание уделяется формам, методам и средствам судебного контроля за администрацией. В США в круг проблем, составляющих предмет административного права, включают лишь административное нормотворчество, административную квазисудебную деятельность и контроль судов за административными учреждениями. При этом все явления, структуры и процессы в области государственной деятельности, которые можно объяснить с помощью теории разделения властей, относят к предмету конституционного права. По своему содержанию современная теория государственного Управления является междисциплинарной наукой. По мнению американского политолога М. Даймока, современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания, ко всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ»1. Подобный синтез был вызван растущей взаи-Гераклеопольского царя своему сыну Мерикара» (XXII в. до н.э.) акцент сделан на взаимоотношениях верховного правителя, которого обожествляли, и высших сановников. Автор поучения Ахтой III наставлял своего сына: «Велик царь своими вельможами... Уважай твоих вельмож... Возвышай твоих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам». Главным фактором эффективного управления Ахтой Ш считал мудрость и знания. Так, он полагал, что «мудрость — это прибежище вельмож. Не нападают на мудреца, зная его мудрость» Условием привлечения людей к управлению царь считал знания: «Создается мудрость знанием... Разворачивай свитки свои, следуй премудрости, тот, кто обучается, станет искуссным». Не менее важным компонентом гармонии и порядка в государстве Ахтой III считал цели управления: «Не будь злым, будь доброжелательным... Умножай богатство горожан своих... Твори истину... Сделай, чтоб умолк плачущий, не притесняй вдову... Не делай различия между сыном человека (знатного) и простолюдина... Заботься о людях... Не причиняй страданий» Конечно, все эти представления носят фрагментарный характер, уповают на добродетель фараона и его сановников, управлявших провинциями. Прагматическая, рационалистическая традиция в понимании управления была заложена в Древнем Китае. Важную роль в ее развитии сыграло конфуцианство. Конфуций (551—479) исходил из постулата, что управление государством есть управление людьми. Управление людьми должно осуществляться с помощью ритуалов и морали, а не посредством законов и наказания. Идея естественного неравенства была перенесена Конфуцием из природы на общество и приобрела форму возрастной градации, которая переходит в социальную: иначе говоря, деление между пожилыми и молодыми приобретает форму отношений между высшими и низшими — благо-родными и простолюдинами. Представления о почитании старшего поколения, бытовавшие в общинах, Конфуций преобразовал в патриархальную модель государства. Государство он понимал как огромную семью, в которой правитель как глава семьи заботится о своих детях, а те отвечают ему покорностью. Авторитет руководителя обусловливается обладанием им высокими добродетелями, и подтверждать это он должен как каждодневным трудом на благо других, так и соблюдением ритуала, соответствующего его должности. Для конфуцианства характерна меритократическая модель государственного управления, которая предполагает назначение на должность не по родству, а на основании заслуг и способностей. Критерием при этом служили успешная сдача государственных экзаменов на должность. Подобная модель страдает утопичностью. Иную версию эффективного управления предложил государственный деятель эпохи Цинь Шан Ян (390—338 до н.э.). Она реалистична, поскольку опирается на систему законов и суровых наказаний, которые осуществляет аппарат полицейского государства, Он осуществил реформу государственного управления в соответствии со своими взглядами. Главное, что может объединить всех в государстве, — это единая цель. Если государь смог ее предложить, значит, подобное государство может долго просуществовать. Управлять эффективно можно только с помощью наказаний- Адресность наказаний может быть основана на оперативной информации, которую получает правитель о том, что происходит у него в государстве. С этой целью была создана система тотального доносительства, при которой каждый сообщал о том, что делал его сосед. Система доносительства и контроля распространялась и на чиновничество. Первый специализированный трактат по управлению — Арт-хашастра («Наука о политике», или «Наука о пользе») встречается в Древней Индии. Его автором считается Каутилья, советник царя Чандрагупты I (317—293 до н.э.). Государственное управление понимается инструментально как средство, с помощью которого можно «обладать тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличение сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро». По его мнению, управление государством должно соответствовать достижению трех целей: (а) законности (религии), (б) пользе (или богатству) и (в) любви (или наслаждениям). Отстаивая тезис о том, что только гармония трех целей обеспечивает процветание государства, Каутилья отдает предпочтение пользе, полагая, что она лежит в основе всего. В трактате существуют указания относительно того, если использовать современную терминологию, как управлять персоналом. Прежде всего, министров и советников необходимо подбирать на основе личных и деловых качеств (ум, честность, мужество, преданность), на основе сведений осведомителей, продемонстрированных правителю в трудную минуту. Назначению на должность предшествует испытательный срок, когда кандидата испытывают хитростью. Государственный аппарат должен эффективно контролироваться с помощью всех надзирателей на предмет результативности их работы. За свою работу чиновники получали жалованье согласно Табели о рангах, где указаны 17 разрядов государственных служащих. Государство-полис понималось античными мыслителями как самая совершенная форма человеческого общежития, а государственное управление — единственным средством достижения гармонии и порядка. Различия между мыслителями касались ответа на вопрос, как обеспечить общее благо и совершенную жизнь не отдельным группам, а обществу в целом, учитывая неравенство людей Единственное, в чем они были солидарны, так это в том, что это можно сделать с помощью государства. Поэтому основная тема, которую развивали античные мыслители, — роль государственного управления в достижении общего блага. Признавая неравенство людей по природе, Платон (427—347 до н.э.) обращает внимание на нормативную (ценностную) интерпретацию государственного управления. Его высшую цель он видит в достижении целостности общества через обеспечение согласия всех общественных сословий на основе принципа справедливости, когда каждый занимается своим делом. Поскольку человек от природы предрасположен к выполнению лишь одного дела, то каждый должен получать свою долю пропорционально природным способностям. Справедливость — это принцип, когда каждый занимается своим делом (концепция разделения общественного труда). На этом принципе Платон строит государство. В соответствии с разделением труда он выделяет три сословия — философов, стражей и земледельцев-ремесленников. Модель идеального государства — это полицейское государство, в котором существует равенство, препятствующее возникновению конфликтов и войн. Гармоничное целое из разнородных частей достигается благодаря управлению государством разумным сословием — философами. Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление, Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения личной выгоды. В идеальном государстве Платона стражи, ведающие безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром, не могли даже прикасаться к ним, украшаться ими иди пить из золотых и серебряных сосудов. Платон предупреждал: . . чуть заведется у них собственная земля, дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и землевладельцами, из союзников остальных 1раждан сделаются враждебными или владыками, ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы и их опасаясь, будут они все время жить в большем страхе перед внутренними врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство устремятся к своей скорейшей гибели. Наибольшим злом для государственного управления Платон считал олигархию, где на трон возведены алчность и корыстолюбие л, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к этому ведет1. Олигархический порядок основан на имущественном цензе, власть сосредоточена у богатых, а бедняки не участвуют в управлении общественными делами. Олигархическое государство опирается на вооруженную силу. Аристотель (384—322 до н.э.) продолжает тему государственного управления, пытаясь определить его место и роль в механизме обеспечения общего блага. По его мнению, это возможно только при одном условии, когда вся общественная жизнь ставилась на службу государству: Поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей2 Аристотель полагал, что люди объединяются в государство для того, чтобы преодолеть страсти и пороки, которым подвержен человек, и достичь общего блага. Развивая патриархальную теорию, в которой государство рассматривается как большая семья, Аристотель отождествлял отношения правителя и его подданных с отношениями патриарха — главы рода и членов его семьи. Первоначально люди объединились в семьи, затем несколько семей образовали селение, а на завершающей стадии этого процесса возникло государство как форма общежития граждан, использующих политическое устройство (оно включает три ветви власти — законодательную, административную, судебную) и подчиняющихся власти закона («беспристрастному разуму»). Государственное управление выступает единственным средством достижения стабильности и надлежащего равенства. Мыслитель предложил классификацию форм правления на основе двух критериев: количество правящих и Цели правления. Лучшим способом государственного правления он назвал политику — умеренную форму правления, исключающую крайности и недостатки олигархии и демократии, осуществляющую управление в интересах среднего класса. Государственное управление впервые интерпретируется аналитически, опираясь на обобщения и сравнения достоинств и недостатков практики управления в 158 городах-полисах. жен. Однако, несмотря на противоположность, и тот и другой образ действий соответствуют конкретным обстоятельствам, конкретной ситуации. То, что хорошо в одно время, может быть дурно в другое Это составляет содержание принципа относительности в управлении. Поэтому правитель не должен следовать заповедям морали, если нужно — отступать от добра и пользоваться этим умением в зависимости от обстоятельств. По мнению Макиавелли, для осуществления своего господства «новый государь» может использовать любые средства: «по возможности не удаляться от добра, но при надобности не чураться и зла». Для завоевания и удержания государственной власти он оправдывал широкое использование вероломных средств (убийства из-за угла, интриги, заговоры, отравления). Технология принятия решения основана на понимании круговорота событий, создающего единую цепь взаимосвязи явлений в природе и обществе. Рассматривая деятельность человека, Макиавелли приходит к выводу, что никогда нельзя устранить одно неудобство, чтобы из этого не возникло другого. Если правитель хочет сделать народ сильным и великим, то придется воспитывать в нем такие качества, как свободу и независимость, благодаря которым уже нельзя будет управлять им по желанию. Поэтому, принимая решения, следует всякий раз взвешивать выбранную альтернативу с точки зрения возможных выгод и неудобств. В теории управления Макиавелли сам процесс воздействия сводится к управлению людьми: их надо либо ласкать, либо угнетать, поступая очень осмотрительно. Добрые дела и благодеяния следует расточать по капле, чтобы подданные имели достаточно времени для благодарной оценки. Напротив, наказание лучше осуществлять сразу и в больших дозах. Правитель не обладает всеми добродетелями одновременно. Поэтому важно не то, какой он есть, а каким он кажется подданным. Мудрый правитель соединяет в себе качества льва и качества лисицы: «...из всех зверей пусть государь уподобится двум: льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса — волков, следовательно, надо быть подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков»1. Однако соединение этих достоинств редко, поэтому Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны, но они могут вовремя не заметить опасности. Поэтому в государственном управлении больше преуспевают лисы, великие мистификаторы, изрядные обманщики и лицемеры. Они являются в глазах людей сострадательными, верными слову, милостивыми, искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять прямо противоположные качества, если это необходимо. В целом теория государственного управления Н. Макиавелли следует принципу относительности: выбор средств относителен ситуации, а оценка результата — относительна средств, наконец, все вместе — цель, средства, ситуация — должны соотноситься между собой 2.4. Управленческие идеи Нового времени Новое время характеризуется возникновением национальных государств и гражданского общества, где нет сословных перегородок и предрассудков, установлено формальное равенство всех и каждого. Государство понимается уже иначе, оно не рассматривается как абсолютное благо, а понимается как неизбежное зло, без которого нельзя обойтись. В этой ситуации управленческая мысль развивается в рамках идеологий, стремящихся внятно сформулировать разнородные интересы различных групп. 2.4.1. Правовые концепции управления Управленческая мысль раннего Нового времени преимущественно развивалась на основе теории естественного права, которая породи ла различные модели государственного управления. Универсальным инструментом ограничения и упорядочивания деятельности аппара та государственного управления рассматривалось право. Можно вы- : делить неколько правовых моделей управления. 1. Концепция либерального государственного управления была основана на теории естественного права, в соответствии с которой каждый индивид от рождения наделен неотчуждаемыми правами, а само государство представляет общественный договор, гарантирующий соблюдение и защиту неотъемлемых прав и свобод. Автором концепции ограниченного правления, где государство понималось как «ночной сторож», был английский философ Джон Локк (1632— 1704). По его мнению, гражданское общество как ассоциация свободных индивидов учреждает государство с единственной целью — «Для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества»1 Главный принцип либерального государственного управления состоит в определении того, кто кому служит: юсударство обществу и индивиду или наоборот. Государство понимается либералами как неизбежное зло, необходимое для того, чтобы гарантировать три неотъемлемых права граждан — право на жизнь, свободу и собственность. Все остальное расставит по своим местам рынок и конкуренция. Чтобы избежать узурпации власти со стороны государства, Дж. Локк предложил идею ограниченного правления и выразил ее в принципе разделения властей на две ветви — законодательную и исполнительную. Эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности, признаваемой абсолютной ценностью. Как показала практика, реализация либеральной модели государства привела к росту конфликтов, ставших следствием имущественного неравенства и социального расслоения. 2.Концепция конституционного государства. Эпоха Просвещения принесла с собой неистребимую веру в человеческий разум, гума низм и демократию, предложила гармонизировать баланс индивиду альных и групповых интересов в основном законе — Конституции, четко прописав в ней то, «что запрещено государству». Так роди лась концепция конституционного государства, основаная на прин ципах ограниченного правления (разделения властей и их взаимно го сдерживании) и судебной защите прав человека. Французский философ Шарль Монтескье (1689—1755) полагал, что свободное развитие может быть гарантировано лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В работе «О духе законов» Монтескье сформулировал теорию разделения властей на три равные ветви. Он обосновывал ее необходимость эгоистической природой человека: Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе, не может быть свободы С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти1. 3. Теория правового государства. В научный оборот термин «пра вовое государство» ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX в. Базовый принцип правового государства —-верховенство закона. XX век обогатил характеристику правового государства новыми чертами: приоритет прав человека; свободный, независимый суд; принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем другим законам; взаимная ответственность гражданина и государства; принцип разделения властей; приоритет норм международного права. Идея правового государства закреплена в конституциях современных государств. Так, современная Конституция Российской Федерации (ст. 1) свидетельствует: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Основные постулаты теории правового государства были сформулированы еще в XIX в. немецким философом Иммануилом Кантом (1724—1804). По Канту, правовое государство само ограничивает себя определенным комплексом постоянных норм и правил, устанавливает равный масштаб свободы для всех граждан. Содержание его раскрывается в ряде определений. (1) Правовое государство предписывает равную ответственность власти и граждан перед законом Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя оно правомерно его пересмотреть и даже отменить. (2) Правовое государство устанавливает свободу каждому повиноваться тому закону, на который он дал свое согласие. Праву отводится основополагающая роль в определении границ свободы. Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать права других. (3) В правовом государстве гарантировано формальное равенство всех и каждого, а в правовых делах гражданская личность не может быть представлена никем другим. Любой может признавать стоящим выше себя только того, на кого обществом возложены такие же правовые обязанности, какие индивид может налагать на него. (4) В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения Монопольное право на легитимное насилие принадлежит правительству, что обеспечивает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразия прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса Правовое государство опирается не на угрозу применения санкций, а на согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов. Реализация идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни предполагает наличие определенных экономических, социальных, политических и культурных условий, которые формировались по мере прогресса общества. В XX в. с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была обогащена рядом положений. Среди них важнейшим является принцип верховенства норм международного права по отношению к национальному. Многие государства включили данное положение в Конституцию и обязали суды в случае расхождения закона страны с международным договором руководствоваться последним. Во второй половине XX в. правовое государство в большинстве стран Западной Европы трансформировалось в социальное, в котором созданы не только судебные гарантии защиты прав человека, но и экономические, социальные, политические, культурные и т.д. Система государственного управления в правовом государстве ориентирована на обеспечение гарантий прав и свобод, масштаб которых определяет закон. Аппарат государства строился в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая ветвь власти реализует управляющее воздействие в соответствии со своей функциональной принадлежностью и строго в соответствии с законом 2.4.2. Волюнтаристские теории управления Набор этих разнородных теорий государственного управления (ис-торицистской, марксистской, консервативной, фашистской), противостоящих либеральной традиции, объединяет одно обстоятельство — они ориентированы на активную роль государства и интервенционистские методы управления. 1. Этатистская теория управления получила свое развитие в Новое время, идеологически она также опиралась на принципы естественного права и общественного договора, но иначе их интерпретировала. Она рассматривала государство как благо и предусматривала его активное вмешательство в жизнь общества и индивида. Так, французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо (1712—1778) предложил тео-' рию общественного договора, при котором индивиды жертвуют всеми своими правами в пользу государства, заключая договор объединения. Именно соглашение людей — основа законной власти: каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время выступает одним из участников этой воли. Тем самым искореняется главная причина всех конфликтов и войн — частная собственность, неравенство возможностей и как следствие столкновение интересов. В этих условиях человек является составной частью государства, его интересы совпадают с общественными, как и с интересами других граждан. Управление носит вертикально организованный характер, когда власть спускает все команды и инициативы сверху, а граждане их реализуют. Решение по актуальным проблемам государство может осуществлять с помощью плебисцита. Следует заметить, что, формулируя волевую природу государственных институтов, Руссо стал основоположником доктрины политического радикализма, в соответствии с которой любой класс может использовать эти институты для защиты своих интересов. 2.Марксистская теория управления. Одной из разновидностей радиализма стал марксизм. В противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, марксистская теория рассматривала государство как по литическую организацию экономически господствующего класса, как аппарат для подавления сопротивления его классовых против ников. Согласно К. Марксу (1818—1883) и Ф. Энгельсу (1820-1895), государство возникло на определенном уровне развития производи тельных сил, когда общественное разделение труда привело к воз никновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономи- коцентризм марксистской концепции государства состоит в том, что экономический базис общества — совокупность общественных отношений — признается первичным и определяющим, а политичес кая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономических формаций составляют сме няющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют опреде ленные типы государственного устройства. Высшей общественно- экономической формацией провозглашался коммунизм, при дости жении которого государство отмирает, сменяясь общественным са моуправлением. 3. Манипулятивная модель управления. Одним из авторов ее был немецкий философ Ф. Ницше (1844—1900). В центре внимания этой консервативной теории управления — поведение лидера и свойст венные ему методы руководства, его представления о ведомых. По требность в управлении Ницше выводит из низменной и порочной природы человека. Она стала следствием потери первоначальных смыслов. Основная драма индустриальной цивилизации, по мне нию Ницше, состоит в нивелировании исторических различий, ус тановлении единообразия жизни, утрате личностного начала. Ин- Дивид вынужден бороться против давления массовой жизни, дикта та общего и обезличенного. 4. Модель корпоративного управления- Многие положения социал-дарвинистской «философии жизни» Ф. Ницше были заимствованы теоретиками фашизма, которые создали модель корпоративного государства. Основатель и глава итальянской фашистской партии Б. Муссолини в работе «Доктрина фашизма» замечал: Фашистское государство является воплощенной волей к власти и управлению. Римская традиция здесь — идеал силы в действии Согласно учению фашизма, правительство представляет собой не столько то, что выражено в территориальных и военных терминах, сколько то, что выражается в терминах моральности и духовности О нем надо думать как об империи, т.е. как о нации, которая прямо или косвенно правит дрУ" гими нациями, не имея желания завладеть ни единым квадратным ярдом территории Для фашизма подъем империи, т.е. расширение нации, является сущностным проявлением жизнеспособности и противоположностью признакам упадка. Люди, которые возвышаются или поднимаются вновь после периода упадка, — всегда империалисты, любое отступление есть признак упадка и смерти. Система государственного управления в фашистском государстве основана на идее единства наци и государства и социальном партнер-(тве труда и капитала. Труд и предпринимательство рассматривались как социальный долг, охраняемый государством. С помощью разветвленной сети корпоративных и воспитательных учреждений, массовых собраний и шествий государство стремилось полностью преобразовать самую сущность человека, дисциплинировать его, контролировать его дух, сердце, волю, разум, формировать его сознание и поведение. 2.5. Новейшая история управленческой мысли Развитие управленческой мысли Новейшего времени (XX в.) характеризуется двумя отличительными особенностями: (1) оформлением теории государственного управления в качестве самостоятельной научной дисциплины, отпачковавшейся от политической науки; (2) появлением большого количества научных школ и направлений, ориентированных на решение прикладных проблем и часто напоминавших «джунгли в науке управления». Интенсивное развитие исследований в области управления происходило преимущественно в Западной Европе и США. Оно было обусловлено необходимостью переосмысления политики невмешательства государства в экономические и социальные процессы ( т.е. модели государства «ночного сторожа») в качественно новых реалиях монополистической стадии капитализма и формулирования новой стратегии государственного регулирования, основанной на интервенционистской модели государственного администрирования. Большинство научных школ и направлений развивали концепцию административного государства, рассматривая различные аспекты повышения его эффективности. Процесс преращения фрагментарных знаний об управлении, накопленных предшествующим развитием, в самостоятельную науку государственного управления связан с именами М. Вебера и В. Вильсона. Их идеи оказали решающее воздействие на становление теории государственного управления как научной дисциплины. В их работах были сформулированы три основополагающие идеи науки государственного управления: (1) государственное управление делится на две основные сферы — политическое управление и государственное администрирование; (2) государственная администрация (бюрократия) осуществляет вспо могательную роль и находится в подчинении у политического руководства; 3) кандидаты на политические должности в административном аппарате избираются или назначаются на определенный период времени, а все государственные служащие должны отбираться на основе конкурсных экзаменов и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма). 2.5.1. Теория рациональной бюрократии Макса Вебера В Западной Европе развитие государственного управления как самостоятельного комплекса знаний связано с именем Макса Вебера (1864—1920). Заслуга немецкого социолога состоит в том, что он первым сформулировал универсальные принципы организации и функционирования административных учреждений, которые могут успешно работать везде. В своей работе «Хозяйство и общество» он сформулировал принципы рациональной бюрократии: (1) каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции; (2) гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, в соответствии с дипломом или по результатам экзаменов; (3) гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом; (4) для гражданского служащего эта работа представляет профессию или является основным занятием, (5) служащий не владеет учреждением, в котором работает,
Опираясь на политическую практику Германии, Вебер различает функции политика и бюрократа. Сфера деятельности политика — это борьба за власть и процесс принятия решений, замешаные на страстях и эмоциях. Деятельность политика всегда подчиняется принципу личной ответственности. В противоположность этому подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика, борьба за власть и ее сохранение. Чиновник должен исполнять решения, принятые политиками, управлять без гнева и пристрастия. Дело чести чиновника выполнить приказ вышестоящего учреждения (может быть, даже ошибочный с его точки зрения) под ответственность приказывающего, исполнить добросовестно и точно. Он полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат. В ситуации неэффективности институтов парламентской демо кратии Веймарской республики М. Вебер отчетливо понимал, что именно бюрократия является идеальной моделью государственного управления. Эта модель управления построена на жестких бюрокра тических принципах: авторитарной власти руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. С этой целью и разрабатывались определенные правила государственного администрирования. Вебер представлял государственных служащих как квалифицированных специалистов, с высокой профессиональной подготовкой, с сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. Однако Вебер не мог не видеть того очевидного факта, что в современных демократиях практически все властные решения готовит бюрократия и она же их реализует. Властное положение бюрократии по отношению к зависимому от нее населению обусловливает ее групповую сплоченность и превращает в замкнутое сословие с особыми интересами и атрибутивными свойствами. Среди них: повышенная социальная оценка «чина», защищенного административными и уголовными нормами; ранговая иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»); пожизненный статус «чина» и «службы»: регулярное денежное вознаграждение в соответствии с рангом; карьерный принцип перемещения в ранговой иерархии. Господство бюрократии связано с ее монополией на знание всех «тайн» управления. Прежде всего, бюрократия владеет специальными знаниями, полученными в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления. Кроме того, она обладает знанием правил процесса принятия и реализации решений в ведомствах. Все это объективно приводит к тому, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию не только руководствоваться в своей деятельности функциональными обязанностями, но и стремиться к реализации политических функций. Сдержать усиливающую роль бюрократии, по Веберу, может харизматический лидер, апеллирующий к поддержке населения в случае конфликта интересов бюрократии и политиков (парламентариев). 2.5.2. Теория «административной эффективности» Вудро Вильсона В СЩА начало теоретической разработке вопросов государствен но -Го управления положил будущий президент США профессор Вудро оильсон в своей работе «Изучение администрирования» (1887), где определил, что «наука администрирования должна будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»1. Анализируя практику американской системы государственного управления, Вильсон стремился разработать модель государственной бюрократии, которая была бы эффективной в условиях демократии, органично сочетала бы принцип профессиональной государственной службы с рыночными механизмами. Вильсон заново переосмыслил роль и место администрации в условиях частой смены политического руководства в результате всеобщих выборов и растянутости парламентских процедур, которые не позволяли оперативно принимать политические решения Он обосновал идею разделения политических и административных функций в механизме государства, прагматично исходя из постулата, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. В этих усло-вих задача государственной администрации заключалась в компетентном проведении в жизнь решений той группы политических лидеров, которая победила на выборах. Повышение эффективности публичной администрации Вильсон связывал с введением рыночных механизмов и установок в систему государственного администрирования, основанную на разделении и специализации управленческих функций и высокой профессиональной компетентности государственных служащих. Согласно Вильсону, отношения между государственной администрацией, исполняющей законы, и политической властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы»2. Поэтому эффективность управляющей системы зависит от характера отношений между политической элитой и публичной администрацией. Адекватность политических решений актуальным интересам и потребностям населения, реализация решений и применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь, законодательство и политическое руководство определяют основное направление деятельности администрации. Следовательно, политики и администраторы должны эффективно взаимодействовать, соблюдая субординацию и разделения управленческого труда, чтобы обеспечить реализацию избранного политического курса. Вильсон проводил четкое разграничение между политиками и администраторами. По его мнению, развитие демократии неизбежно связано с созданием эффективной системы контроля за деятельностью администраторов со стороны политиков. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смогут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами. 2.6. Этапы развития государственного управления как науки После своего признания в конце XIX в. теория государственного управления прошла достаточно длительную эволюцию, в течение которой происходили накапливание информации, выработка новых методов анализа сферы государственного управления и изменение угла зрения на систему государственного управления в условиях структурной перестройки различных сфер общества, которые поро ждали разные способы координации и регуляции взаимодействия людей На наш взгляд, развитие теории государственного управле ния было связано с осмыслением трех способов согласования ин тересов в обществе — иерархией, рынком и дискурсом, которые порождали различную институциональную конфигурацию управ ляющих структур и надлежащих процедур их административной деятельности. В этом случае управление можно представить как процесс взаимодействия государства и общества, представленного заинтересованными группами, процесс посредничества между ин тересами в политике, который может быть основан на подчинении, торге и коммуникации. Первый этап (конец XIX в. — 20-е годы XX в.) — период ин-ституционализации и оформления теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Этот период в основном связан, как отмечалось, с работами М. Вебера и В. Вильсона Его особенность — преимущественное внимание теоретико-методологическим аспектам науки. С 1900 г. государственное администрирование изучается в ведущих университетах США и Западной Европы, а прикладные проблемы управления становятся предметом Деятельности многочисленных исследовательских центров в США и Западной Европе. Преимущественное развитие получила плюралистическая концепция посредничества, которая рассматривает процесс Управления как давление различных групп интересов на государство и распределение соответственно власти в обществе. Плюрализм есть система представительства интересов, в которой составляющие ее элементы организованы в неопределенное множество сложных, добровольных, конкурирующих, иеиерархичных и самоопределяющихся (как относительно типа, так и сферы интересов) образований, которые специально не лицензируются, не признаются, не субсидируются или каким-либо образом не контролируются (в отношении выбора лидерства и выражения интересов) государством и которые не стремятся к монополии репрезентационной активности среди соответствующих образований. При данном подходе управление представляет собой властное распределение правительством дефицитных ресурсов под давлением заинтересованных групп, которые являются активным фактором политического процесса, тогда как государство в лице правительства выполняет в целом пассивную функцию реагирования на деятельность заинтересованных групп. Правительство обеспечивает сохранение баланса интересов в определенное время, принимая то или иное решение относительно комбинации интересов и ресурсов. В то время как заинтересованные группы постоянно предъявляют требования к правительству (и такое предъявление может даже стать институциа-лизированным), правительство остается независимым от заинтересованных групп. Эффективность деятельности заинтересованных групп определяется наличием ресурсов давления, которые они используют для получения хороших политических результатов. Вместе с тем концепция ресурсов здесь не используется для описания взаимодействия групп давления. Плюралистический подход ограничен также в том отношении, что он акцентирует внимание скорее на правительстве, чем на государстве в целом. Он не учитывает очень важного обстоятельства, что участники политической деятельности со стороны государства имеют свои собственные интересы, которые включаются в процесс формирования политики. Следовательно, плюралистический подход не позволяет исследовать политику как систему взаимосвязанных отношений государства и общества, в которой государство является не просто агентом ответа на вызовы групп давления, а активным участником кооперации. Второй этап (1920— 1950-е годы XX в.) — период интенсивного развития теории государственного управления, возникновения большого количества школ и направлений. Происходит сближение науки административно-государственного управления и науки управления частными предприятиями. Специфика развития этого этапа — прикладная ориентация исследований, что было обусловлено потребностями практики. Структурная перестройка индустриальной экономики востребовала практических рекомендаций по совершенствованию государственного управления, где главным объектов внимания выступали процедуры и мотивация управленческого поведения. В этот период наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Преобладающей в данный период становится аналитическая модель корпоративизма, которая по-своему решает проблему взаимоотношений между общественными интересами и государственными структурами. Она возникла отчасти как критический отклик на недостатки плюралистического подхода к посредничеству интересов. В отличие от плюрализма корпоративизм рассматривает государство в качестве важнейшего конституирующего элемента отношений между группами интересов и политикой. В соответствии с концепцией корпоративизма в политике действует ограниченное число сингулярных, принудительных, неконкурирующих, иерархически упорядоченных и функционально различных образований, которые получают одобрение или лицензируются государством и стремятся к монополии на представительство интересов в соответствующей области. Здесь основное внимание уделяется экономическим группам, монополизирующим процесс выражения интересов в соответствующем секторе общества, которые тесно связаны с государством и с точки зрения своего формирования, и с точки зрения возможностей оказывать влияние на государство, поддерживать его в обмен на участие в принятии политических решений. Как правило, рассматриваются наиболее влиятельные группы — бизнес и труд, оставляя в тени множество других участников политического процесса, которые сегодня противостоят корпоративизму в политике и которые строят свои отношения с государством, не руководствуясь иерархическими отношениями. Третий этап (1950 — начало XXI в.) — этап рефлексии, переосмысливания теоретического наследия, поиск выхода из лабиринта «джунглей» школ и направлений в контексте новых реалий постиндустриального общества, связанных с развитием информационной революции. Колоссальные сдвиги происходят в сфере занятости: информационные отрасли поглощают более 50% рабочей силы в развитых странах мира. Возник информационный сектор экономики, включающий в себя передовые отрасли материального производства, обеспечивающие технологический прогресс, сферу, предлагающую Услуги коммуникации и связи, производство информационных технологий и программного обеспечения, а также различные области образования. Расходы современных государств на информационные технологии увеличиваются в геометрической прогрессии: если в '990 г. они составляли 3% ВВП США, то в 1995 г. - 5%, а в 2005 г. прогнозировалось 12%. При этом при помощи информации уже сегодня производится около трех четвертей добавленной стоимости. Новая реальность востребовала новые интерпретации государственного управления. Произошло переосмысление механизма властвования, его ресурсной базы. Возник новый тип государства — информационное государство, под которым принято понимать сферу публичного управления, опирающегося преимущественно на информационные технологии регуляции, упорядочивания, стабилизации общественных отношений. Информация и знания превращаются в стратегические активы государственного управления. Доступ к новой информации становится важным ресурсом государственной власти, который она может использовать в своих интересах. Особенность данного этапа — акцентированное внимание к анализу конкретной управленческой деятельности и формирование системы оценивания ее результатов. Для этого используются достижения современной социальной психологии и социологии, позволяющие объяснить реальное функционирование административных служб сквозь призму поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный, ситуационный и сетевой подходы. В частности, сетевой подход к управлению строит свою исследовательскую стратегию исходя из нового характера отношений между государством и обществом, между публичной и частной сферами общественной жизни. Общее кредо «сетевиков» состоит в том, что сетевой подход в отличие от плюрализма и корпоративизма способен схватить сложность и текучесть современного процесса принятия политических решений и формирования политики. Политическая сеть предстает в качестве аналитического инструмента анализа неустойчивости и открытости взаимодействия множества политических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием. Важно отметить, что концепция политических сетей, будь то в версии англосаксонской или германской школ, модифицирует понимание властно центрированной политики в направлении политики взаимной ответственности и обязательств. Т |