мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Е М А 2 ОСНОВНЫЕ ПАРАДИГМЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Современная теория государственного управления представляет собой мозаику школ и направлений, акцентирующих внимание на различных аспектах публичного администрирования Для того чтобы понять логику ее развития, представим эволюцию теории государственного управления как смену парадигм, как чередование теорий и концепций, выдвигаемых теми или иными авторами. Она была задана меняющейся ролью государства в условиях индустриального и постиндустриального обществ. Понятие «парадигма* ввел в оборот американский ученый Т. Кун в работе «Структура научных революций» Парадигма представляет классическую научную разработку, которая воспринимается представителями дисциплины в качестве образца и становится основой целой научной традиции В качестве модели теоретического истолкования проблемы она задает логику организации знаний и формирует у исследователя определенное понимание управленческих явлений Когда возникают проблемы, которые не могут быть разрешены и объяснены в рамках парадигмы, тогда возникает кризис парадигмы и начинает формироваться новая парадигма. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета Практика государственного управления различных стран на протяжении XX в существенно трансформировала традиционные представления об управлении как иерархически организованном процессе принятия решений Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной функций 3.1. Административная (классическая) школа Классическая школа в действительности включает в себя два направления. Первое — школа научного менеджмента (1903 г.), представители которой проводили специальные эксперименты в области Управления производством и организации труда. Эта теория была разработана в начале XX в. Ф Тейлором (1856—1915), Г. Эмерсоном (1853—1931) и Г. Фордом (1863—1947), которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Затем в 1916 г. возникло второе направление — административная школа управления. Ее целью была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Она достаточно удачно использовала теорию научного менеджмента (или теорию факторов), заимствованную из организации управления в бизнесе, и перенесла ее на организацию государственного администрирования. Сторонники административной школы верили в универсальность этих принципов, поэтому полагали, что следование им приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Их не беспокоили социальные аспекты государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации. Родоначальником административной школы считается французский ученый Анри Файолъ (1841 — 1925), возглавлявший созданный им Центр административных исследований в Париже (1916). Его «теория администрации» изложена в книге «Общий и промышленный менеджмент». Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Файоль дал классическое определение научному управлению: Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения, распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия, контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям1 Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Управление, или менеджмент, он рассматривает как последовательный ряд операций по обеспечению оптимального достижения целей. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из перечисленных выше функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций. Их реализация опирается на набор принципов. Файоль выделяет 14 общих принципов управления. 14 принципов управления Файоля I. Разделение труда — позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повы шению количества и качества производства при затрате тех же усилий
8 Централизация — должна быть принята или отверпгута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств, дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия 9. Иерархия — ряд руководящих должностей, начиная с высших и кон чая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей. 10. Порядок — определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте. II. Справедливость — чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием.
14 Единение персонала — сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений. Разработанные административной школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них — обоснование рациональной системы государственного управления, другой — построение структуры организации Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония — вместо противоречий, сотрудничество — вместо индивидуальной работы, максимальная производительность — на каждом рабочем месте. В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления. В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно. 3.2. Школа человеческих отношений Вслед за административной школой в ЗО-е годы XX в. в теории государственного управления возникла школа человеческих отношений Она подвергла критике классическую школу за механицизм и игнорирование роли человека, его потребностей, невнимание к проблемам мотивации работников как факторов эффективности управления производством, организацией Первоначально многие идеи были высказаны Мери Паркер Фоллет (1868—1933). Она впервые обращается к природе человека и мотивам его поведения в процессе управления, описывая его в терминах власти и авторитета. В качестве базовой категории она использует понятие «совместная власть» как результат интеграции усилий всех звеньев организации. Власть есть функция организации, которую нельзя делегировать или распределять, как настаивали теретики классической школы, ведь в этом случае она не сможет выполнять управленческую функцию. Напротив, авторитетом либо наделяют, либо отчуждают В своих исследованиях она обратила внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда в результате улучшения психологического климата и усиления мотивации. Фоллет придавала особое внимание психологической реакции лиц, получающих приказы. Доминирование приказной формы обязательно вызывает в качестве ответной реакции сопротивление. В качестве решения проблемы она предложила обезличить отдачу распоряжений и объединить всех заинтересованных лиц для изучения той или иной ситуации. Тем самым подчиненный и начальник будут следовать тому, что требует ситуация, а не приказ. Основателем направления считается американский социолог Э. Мэйо (1880—1954). Он сформулировал базовый принцип, лежащий в основе теории человеческих отношений — принцип индивидуальных различий, который необходимо учитывать в управлении. По его мнению, индивиды имеют уникальные нужды, потребности, цели и мотивы. Положительная мотивация требует, чтобы с рабочими обращались как с личностями. Жесткая иерархия подчиненности, формализация организационных процессов несовместимы с природой человека. Следовательно, все проблемы производства и управления должны рассматриваться сквозь призму человеческих отношений, с учетом социального и психологического факторов. Правда, как показали последующие исследования, хорошие отношения между служащими автоматически не ведут к росту эффективности административных организаций, и мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. Конечно, фирма или завод несопоставимы с государством и процессом управления в нем. Однако существует возможность адаптации выводов и рекомендаций школы человеческих отношений применительно к теории государственного управления, хотя она достаточно избирательна. Многие методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в такой узкой сфере государственного администрирования, как управление персоналом, где важно личное воздействие руководителя на сотрудников для своевременного принятия решений и их успешной реализации. К области оперативного и стратегического государственного управления они малоприменимы. Вполне операциональны и актуальны Для теории государственного управления различные мотивационные модели поведения, которые можно применять в процессе выработки и принятия государственных решений. Здесь важно учитывать фактическое поведение отдельных лиц и групп, набор их потребностей и установок, на что ориентируют теории человеческих отношений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а соответствие решения ожиданиям групп, общества. Вероятно, можно использовать основные приемы управления человеческими отношениям (приказ, консультации, убеждение, конфликт, лидерство, компромисс), позволяющие разрешить проблемы и мобилизовать рядовых сотрудников на участие в принятии решений 3.3. Эмпирическая школа Менеджеризм. Менеджмент, или искусство управления людьми Сторонники этой школы (Д. К. Мидлер, У.Г. Форд, Г. Сапмондс) претендовали на роль создателей всеобщей науки управления, или менеджеризма. При этом в их работах просматривалась прикладная ориентация в анализе управления предприятием с целью формулирования конкретных практических рекомендаций. Они изучали трудовые отношения, взамоотношения предпринимателя и рабочего, организацию производства. Несмотря на большое разнообразие точек зрения относительно теории и практики управления, почти все представители менеджеризма сходятся в том, что менеджмент, или искусство управления людьми, — это специфическая, самостоятельная область деятельности и знания. Авторы известной книги «Бизнес — организация — менеджмент» (1953) Э. Петерсен и Э. Шоумен пишут: В широком смысле, с социальной точки зрения, менеджмент является техникой или методом, развиваемым в результате свойственной человеку тенденции к формированию групп. Примерами таких групп являются правительства, клубы различных видов и деловые предприятия. Какой бы ни была группа, она должна иметь свой собственный менеджмент. В этом смысле менеджмент можно определить кок совокупность методов, с помощью которых устанавливаются, выясняются и реализуются цели и задачи той или иной человеческой группы. Эта общая концепция управления, отмечали авторы, варьирует в деталях применительно к различным видам человеческих групп, однако в основе своей остается неизменной. В связи с этим Петерсен и Плоумен различали шесть основных видов менеджмента, соответствующих определенным социальным группам. Шесть видов менеджмента по Петерсену и Шоумену 1 Правительство Хотя обычно понятие менеджмента не применяется к деятельности правительства, его деятельность во всех отношениях соответствует общему определению менеджмента. 2. Государственный менеджмент. Организация любого государственного учреждения и осуществление власти над его служащими. 3. Военный менеджмент Особый вид государственного менеджмента Организация вооруженных сил и командование ими.
6 Менеджмент в государственной собственности. Специальный вид бизнес-менеджмента. На характер этого вида менеджмента влияют также государственные и социальные проблемы. Все указанные разновидности менеджмента, как отмечали Петер-сен и Плоумен, в одинаковой мере базируются на основополагающих выводах о человеческом характере и поведении. Главные принципы менеджмента, говорят они, безусловно, применимы к человеческим ассоциациям, существующим для любых целей, группам любых размеров. Менеджмент можно определить как психологический процесс осуществления руководства подчиненными, посредством которого удовлетворяются главные человеческие стремления. Он обеспечивает логическую основу индивидуального разделения труда и специализации в рамках определенной группы. Менеджмент осуществляет руководство путем принятия на себя власти, распределения обязанностей и установления подотчетности за все действия людей в данной организации. Менеджмент — искусство управления бизнесом Иную точку зрения высказывал известный теоретик и консультант управления П. Дракер. (р. 1909)- Менеджмент — это искусство, или способ управления бизнесом. По Дракеру, менеджмент — это принципы и методы управления деловым предприятием, ибо искусство, компетенция, опыт менеджмента не могут быть как таковые перенесены и применены к организации других институтов и управлению ими. Дракер полагал, что менеджмент никогда не станет точной наукой. Критерием качества менеджмента всегда будет практический успех в деловой деятельности. Иными словами, менеджмент является скорее практикой, чем наукой или профессией, хотя содержит в себе элементы того и Другого. Дракер акцентировал внимание на творческой, созидатель-чои стороне деятельности менеджера, стремясь доказать, что именно она и есть основная движущая сила всякого делового предприятия. Менеджер, согласно Дракеру, выполняет две специфические >язанности, которых нет ни у кого из других работников делового РЗДприятия. Первая обязанность состоит в том, чтобы создать из еющихся ресурсов подлинно целое, производственное единство. Эта эмпирическая конкретизация понятия применительно к деловым организациям типична для более современных теоретиков менеджеризма. Такую точку зрения в той или иной мере поддерживали (и до пор поддерживают) большинство теоретиков бизнеса. Например, профессор Высшей школы бизнеса Колумбийского университет У. Ньюмен, известный как специалист по демократическому деловому предприятию, в своей работе «Административное действо» (1956) назвал управление главной социальной техникой. Искусные управляющие, писал он, жизненно необходимы для всякого динамического, преуспевающего предприятия. Другие факторы, такие, как капитал и технические знания, также являются необходимыми, однако без компетентных управляющих никакая компания не сможет долгое время сохранять ведущее положение. Эти люди должны планировать, направлять и контролировать деятельность бизнеса. У. Ньюмен определил управление как направление, руководство и контроль усилии группы индивидуумов для осуществления какой-либо общей цели. «Очевидно, что хороший управляющий — тот, кто добивается, чтобы группа достигла своих целей при минимальных затратах ресурсов и усилий». 3.4. Школа социальных систем Теоретики этой школы рассматривали организации как социальное целое, исследовали вопросы мотивации, стимулирования, авторитета и власти, коммуникаций в организации, принятия решения человеком, моделируя внутриорганизационные процессы и их комбинации, выясняя, какие из этих комбинаций наиболее эффективны с точки зрения целей организации. Духовным отцом школы социальных систем считается Ч. Барнард. Среди наиболее видных ее представителей профессора Института Карнеги — научного центра школы социальных систем: Г. Саймон (лауреат Нобелевской премии по экономике), И. Ансофф, Р. Сайерт, Дж. Марч, Ф. Селзник и А. Этциони. Ч. Барнард (1886—1961) был не только теоретиком, но и успешным администратором в промышленных фирмах. Наиболее известна его книга «Функции руководителя» (1938), которая до сих пор считается классическим произведением для руководителей по администрированию. Ч. Барнард: первейшая обязанность администратора — управление экономикой стимулов На основе системного подхода Барнард стремился о основные парадигмы теории государственного управления создать целостную теорию организации управления. Все организации (за исключением государства и церкви) Бернард характеризовав как частные случаи больших систем, поскольку они зависят от утих больших систем. Существуют и объемлющие формальные организации, которые включаются в неформальную незавершенную и туманную систему, обычно именуемую обществом. Наиболее характерным для формальной организации Барнард считал так называемый скалярный, или иерархический, тип, где координация достигается посредством подчинения частей единой центральной власти. Такой тип системы позволяет, по мнению Барнарда, снизить число дисфункций, уменьшить трения внутри организации, укрепить и сохранить ее мощь, пусть даже ценой уменьшения свободы. Другой тип формальной организации — латеральный. В отличие от скалярного типа координация в материальной системе достигается лишь посредством соглашения. Латеральная система организации не обладает собственными формальными средствами для предотвращения трений, споров и дезорганизаторских действий. Заметим, что по мере становления постиндустриального общества именно этот тип связей доминирует, что меняет представления об управлении публичным сектором. В анализе механизма функционирования организации Барнард значительное внимание уделял вопросам мотивации деятельности людей, в частности проблеме равновесия между вкладом и удовлетворением. Индивид, внося свой вклад в функционирование организации, хотя и обладает, как правило, ограниченной свободой выбора, делает это эффективно лишь тогда, когда обеспечены максимальное личное удовлетворение и выгода. Поэтому-то Барнард и подчеркивал, что первейшей обязанностью администраторов является управление экономикой стимулов внутри организации. Он выступил с критикой концепций экономического человека, отмечая ее ограниченность. Барнард признался, что «начал понимать человеческое поведение в организации лишь тогда, когда переставил экономическую теорию и экономические интересы на второе, хотя и незаменимое, место». Рассматривая множественность различных видов удовлетворения человека в организации, Барнард выделяет четыре группы конкретных побуждений (стимулов) к деятельности в организации: (1) материальные стимулы (деньги, вещи или физические условия); U) личные нематериальные возможности для отличия, престижа и личной власти, 2) желаемые физические условия работы; 3) Духовные побуждения (гордость мастерством, чувство соответствия, альтруистическое служение семье или другим целям, лояльность по отношению к организации, патриотизм, эстетические или религиозные чувства и т.п. ). Анализируя эффект этих конкретных стимулов, Барнард прищед к выводу о том, что материальное вознаграждение имеет решающее значение лишь до определенного предела. Коль скоро достигнут определенный минимум, необходимый для существования человека, само по себе материальное вознаграждение становится явно недостаточным стимулом, т.е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности. Кроме конкретных стимулов, Барнард выделял четыре типа общих стимулов, влияющих на поведение человека в организации: (1) привлекательность, присущая работе; (2) условия труда и их соответствие взглядам и навыкам работы данного лица; (3) возможность ощущать личное участие в ходе события; (4) возможность общения с другими лицами, соот-вие условий работы представлениям данного лица относительно норм товарищества и взаимной поддержки. Данное положение актуально для эффективной организации и управления государственными служащими. На основе представлений о формальной и неформальной организациях Барнард исследовал проблему авторитета в организации, для чего ввел понятие принятого авторитета. Считая приказы в формальной организации важнейшим проявлением авторитета, Барнард подчеркивал, что атрибут авторитета вносится в приказы не лицами, отдающими приказы, а, напротив, теми, кому приказы адресованы. Иными словами, окончательным критерием оценки авторитета является принятие или непринятие индивидами адресованных им приказов. Чтобы приказы были приняты как авторитетные, продолжает Барнард, они должны быть: (а) понятны; (б) соответствовать цели организации; (в) сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы, и (г) осуществимы. 3.5. Сетевая концепция управления. Теория политических сетей Сетевой подход к публичному управлению является ответом на изменения условий, в которых осуществляются политика и управление общественными делами. Философия публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических административных. Возросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияосновные парадигмы теории государственного управления международного фактора на внутреннюю политику государства, „форматизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления — все это и многое другое привели к пе-о'смотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование неотейлоризма Учитывая это, эксперты ООН считают, что сегодня к государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению» Для того чтобы государственное управление было успешным, оно должно приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан. Базовые концепты сетевой теории управления Попыткой осмысления новых вызовов и угроз, стремления разрешить вечные дилеммы управления стала теория политических сетей. Набор базовых концептов сетевой теории управления сводится к следующему.
3.5.1. Понятие «политические сети» По вопросу определения понятия «политическая сеть» между исследователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие может быть сформировано путем определения участников, составляющих сеть, и характера отношений между ними. В отличие от понятий «система» или «структура» здесь акцент делается на активном и осознанном взаимодействии акторов, формирующих политическое решение и участвующих в его выполнении. Вместе с тем и рынок, и традиционное иерархическое управление не исключают этой активности и осознанности участников формирующихся связей. Следовательно, политические сети должны обладать какими-то качествами, которые отличали бы их как новую форму управления. Политические сети формируются в различных секторах политики современного государства (здравоохранение, сельское хозяйство, индустрия, образование и т.д.) и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества. Решающее значение имеет институциональный компонент политической сети, ее ограниченность определенными секторальными интересами, а также обмен ресурсами между членами сети в процессе налаживания отношений. Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимоотношений по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей. Важно, что участники политической сети преследуют не сепаратные, а общие интересы и что они выбирают для их достижения кооперативные способы деятельности. Следует отметить и то, что таких участников множество и они различны. В более конкретном смысле сети включают межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. Они также включают системы предоставле-[ия услуг, основанные на комплексе провайдеров, который может *лючать публичные агентства, фирмы, неприбыльные и даже уком-лектованные волонтерами организации, все из которых связаны заимозависимостью и интересами, закрепленными определенной вместной программой. Здесь проведено различие между элемен-ами сети, которые связаны с принятием решений по политиче-им вопросам, и теми элементами, которые на основе этих ре-ений предоставляют услуги. Таким образом, политические сети обладают рядом характеры-стик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов.
3.5.2. Политизация государственного управления Важным изменением в практике государственного управления стала его политизация. Произошло существенное сближение политиков И администраторов в государственном управлении. Классическая модель государственного управления подразумевала четкое разделение политических и административных функций государственного управления: политики принимали решения, чиновники должны были оставаться политически нейтральными и эти решения исполнять, яе вмешиваясь в политический процесс. Сегодня административные функции управления значительно политизировались. Современные государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. В современных условиях стала очевидным фактом тенденция растущей политизации административного процесса, следствием чего стала меняющаяся роль бюрократии и трансформация структуры государственных служб во многих странах. Для индустриального общества, система государственного управления которого была основана на иерархии и разделении управленческих и политических функций, был необходим рациональный тип бюрократии, основанный на приоритете деловых качеств и политической нейтральности государственного служащего. Усложняющееся постиндустриальное общество востребовало новый тип бюрократии. Среди качеств современной бюрократии стали доминировать политическая лояльность, а для тех, кто занимает высокие посты в административном руководстве и управлении, — активное политическое участие. Расширяющаяся масштабность и техническая комплексность государственного управления предполагают, что чиновники сами решают многие задачи, имеющие политическое значение. Бюрократия стала ориентироваться на различные политические группы и партии. Функции старших администраторов перестали быть просто управленческими, они приобрели политический характер, что выражается в праве самостоятельного принятия важных решений. Административная элита в разных странах стала рекрутироваться преимущественно из партийных функционеров и членов партии. Возросшая политизация административного процесса вызывает опасения у ряда ученых, они полагают, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Английский политолог Б. Хидей замечает: Как минимум чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру. Они могут даже проводить обструкцию политике министра, используя маневры, ведущие к отсрочке принятия решений, или выдвигая технические аргументы, или находя союзников в других министерствах или среди групп давления. Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается ее диктовать правительству1. Существенно изменился также стиль государственного управления. В начале XX в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы. Административные реформы и новации XXI в. изменили стиль государственного управления. Они потребовали от государственных служащих приспособиться к новым условиям и выработать новый управленческий стиль — динамичный и новационный. Информационная революция в управлении привела к усилению децентрализации, демассификации и фрагментации управленческого процесса, что создало сетевой принцип организации. Эти перемены ознаменовали переход к системе гибкой .специализации, призванной быстро отвечать на новые запросы общества и включающей в себя такие элементы, как оперативное изменение управленческих структур, подвижная кадровая политика, быстро меняющаяся специализация, технологические процессы и организационные формы. По существу, информационная «революция управления» означает переход от централизованного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации. Это позволяет быстро адаптировать государственные институты к новой, гибко меняющейся информационной среде. Прежде всего сетевая форма управления дала возможность наиболее полно использовать стремление основные парадигмы теории государственного управления творческих работников к нововведениям и инициативам в ответ на новые вызовы времени, позволила перенести принятие ответственных управленческих решений на низовые уровни управления. Важные преимущества новых структур: разделение процесса принятия решений, укрепление капитала общественного доверия внутри сетевых структур, рост корпоративной солидарности. Оказалось, что небольшая мобильная группа предоставляет наилучшие возможности для интерперсонального взаимодействия творческих личностей, внутри нее легче возникает чувство коллективного действия, формируются общие этические ценности, складывается моральный консенсус, что способствует быстрому и эффективному принятию и исполнению управленческих решений. Сетевая форма управления подразумевает, что мотивы деятельности в значительной степени вытесняют стимулы единства мировоззрения и ценностей, становится самодостаточной основой саморазвития корпораций1. Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте. Например, парламентские силы формируются по функциональному принципу, представляя районы, провинции, города или отдельные финансово-промышленные группы (ФПГ). Система функционального представительства органично вписывается в государственное управление, позволяя поддерживать консенсус в обществе по ключевым проблемам общественного развития. В зарубежных странах эта система имеет разные модели: «социальный контракт» в Великобритании, «национальное соглашение» в США, «социальное программирование» в Бельгии, «концернов действие» в ФРГ. Влияние государства на корпоративистские соглашения в такой системе осуществляется косвенно, что позволяет переложить бремя ответственности за исполнение важных решений на всех членов переговорного процесса. Многие современные исследователи считают самоуправляющуюся креативную ассоциацию высшей формой управленческой деятельности и подчеркивают, что эта Форма организации творческой активности станет основой ближайших десятилетий2. Во всех высокоразвитых странах государственные организации, ранее представлявшие собой вертикальные структуры, все чаще превращаются в горизонтальные сетевые сово-Упности коллективов, каждый из которых представляет собой фак-чески завершенную организацию со своими целями, ценностями, мотивами и лидерами. 3.6. Школа поведенческих наук в управлении. Теория рационального выбора Эта школа представляет широкий спектр направлений — от бихевиоризма до теории рационального выбора. Значение поведенческого подхода для теории государственного управления состояло в стремлении превратить ее в «точную науку» двумя способами.
На этом основании возникла теория рационального выбора, которая строится на ряде предпосылок, позволяющих при всем критическом к ней отношении говорить о ее логичности и проработанности. Можно спорить о степени реалистичности этих предпосылок, об их заданное™ западной рационалистической культурой, о соответствии предпосылок и сделанных на их основе выводов и т.д., но они достаточно весомы, чтобы сформировать работающую концептуальную модель человеческого поведения. То, что они возникли в сфере экономической теории, не меняет сути: представленная модель поведения инвариантна. Теория рационального выбора отличалась от предшествующих тем, что человек превращался из «пленника» структурных факторов и партийной идентичности в актора, осознанно принимающего решения. В основе этой модели лежат три постулируемых принципа: (1) индивид всегда стремится к определенной цели, или результату, определяемому в терминах полезности или выгоды; (2) он способен адекватно, рационально оценивать информацию о ситуации, в которой он находится; (3) он выбирает те способы достижения цели, которые являются наиболее оптимальными в данный момент, которые максимизируют получение им необходимого результата. Как любая «хорошая» теория, теория рационального выбора позволяет объяснить как рациональное поведение индивида, так и принимаемое людьми за иррациональное. Теория рационального выбора строится на следующих основных предпосылках. 1. Методологический индивидуализм означает, что исследование должно начинаться не с общества или структуры, а с живого и дей ствующего индивида. Общество и структуры вторичны по отноше нию к индивиду, который именно и производит в своей деятельно сти отношения и институты. Действуют не структуры, а индивиды. Теория рационального выбора рассматривает интересы индивидов как данные и определенные ими самими. Индивид сам устанавли вает порядок своих предпочтений, которые являются дискретными, недвусмысленными и транзитивными. 2. Рациональность индивидов. Индивид действует всегда рацио нально, т.е. при всевозможных обстоятельствах он пытается макси мизировать свою выгоду. Теория рационального выбора не рассмат ривает то, как индивид оправдывает свое поведение, но говорит о том, что индивид имеет предпочтения, располагает их в определен ном порядке и действует в соответствии со своей максимальной выгодой. Отметим, что понятие рациональности принимается в данной теории прежде всего как «субъективная рациональность», т.е. сам индивид рассматривает свое поведение рациональным, если, с его точки зрения, удалось или уменьшить затраты на достижение цели, или при тех же затратах получить больший результат. «Объективная рациональность» включает оценку и с позиции того, кто обладает большей информацией о ситуации. Но она вступает в противоречие с предпосылкой суверенности индивида, осуществляющего рациональное поведение. Так как для оценки рациональности своего поведения человек должен обладать максимально полной информацией, достижение которой связано с повышением общих затрат, то говорят об «ограниченной рациональности» поведения человека, которая связывается больше с процедурой принятия решений, чем с существом самого решения. Поведение считается рациональным, если решение было принято рациональным образом в данных конкретных условиях. 3- Оптимальность выбора. Предпосылка оптимальности выбора вязана с рациональностью человеческого поведения, но имеет относительно самостоятельное значение. 4. Обмен деятельностью. Для социальной науки важной преддо-сылкой является взаимная деятельность индивидов или обмен дея. тельностью- Индивид в обществе действует не один. Соответственно существует ожидание, что и другие индивиды будут поступать рациональным образом. Индивиды согласны свободно взаимодей-ствовать, а следовательно, существует взаимная зависимость выборов. Да, каждый индивид пытается максимизировать свою выгоду но при этом каждый осуществляет эту цель при некоторых условиях которыми выступают правила, или нормы, совокупность которых выражается понятием институт. В этом смысле люди осуществляют рациональный выбор в институциональных условиях- Институциональные условия создаются людьми, но исходным здесь является такое условие, как согласие осуществлять обмен. Существует различие в акцентах между различными школами теории рационального выбора применительно к проблеме взаимосвязи рационального поведения актора и институтов: Чикагская школа делает акцент на рациональном выборе в условиях существующих институтов; Вирджинская школа — на рациональном выборе самих институтов. Но обе школы исходят из двух взаимосвязанных идей. (1) Индивиды, преследующие свои интересы в особых институцио нальных структурах, скорее не приспосабливаются к ним, а пы таются их изменить в соответствии со своими интересами. (2) Между институциональными структурами и интересами сущест вуют отношения взаимодействия: индивиды пытаются изменить институты, а институты могут изменить порядок предпочтений, но последнее означает лишь то, что измененный порядок оказал ся выгодным при данных условиях. Теории рационального выбора очень многогранны. Но их мно-* жество можно свести к двум основным видам: институциональные теории рационального выбора и политико-экономические. Институциональные теории отличает интерес их авторов к системе норм, правил, которые рассматриваются как объективные ограничители рационально действующего актора (политика, бюрократа, избирателя). Политико-экономические теории призваны объяснить поведение человека в политике на основе методов, выработанных Д"я анализа действий homo econormcus. Оба подхода взаимно дополнЯ' ют друг друга. В американской политической литературе теория рационального выбора одна из ведущих. |