мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
АДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА (институциональный, функциональный и организационный анализ) Административная система в начале XXI в. стала значительной, властной политической силой, аккумулирующей колоссальные ресурсы и принимающей важные решения. Высокий уровень специализации функций государственного управления в условиях нарастающей динамики социальных изменений заметно повышает роль государственной администрации в осуществлении принципиально новых задач. Усложнение функций современного государственного управления приводит к тому, что служащие государственной администрации должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от президента или парламента. Принимаемые ими решения опираются на детальный анализ проблемы, требующий знания своей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Происходит экспансия административных функций на новые области политического управления. Государственная администрация активно участвует в разработке государственных программ и принятии важных политических решений. В разных странах используются различные инстигуциональные, функциональные и организационные механизмы 7.1. Современные административные системы: страновые различия Современные административные системы в западных странах существенно разнятся. Однако для лучшего понимания специфики организации и функционирования систем государственного администрирования их можно сгруппировать на основе сходства по ряду критериев культурного, правового, исторического и политического порядка, касающегося устройства и способа функционирования государственного и публичного управления различных стран. К первой группе можно отнести англосаксонские страны (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия), где велико политическое влияние администрации, в которых доминирует культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономической эффективности государственного управления, развито местное самоуправление. Вторая группа — «наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Греция). В ее основе лежит французская модель административной системы. Государственное администрирование в этих странах отличает сильное влияние центра на развитие страны, детальное правовое разделение и регулирование полномочий между различными уровнями государственного управления, правовой рационализм, сильное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная государственная служба. Хотя французская модель государства присутствует в этой группе стран в различной степени, но основные ее признаки так или иначе характерны для всех из них Обычно выделяют следующие характеристики этой модели: (1) общественная автономия, которая выражается в четкости контуров государства и его бесперебойном функционировании (органическая автономия); в употреблении правил его функционирования, занимающих особое место в общем праве (легальная автономия); в представлении государством себя как воплощения общественного интереса, который доминирует особыми интересами частной сферы (символическая автономия); (2) социальное доминирование, проявляющееся в укорененной французской традиции интервенционизма, т.е. проникновении государства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противоречие между двумя тенденциями в политической культуре: установок на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии. К третьей группе западных стран относятся так называемые «германские страны» (Германия, Австрия и частично Швейцария). Правовая культура этих стран определяет многие составляющие государственного управления и положение бюрократии. Здесь наблюдается значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий, но оно сочетается с кооперативными механизмами организации управления территориями и значительной свободой в эффективном осуществлении собственных обязанностей. Административное поведение здесь понимается как комбинация строгости и гибкости при применении публичного права. На местном уровне не отрицается значение эффективности деятельности посредством использования рыночных механизмов в публичном управлении. Значительное влияние на государственное управление оказывает политика социального государства в сочетании с этикой правового государства. Четвертую группу стран составляют северные страны (Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция). Для них характерно сочетание «менеджериальных», правовых и «переговорных» управленческих КуЛЬТур и признаков на всех уровнях государства. Управленческая власть центра сочетается со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах. Хотя, конечно, между этими странами можно обнаружить и довольно значимые различия, связанные со степенью проявления рахчичных управленческих культур. 7.2. Централизованная публичная администрация Централизованную публичную администрацию составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, ему подотчетные и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. Важнейшие звенья централизованной администрации — аппарат правительства, министерства и ведомства. 7.2.1. Аппарат правительства Правительство находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи и вследствие подверженности различным политическим потрясениям, как правило, крайне нестабильно. При этом правительство, помимо государственно-политических, выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и создается его аппарат. За минувшие несколько десятилетий аппарат правительства в большинстве зарубежных стран претерпел разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в орган, играющий определяющую роль как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. В последнем случае аппарат правительства становится предметом конституционно-правового и политического исследования. Участие аппарата правительства в осуществлении административной власти, изучает наука административного права. Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Все чаще основы деятельности аппарата правительства закрепляются на конституционном уровне. так, вступившая в силу 1 января 2000 г. новая Конституция Швейцарии одну из своих статей посвящает Федеральной канцелярии В соответствии со ст. 179 Федеральная канцелярия исполняет функции общего секретариата Федерального совета (правительства Швейцарии) и возглавляется Федеральным канцлером. В ряде стран статус аппарата правительства определяется в законах о публичной администрации. В Мексике, например, эти вопросы урегулированы в Органическом законе о Федеральной публичной администрации 1976 г. (ст. 1, 7, 8). Организация аппарата правительства может стать предметом одного или нескольких законов (в Японии это Закон об организации государственного управления 1948 г. и Закон о создании канцелярии кабинета 1999 г.). В некоторых странах сохраняется практика регулирования данного вопроса подзаконными актами, принимаемыми главой государства (главой правительства), и даже конституционными или политическими обычаями. В начале своей эволюции аппарат правительства представлял собой небольшую по численности группу личных помощников, секретарей и советников главы правительства. Усиление вмешательства государства в управление социально-экономическими процессами в обществе привело к значительному росту численности бюрократического аппарата, что в свою очередь потребовало обеспечения большей согласованности и скоординированное™ действий публичной администрации. Правительство, сориентированное на выполнение преимущественно политических задач, для того чтобы справиться со всевозрастающим объемом административных дел, создает постоянно действующий орган публичной администрации — аппарат правительства. Следует заметить, что во многих странах создаваемые аппараты правительств выполняли не только административные, но и отдельные политические функции. Укреплению позиций аппарата правительства в механизме публичной администрации содействовало усиление противоречий между политиками (премьер-министром, министрами) и карьерными чиновниками (бюрократическим аппаратом)1. Как известно, при смене правительства меняется только вершина управленческой пирамиды (премьер-министр, члены правительства). Групповые интересы приходящих к власти политических лидеров очень часто не совпадают с интересами карьерных чиновников, долгое время работающих в одном и том же административном органе. Карьерные чиновники благодаря своей численности и профессионализму получали реальные возможности отстаивать свои интересы в противостоянии с политическими назначенцами. Разобщенность чиновников становилась одним из серьезнейших препятствий для создания информационной базы, необходимой для нормальной деятельности центральных органов государственного управления. Органы, принимающие решения, оказываются лишенными необходимой информации, которая исходит от нижестоящих органов, а также иных стоящих вне системы учреждений, обязанных предоставлять информацию на основе координации1. формируя собственные аппараты, политические лидеры обеспечивают поступление независимой, объективной информации, проведение комплексных аналитических исследований и тем самым создают реальный противовес карьерному чиновничеству, существенно ослабляя его влияние. Аппарат правительства помогает политическим руководителям, действующим в системе исполнительной власти, наладить взаимодействие не только с карьерными чиновниками публичной администрации, но и с другими ветвями государственной власти, содействуя тем самым реализации на практике принципа разделения власти (через взаимное информирование, поиск компромиссов при принятии правительственных решений и т.д.). Аппарат правительства — понятие собирательное. Состав аппарата, организационно-правовые формы его деятельности зависят от формы правления, сложившейся в конкретной стране, политического режима, утвердившегося там и ряда иных факторов, отражающих национальную и историческую специфику административной деятельности в данном государстве. В странах с президентской формой правления и в немногочисленных сохранившихся до наших дней абсолютных монархиях аппарат главы государства, сосредоточившего в своих руках всю полноту исполнительной власти, является ключевым звеном в механизме публичной администрации и наделяется значительными дискреционными полномочиями (т.е. полномочиями, реализуемыми по собственному усмотрению)- В государствах с парламентской формой правления аппарат правительства также играет заметную роль в механизме публичной администрации, однако он обладает меньшими полномочиями, выполняя, как правило, совещательные и консультативные функции. В полупрезидентских республиках сильный аппарат имеется как у президента, так и у премьер-министра. Отчетливо проявившаяся тенденция централизации власти в *л в. нашла свое выражение в концентрации основных полномочий в Руках единоличного главы правительства (президента, премьера, канцлера и т.д.). Аппарат правительства заметно разросся за последние десятилетия практически во всех странах. В настоящее время Исполнительное управление Президента США включает вдвое больше «субкабинетных структур»1. Так в американских научных публикациях называются структурные подразделения аппарата правительства, чем на момент его создания в 1939 г. Исполнительное управление Президента США Исполнительное управление включает: Управление Белого дома, Совет национальной безопасности, Административное и бюджетное управление, Экономический совет, Управление по развитию политики, Аппарат специального представителя США по торговым переговорам, Совет по качеству окружающей среды, Управление политики в области науки и техники и др Кроме перечисленных учреждений, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, в состав Исполнительного управления входит также штат личных помощников, отобранных президентом для выполнения функций советников. Функции помощников определяются каждым президентом в соответствии с его собственными потребностями и методами работы. В Великобритании функции общего руководства и координации деятельности публичной администрации осуществляют Секретариат премьер-министра и Секретариат кабинета. Секретариат премьер-министра Великобритании Секретариат премьер-министра представляет собой небольшой по численности орган, состав которого формируется непосредственно премьер-министром сообразно его потребностям. Как правило, в него входят секретарь по связям с общественностью, советники по иностранным делам, по вопросам обороны и экономики и др. Секретариат кабинета является органом, координирующим деятельность кабинета и правительства Великобритании. Общее руководство работой Секретариата осуществляет премьер-министр, а непосредственное руководство — глава Секретариата. В состав Секретариата кабинета входят чиновники в ранге постоянных секретарей, их заместители и помощники. Одни из них являются постоянными сотрудниками Секретариата, другие — «прикомандированными» из министерств для выполнения определенных задач сроком на несколько лет. Ведомство Федерального канцлера Германии Руководит работой этого органа статс-секретарь, исполняющий одновременно функции статс-секретаря федерального правительства. О той роли, которую Ведомство Федерального канцлера играет в механизме государственного управления, можно судить по полномочиям его статс-секретаря, закрепленным в Регламенте федерального правительства Германии. Он, например, готовит проекты ответов на обращения к канцлеру федеральных министров, программу координационных совещаний федерального канцлера с главами правительств земель и др. Под руководством статс-секретаря Ведомство Федерального канцлера обеспечивает «единую линию» в деятельности правительства. Сложность и разветвленность структуры аппарата правительственной власти во Франции обусловлены дуализмом в организации правительственной власти в президентско-парламентских республиках. Аппарат Президента Франции Аппарат Президента Франции включает «дом президента» (кабинет президента), в котором состоят чиновники высшего ранга, выполняющие функции помощников по особым поручениям, а также генеральный секретариат, контролирующий деятельность министерств и ведомств и помогающий главе государства выполнять функцию арбитра в системе государственного управления. Аппарат премьер-министра структурно воспроизводит аппарат президента и также состоит из кабинета и генерального секретариата. Наряду с «гражданскими» кабинетами и президент и премьер-министр имеют «военные» кабинеты, состоящие из военного персонала, консультирующего руководство правительства при принятии решений по вопросам обороны. Конкретные формы работы личного аппарата главы государства и премьер-министра достаточно персонифицированы и конфиденциальны, покрыты ореолом секретности. Можно выделить следующие основные направления его деятельности аппарата правительства: (1) сбор и оценка информации, подготовка проектов административ ных, а в ряде случаев и политических решений и т.д.; (2) оказание широкого спектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательных органов (Национальный совет экономики и труда в Италии, Экономический и социальный совет во Франции, Совет экспертов по развитию национальной экономики в Германии и др. ), проводящих экспертное аналитическую работу К принятию административных решении оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальных слоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т.д.; (3) координация деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов. Эту функцию штабы президента и премьер-министра выполняют совместно с созда ваемыми правительственными комитетами, межминистерскими советами и комитетами; (4) контроль за публичной администрацией. Несмотря на существование специализированных контрольных органов, руководители правительственной власти предпочитают работать с информацией, поступающей из собственных правительственных источников. Для ее получения в системе правительственных учреждений стали появляться «контраппараты» — относительно долговременные правительственные органы, главная задача которых состоит в контроле, критике и тем самым содействии улучшению результатов деятельности остальных правительственных органов Межминистерские органы Во многих странах работу по координации аппарата государственного управления выполняют различные межминистерские органы (межминистерские советы и комиссии, правительственные комитеты и др.) Они обеспечивают координацию на основе обмена мнениями непосредственно между министрами под эгидой главы правительства или другого члена правительства. Межминистерские органы представляют собой кабинеты министров в миниатюре, специализирующиеся на какой-то одной крупной проблеме социально-экономического и политического развития государства — финансы, экономика, оборона, экология и т.д. В научной литературе их иногда называют отраслевыми кабинетами1. Создание межминистерских органов может быть предусмотрено непосредственно в конституции. Например, в соответствии с п. 2 ст. 187 Конституции Португалии «закон может учреждать специализированные советы министров для рассмотрения отдельных вопро-|сов». Эта проблема может стать предметом законодательного регулирования Межминистерские органы усиливают горизонтальные межотраслевые связи при решении наиболее сложных комплексных опросов государственного управления, позволяют преодолеть ве-мственную разобщенность и в некоторой мере компенсировать узкую специализацию отдельных министерств. Особую привлекательность предварительному согласованию важных административных решений на межминистерском уровне придает то обстоятельство, что работа межминистерских комитетов и комиссий (в отличие от заседаний правительства), как правило, выводится из-под действия парламентского и общественного контроля. Для достижения единства публичной администрации недостаточно обеспечить координацию работы всех ее звеньев — необходимо установить устойчивые прямые связи с другими элементами политической системы (политическими партиями, церковью и др.), с представителями наиболее влиятельных социальных групп (торгово-промышленными кругами, руководством профсоюзов, научной элитой и др.). В этих целях формируются различные советы и комитеты с расширенным составом участников: Экономический и социальный совет во Франции, Национальный совет экономики и труда в Италии и др. В некоторых странах создание таких органов предусмотрено на конституционном уровне. Перед ними поставлена одна из важнейших задач — подготовка легитимных административных решений, т.е. таких решений, которые имели бы поддержку среди различных социальных слоев, в том числе в деловых кругах. Они дают заключение по важнейшим правительственным программам, участвуют на начальном этапе в формировании правительственной политики по основным социально-экономическим вопросам, не осуществляя при этом собственно исполнительно-распорядительных функций. Помимо этого, такие органы осуществляют активную околоправительственную лоббистскую деятельность. 7.2.2. Министерства Министерство — орган специализированного управления- Практически во всех зарубежных странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития. Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового Регулирования; дает возможность «увязать» разрозненные институ-ibi в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого министерства является осуществление власти, управление и вмешательство, т.е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются в бюджете. Совокупность трех составных частей министерского звена — министр, персонал и бюджет — приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализо-вывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Западные админ истратив исты обычно выделяют следующие основные функции министерства: (1) трансформация общенациональной политики в конкретное управленческое действие — выработка форм и методов деятель ности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство;
Следует отметить, что есть и другие наименования министерств. В США центральные органы отраслевого управления называются •департаментами, а их руководители — секретарями. Президентская форма правления, сложившаяся в США, обусловила существование ряда специфических особенностей, отличающих американские департаменты от министерств в государствах с парламентарной формой правления. В Швеции и Норвегии центральные органы отраслевого управления именуются департаментами, а министерством официально называется лишь ведомство, занимающееся иностранными делами1. В Великобритании законодательство признает лишь должность министра, но не само министерство. Похожая ситуация существует в некоторых других странах. Например, законодательство Польши в качестве органа государственной администрации признает самого министра, а не министерство в целом; последнее рассматривается как ведомство соответствующего министра1. Активизация социальных и экономических функций государства в течение XX в. привела к значительному увеличению его административных задач и, как следствие, росту числа министерств. 8 министерской системе наряду с «классическими» министерствами иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться «новые» министерства, что было обусловлено раз личными обстоятельствами: (а) необходимостью решения острых, неотложных государственных задач (министерство по делам бежен цев и переселенцев, министерство жилищного строительства, ми нистерство водоснабжения и др.); (б) результатами научно-техни ческого прогресса (министерство воздушного транспорта, министерст во атомной энергетики и др.); (в) появлением «новых» функций госу дарства (министерство охраны окружающей среды и др.). С известной долей условности существующие в настоящее время министерства могут быть разделены на три группы: (1) министерства, создаваемые в административно-политической сфере (обороны, внутренних дел и др.); (2) министерства, создаваемые в финансово-экономической и хозяйственной сферах (экономики, финансов, промышленности, торговли, сельского хозяйства, транспорта и др.); (3) министерства, создаваемые в социально-культурной сфере (образования, культуры, здравоохранения и др.). Комплексный характер решаемых министерствами задач приводит к тому, что одно и то же министерство может быть отнесено сразу к нескольким перечисленным группам. Так, созданные во многих развивающихся странах министерства туризма, очевидно, могут быть отнесены к министерствам хозяйственно-экономического блока. В то же время эти министерства решают и социально-культурные задачи. В литературе по управлению разработаны различные классификации министерств. Выделяют, например, министерства отраслевого управления, которые руководят подчиненными им объектами (министерства энергетики, транспорта и др.), и министерства функционального управления, реализующие определенные функции Управления (министерства планирования, финансов и др.), а также суперминистерства, занимающиеся управлением ряда отраслей в определенной сфере или области (министерство экономики) и др. Кроме того, в зависимости от принципа, положенного в основу их создания, выделяются министерства, создаваемые по (1) проблемно-отраслевому принципу (таких министерств большинство: министерства обороны, окружающей среды, внутренних дел и др.); (2) принципу обслуживаемой клиентуры (министерства по делам потребителей-ветеранов и молодежи; малого бизнеса и др.). Министерская система, сложившаяся в конкретной стране, зависит от различных национальных, исторических, политических географических и иных факторов. Так, в странах, где сильны позиции религии и церкви, создаются министерства, курирующие дела религиозных культов. В государствах с монархической формой правления могут учреждаться министерства королевского (императорского) двора. В развивающихся странах, в которых еще не завершен процесс национальной консолидации, появляются министерства, на которые возлагаются задачи «строительства нации» (борьба с этнической рознью, развитие национальных культур и др.). В отдельных случаях возможно создание министерства для решения конкретной задачи, после чего такое министерство обычно упраздняется. Одним из примеров подобного министерства adhocможет служить существовавшее в Германии Министерство для преодоления внутригер-манского раскола, которое на разных этапах истории называлось по-разному: Министерство воссоединения, Министерство по общегерманским вопросам, Министерство внутригерманских отношений. В 1986 г. в Канаде для реализации на практике правительственного курса на свертывание государственного сектора в экономике было создано Министерство денационализации. Для выравнивания уровней развития отдельных территорий министерства могут создаваться по территориально-региональному принципу (например, Министерство по делам индейцев и северных территорий в Канаде, Министерство по проблемам развития Юга в Италии). «Региональные» министерства существуют в Великобритании: Министерство по делам Уэльса, Министерство по делам Шотландии, Министерство по делам Северной Ирландии. Страновая специфика может проявляться и в функциях отдельных министерств. В некоторых развивающихся странах, например, министерство местного самоуправления занимается вопросами применения норм обычного права. В Великобритании на Министерство по делам Северной Ирландии возлагается функция управления судебной системой этого региона, а в Министерстве по делам Шотландии создано специальное подразделение, ответственное за организацию правосудия в Шотландии, Определение оптимального числа министерств, как показывает опыт зарубежных государств, — весьма непростая задача. Повышение оптимальной границы делает правительственный аппарат громоздким и негибким, а крайнее ограничение количества министерств неизбежно ведет к разрастанию министерского аппарата управления- При всех колебаниях просматривается все-таки общая тенденция к ограничению числа министерств. Министерская система, как правило, соответствует характеру и масштабу основных задач, стоящих перед государством. Подобно барометру, она чутко реагирует на малейшие изменения в приоритетах государственной политики, когда одни министерства создаются, а другие упраздняются. В некоторых странах приход к власти нового правительства сопровождается перестройкой системы министерств. Таким образом, система центральных органов отраслевого управления отличается крайней подвижностью и нестабильностью. Лишь в немногих зарубежных государствах число министерств остается неизменным в течение длительного периода. Это связано или с традициями государственного управления в конкретной стране (так, в Финляндии со времени обретения независимости, на протяжении более чем 60 лет, было создано всего лишь одно новое министерство — охраны окружающей среды), или с тем, что система министерств получает свое закрепление на уровне конституции или иного законодательного акта (Австрия, Польша, США, Мексика и др.). Количество министерств предопределяется в основном объективными нуждами государственного управления, но в некоторых случаях определяющую роль играют субъективные факторы, связанные с политической конъюнктурой. При создании министерств определяющими могут стать идеологические и политические соображения: запросы ведущих партий, необходимость предоставления министерских портфелей соратникам по правительственной коалиции (в государствах с парламентской формой правления), реализация предвыборных обещаний и др. Тенденция развития — дифференциация и интеграция Министерская система в зарубежных странах развивается под определяющим влиянием двух основных тенденций, как одновременно проявляющихся, так и сменяющих друг друга, — дифференциации министерского Управления и интеграции (укрепления) министерского звена. Дифференциация министерского управления стала исторически Первой тенденцией развития системы отраслевого государственного Управления. Так, на начальном этапе государственной реформы в Пруссии Министерство внутренних дел функционировало как орган управления, охватывающий все основные сферы общественной *изни. Затем постепенно от него стали отпочковываться отдельные Направления государственной политики, по которым создавались Специальные министерства: образования, здравоохранения, торговли, сельского хозяйства, труда, науки и др. В Бельгии этот процесс происходил следующим образом: сначала из сферы деятельности Министерства внутренних дел были выведены вопросы труда, затем — железные дороги и связь, в конце XIX в. — промышленность и сельское хозяйство, в первой половине XX в. — вопросы колоний экономики и здравоохранения1 Тенденция дифференциации в настоящее время проявляется например, в дальнейшей специализации управления и разделении функций отдельных министерств. Так, в Италии из Министерства финансов выделилось Министерство по бюджетным проблемам. В Канаде из Министерства финансов выделилось Министерство национальных доходов, занимающееся сбором федеральных налогов, регулированием таможенных тарифов и контролем над импортом. Встречаются случаи создания сразу нескольких министерств, курирующих разные ступени образования (начальное, среднее и высшее). Во многих развивающихся странах существует несколько министерств, осуществляющих управление сельским хозяйством, что непосредственно связано с аграрным характером их экономики. Интеграционная тенденция, напротив, приводит к укрупнению министерств, к появлению суперминистерств, которые объединяют в себе несколько ранее существовавших министерств со сходными функциями. Последние превращаются, как правило, в департаменты вновь образованного «большого» министерства. Во Франции таким суперминистерством по праву считается Министерство экономики, финансов и промышленности, полномочия которого распространяются на все вопросы, представляющие интерес для государственной экономики. Благодаря той важной роли, которую играет данное министерство в подготовке проекта бюджета, оно имеет возможность ориентировать расходование средств публичной администрации. Более того, министр экономики, финансов и промышленности должен скреплять своей подписью все рег-ламентарные акты, имеющие финансовые последствия. Наконец, контроль за расходами позволяет ему осуществлять повседневное наблюдение за ходом дел во всех других министерствах. В 1984 г. в Канаде было создано Министерство регионального промышленного развития, которое объединило аппараты трех ранее существовавших министерств: промышленности и торговли, регионального экономического развития и экономического развития. Суперминистерствами во многих развивающихся странах являются важнейшие органы управления экономикой: в Саудовской Аравии — Министерство финансов и национальной экономики, sЛиване — Министерство экономики, торговли, промышленности и нефти, в Мексике — Министерство торговли и промышленного развития Иногда тенденция укрупнения министерского звена проявляется в реорганизации правительственной системы, нацеленной на механическое слияние министерств с целью уменьшения их количества. Такие изменения отличаются обычно крайней недолго-ьечностью и непоследовательностью. Обозначенные тенденции развития министерской системы не являются взаимоисключающими; на практике они скорее дополняют друг друта. Каждая из них имеет как свои очевидные преимущества, так и существенные недостатки. Укрупнение министерского звена содействует преодолению ведомственной разобщенности и проведению единой политики в определенной сфере управления. В пользу подобных реформ приводят и другие аргументы: снижение расходов на государственное управление, уменьшение численности правительства, сохранение количества межминистерских координационных органов, ослабление опасности доминирующего давления различных групп интересов и т.д. К числу нереализованных ожиданий и недостатков реформ по укрупнению министерств следует отнести: отсутствие реального ускорения принятия административного решения (по-прежнему сохраняется потребность в координации, однако теперь она должна проходить в рамках одного «большого» министерства); увеличение вероятности ошибки при принятии управленческого решения вследствие удаления центра принятия решений от объекта управления и др. Однако, несмотря на отмеченные недостатки, создание укрупненных министерств стало основной тенденцией развития централизованной пу&лнчной администрации. Поэтому, приступая к реорганизации системы центральных органов государственного управления, правительство, принимая решение о реформировании структуры исполнительной власти, должно видеть возможные последствия применительно к конкретной общественно-политической и экономической ситуации. Структура и компетенция Вопросы организации работы и структуры каждого министерства регулируются в специальном акте о его создании — законе, нормативном акте, издаваемом главой государства, правительством или министром, в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В некоторых странах принимаются типовые положения о министерстве. Во главе министерства стоит министр, который по общему правилу руководит работой вверенного ему государственного органа в соответствии с принципом единоначалия. Министр выполняет функции как политического, так и административного характера. Такое же °^ьединение политических и административных функций наблюдайся и в статусе министра. Как член правительства, он наделен политической властью, а в качестве руководителя министерства бла-^ет полномочиями административного характера. В ряде зарубежных стран предпринята попытка распределить политическое руководство и оперативное управление отраслью между министром и генеральным (постоянным) секретарем министерства. В странах англосаксонского права соответствующая должность называется «постоянный секретарь» Самим названием подчеркивается несменяемость этой должности в случае отставки политического руководства министерства. Огромный объем документации, которую приходится прочитывать министру, необходимость часто присутствовать на заседаниях правительства и парламента, общение с избирателями — эти и многие другие причины оставляют министру мало возможностей для того, чтобы вникнуть в детали работы своего министерства. В этом случае фактическое руководство министерством осуществляется генеральным (постоянным) секретарем, который в отличие от министра назначается, как правило, из профессиональных чиновников, является знатоком соответствующей сферы управления, выполняет исключительно административные функции и свободен от каких бы то ни было политических обязательств. Получила известность история об одном молодом депутате канадского парламента, который просил премьер-министра доверить ему пост в кабинете и получил в ответ, что для этого требуется уйма опыта, масса знаний и бездна ума. Депутат возразил: «Господин премьер, Вы, должно быть, не разобрались в моей просьбе. Я прошу сделать меня не заместителем министра, а только министром1 Кроме того, генеральный (постоянный) секретарь обеспечивает непрерывность и преемственность работы министерства при частых отставках министра. Смена министра в большинстве зарубежных стран не ведет к автоматическим изменениям в аппарате министерства. Например, в Великобритании вместе с министром уходят только его политические заместители (государственные министры и политический советник). Лишь в некоторых развивающихся странах смена администрации фактически означает полную замену прежнего аппарата (вплоть до секретарш и переводчиков) и заполнение вакансий сторонниками победившей партии (система «раздела добычи»). Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства, именуются министрами без портфеля. Существенной страновой спецификой отличается понятие «государственный министр»: во Франции это- почетное звание, определяющее главенствующее место этого лица среди других министров, в Великобритании — первый заместитель министра, в Японии — министр без портфеля, а в Норвегии — премьер-министр. В ряде стран англосаксонского права в правительстве выделяют ; должности министров короны (т.е. обычных министров) и младших министров. Так, в Канаде министры короны подчиняются непосредственно премьер-министру и руководят основными министерствами (финансов, иностранных дел, регионального и промышленного развития и др ) Младшие министры возглавляют второстепенные министерства и подчинены не главе кабинета, а соответствующим министрам короны, которых они освобождают от части второстепенных обязанностей. Как правило, в развивающихся странах есть должность министра- делегата Учреждение поста министра-делегата вызвано тем обстоя тельством, что в отдельных государствах президент или премьер- министр сосредоточивают в своих руках ключевые министерские посты Очевидно, что высшие должностные лица не в состоянии лично заниматься оперативным управлением всех органов, находя щихся в их распоряжении, а потому от их имени в министерствах Действуют делегаты, имеющие статус министра и представляющие главу государства или премьер-министра. Министр-делегат осуще ствляет полномочия, делегированные ему официальным руководи- Телем министерства1. Несмотря на наличие многочисленных особенностей организации министерств (страновая, отраслевая специфика), в их структуре можно выделить некоторые общие элементы: кабинет, внутренние подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы инспекции и периферийные (территориальные) службы. Кабинет представляет собой личный штаб министерства. Он состоит из сотрудников, которых подбирает министр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные, атташе и т.д. Члены кабинета пользуются особым доверием министра и тесно связаны с ним: они остаются на своих должностях столько, сколько это нужно министру; с уходом министра уходят, как правило, и они, если новый министр не посчитает целесообразным оставить их в кабинете. Для любого министерства характерно распределение его функций между различными структурными подразделениями, основными из которых являются: дирекция (Франция), отдел (Великобритания, Германия), департамент (Польша) и т.д. Наиболее крупная административная единица министерства состоит из более мелких подразделений (отделы, секции, бюро и т.д.). Все внутренние подразделения министерства подчиняются центральной администрации (кабинет, генеральный секретариат) и только через них — министру. Соблюдается принцип иерархии основных звеньев отраслевого министерства: каждое нижестоящее звено ответственно перед вышестоящим и подотчетно ему, обязано выполнять его распоряжения и обращаться через него к вышестоящему руководству. Функции министерства распределяются между его основными структурными подразделениями. Каждая дирекция (отдел, департамент) предназначена для реализации какой-либо функции министерства. Компетенция министерства как бы складывается из компетенции 1 его важнейших структурных подразделений1. В структуре министерства выделяют вертикальные, горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (производственные или отраслевые) направлены на реализацию основных функций министерства. Например, в Министерстве юстиции Германии созданы следующие отраслевые отделы: управление юстицией, судопроизводства; гражданского права; уголовного права; торгового и хозяйственного права; вопросов конституции и административного права; международного права и европейского законодательства. Отраслевыми подразделениями Департамента финансов (казначейства) США являются: бюро внутренних государственных доходов; бюро пошлин на табак, алкоголь, взрывчатые вещества и огнестрельное оружие; бюро таможенных и торговых сборов; бюро расчетов; бюро публичного долга; бюро операций с золотом и серебром; бюро финансирования промышленности и инвестиций; офис контролера за обращением национальной валюты и функционированием банковской системы; отдел подготовки проекта федерального бюджета, разработки мероприятий по развитию финансовой системы и федерального финансового законодательства; бюро чеканки, гравировки и печатания. Горизонтальные службы (функциональные) оказывают опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Технические службы министерства в своей деятельности связаны с «управленческой техникой»: архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации, планированием, отчетностью, статистикой и т.д. При министерствах создаются различного рода вспомогательные органы — советы и комитеты, автономные отделы. Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключений, внесение предложений и т.д.). В порядке исключения они могут наделяться некоторыми квазисудебными полномочиями (например, Высший совет национального образования во Франции). Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т.д.). Руководство их деятельностью осуществляет, как правило, министр. Некоторые министерства, помимо центрального, имеют региональный аппарат и офисы на местах. Территориальные (периферийные) службы министерства могут осуществлять свою деятельность как в пределах определенных округов национальной территории, так и за рубежом. В США за проведение в жизнь федеральных законов на местах отвечают региональные подразделения департаментов, получившие в американской литературе название «полевые» подразделения. Эти °рганы департаментов, хотя структурно и не связаны с органами Штатов, все же осуществляют свою деятельность в тесном сотрудничестве с ними. Региональные подразделения департаментов также контролируют использование штатами федеральных субсидий. Место и роль министерства в системе государственного управления определяются его компетенцией, которая может быть определена как в нормативном акте, принимаемом специально для регулирования деятельности данного министерства, так и в законодательстве, определяющем правовое положение всех центральных отраслевых органов государственного управления: конституции, законы 0 правительстве и публичной администрации (Закон об администра тивной процедуре в США, Закон о федеральных министерствах в Австрии, Органический закон о федеральной публичной админист рации в Мексике и т.д. ), типовые положения о министерстве. Западные административисты рассматривают компетенцию министерства, как правило, сквозь призму правомочий министра. Выделяют несколько основных направлений, по которым министр реализует свои юридические полномочия.
/3) Министр принимает индивидуальные административные решения (дополнительно к тем, что были упомянуты в связи с управлением персоналом) в каждом случае, когда это предусмотрено правовым актом общего значения (например, министр культуры принимает решение об объявлении здания историческим памятником, министр финансов принимает решение о предоставлении отсрочки (рассрочки) уплаты налогов, министр внутренних дел принимает решение о высылке из страны иностранца, присутствие которого на территории данного государства угрожает интересам охраны общественното порядка и т.д.) (4) Министр наделяется полномочиями в финансовой сфере- Ежегодно он готовит проект бюджета своего министерства. После утвер ждения его парламентом министр управляет процессом исполь зования предоставленных средств, являясь главным распоряди телем бюджетных кредитов. (5) Министр представляет государство во всех вопросах, относя щихся к компетенции его министерства: подписывает от имени государства международные соглашения, административные до говоры в соответствии с установленной компетенцией, пред ставляет государство в органах правосудия и т.д. Министр не обязан лично выполнять все закрепленные за ним полномочия. |