мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Контроль за децентрализованными учреждениями Обобщая все известные формы контроля, можно выделить административный, финансовый, судебный и парламентский контроль за децентрализованными учреждениями- Как правило, централизованная администрация более жестко контролирует независимые ведомства, выполняющие социальные функции. Степень самостоятельности у торгово-промышленных учреждении значительно выше. Но более всего автономны в западных странах ведомства, координирующие работу средств массовой информации. Административный контроль обычно осуществляют правительство и отраслевые министры. Так, в Канаде регламенты автономных органов, в которых устанавливаются структура децентрализованных учреждений, режим работы и процедуры принятия решений, вступают в силу только после их утверждения кабинетом или отраслевым министром. В Гондурасе контролировать деятельность децентрализованных учреждении уполномочены Президент Республики, Министерство народного хозяйства и кредитов, Высший совет экономического планирования. Во всех странах центральная администрация оставляет за собой право осуществлять кадровые назначения руководителей децентрализованных учреждений и таким образом направлять и контролировать деятельность автономны ведомств. Президент США, кроме того, устанавливает требования, которым должны соответствовать лица, поступающие на работу в государственные ведомства, в том числе и в независимые агентства. В англосаксонских странах (в Великобритании и Канаде) отраслевые министры обычно могут давать публичным корпорациям указания по общеполитическим вопросам. Однако эта форма взаимодействия между структурами публичной администрации используется нечасто. Если ведомство действует на основе указания общеполитического характера, то ответственность за такие действия вынужден принять на себя министр. Не случайно поэтому министры предпочитают неформальные контакты официальным директивам. В США Департамент юстиции контролирует ведение независимыми агентствами дел в судах. Публичные корпорации Великобритании обязаны ежегодно представлять соответствующему отраслевому министру отчеты о своей деятельности, которые тот в свою очередь передает парламенту. Во Франции осуществляется последующий контроль за деятельностью автономных учреждений. Институт административной опеки, предполагающий предварительный контроль, на независимые административные органы не распространяется. Но в других странах континентальной системы административная опека по отношению к децентрализованным ведомствам применяется весьма широко и успешно. Административная опека — особая форма государственного контроля за не подчиненными министерству структурами, но находящимися в его ведении. Административная опека предполагает предварительную проверку актов и контроль за осуществлением полномочий должностных лиц. Например, в Италии и канадском Квебеке отраслевые министры осуществляют административную опеку над актами и лицами автономных административных учреждений. государства, создающие независимые ведомства, в обязательном g» порядке устанавливают финансовый контроль за их деятельностью. И не случайно среди всех контрольных методов главными считаются л Финансовые — они не нарушают принципов автономии децентра- Н лизованных структур, косвенным образом регулируют их деятельность. J стимулируя их эффективную работу. В Великобритании, например. Я Ринансовые органы предоставляют ссуды и субсидии самостоятель- Щ Ным ведомствам, утверждают их заявки по займам и важнейшим рас-*ЗДам. Центральные органы, как правило, имеют право изучать, У верждать или отказывать в утверждении бюджета автономных уч-Р^кденмй, контролировать его выполнение. В Коста-Рике, к приме-РУ, эти полномочия вверяются Генеральному контрольному управле-1 в Канаде бюджет автономных учреждений подлежит утверждению правительством, а кредиты, получаемые ими, должны быть одобрены парламентом. В Италии отраслевые министры осуществляют финансовую опеку: например, министр финансов контролирует деятельность Банка Италии. Пределы бюджетного контроля строго определены законодательством и обычно ограничиваются вопросами финансовой дисциплины. Децентрализованные учреждения являются также субъектами судебного контроля. Они могут выступать истцами и ответчиками в суде, и на них распространяются все общие принципы судопроизводства. В том случае, если возникает конфликт между администрацией и автономным учреждением, он не может быть решен в административном порядке. Центральный или местный орган должен обратиться в суд. В странах континентальной системы эти вопросы находятся в юрисдикции судов административной юстиции. В странах англосаксонской системы возможно обращение и в суд общего права. Суды решают вопросы, насколько правомерны действия децентрализованного учреждения с точки зрения соответствия их закону и установленной специальной компетенции; насколько обоснованно, справедливо и беспристрастно действовало это учреждение. Полномочия по контролю за независимыми ведомствами оставляет за собой и высший законодательный орган, прибегая к различным формам парламентского контроля. Во многих странах децентрализованные учреждения обязаны ежегодно представлять парламенту проекты годового бюджета, а порой и отчеты о своей деятельности — либо через своих руководителей, как в США, либо через соответствующих отраслевых министров, как в Великобритании. Парламент определяет, целесообразно ли само существование того или иного ведомства, и зачастую он вправе как продлить полномочия, так и решить вопрос о ликвидации ведомства, издав соответствующий акт. Таким образом, административная автономия децентрализованных учреждений не означает их полной независимости. Напротив, она существует лишь при условии действия правовых механизмов контроля за автономными образованиями. Т Е М А 8 СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Место муниципального самоуправления в структуре публичного управления, характер взаимоотношений с центральной администрацией, а также институциональная структура местного самоуправления в разных странах существенно различаются. Это обусловлено влиянием разных факторов системой права, традициями, историей, культурой, размерами территории, формой государственного устройства и т.д 8.1. Местное самоуправление в структуре публичного управления Следует признать, что органы местного самоуправления обладают публичной правосубъектностью. Правда, на ее объем независимо влияет тип правовой системы. В континентальном праве местное самоуправление считается институтом административного права, а в англосаксонской системе — объектом регулирования конституционного права или самостоятельной правовой отрасли муниципального права. Однако и в том и в другом случае органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями, от имени населения приобретать права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде, иметь собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих. Конечно, властная природа органов местного самоуправления может повышаться или понижаться в зависимости от правовой системы, определяющей ее статус. Так, в государствах континентальной Европы, где всегда были сильны центра-листские тенденции, господствовавшие многие десятилетия, местное самоуправление развивалось сначала под руководством, а затем под *есткич контролем со стороны центра. Поэтому в государствах кон-тинентальной правовой семьи организация и деятельность органов Устного самоуправления, их связи между собой и с центральной ОДминистрацией определялись центральной властью. Напротив, в ^Ранах англосаксонской правовой семьи муниципалитеты обладают Ысокой степенью автономии и строят свои отношения с центром в честве самостоятельных публично-правовых институтов. На определение правового статуса местного самоуправлени влияет также форма государственного устройства. Органы местно го самоуправления не обладают компетенцией устанавливать соб ственную компетенцию — это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации. В унитарных государствах правовое положение местного самоуправления определяется центральными властями. Основы местного самоуправления закрепляются в конституциях. Даже постсоциалистические государства, ранее отказывавшиеся от принципов независимости местных органов, конституционно признали идею местного самоуправления. Лишь Конституция Румынии не применяет термина «местное самоуправление» заменив его «местной автономией». Как правило, в каждой стране принимается специальное законодательство, посвященное организации местного самоуправления. Оно дополняется многочисленными договорами центральной администрации с местными властями, а порой также актами делегированного и регламентарного законодательства. В федеративных государствах определение статуса органов местного самоуправления нередко относится к исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в США данное положение было сформулировано еще в 1868 г. В некоторых федеративных государствах централист-сткие начала весьма сильны, и федерация сама устанавливает основы организации и деятельности органов местного самоуправления. Например, в Конституции Австрии подробно регулируются структура органов местного управления и полномочия отдельных должностных лиц. Однако детальная регламентация управления на местах центральными властями все же более характерна для федеративных государств Латинской Америки и Азии 8.2. Модели взаимоотношения государственной и муниципальной власти Природа муниципальной власти является предметом дискуссий в науке. Чаще всего в центре внимания оказывается проблема соотношения муниципальной власти с государственной, позволяющая выявить сущностные признаки первой и ее статус. Правда, единство мнений в данном вопросе отсутствует, что обусловлено различными интерпретациями соотношения двух видов публичной власти.1. Органы местного самоуправления имеют негосударственный статус В каждом населенном пункте стоят проблемы обустройства территории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и предопределяют существование той морально-сопиальной общности населения, которая является подлинной первоосновой управления. Концепция естественных прав местного самоуправления получила законодательное закрепление во многих странах континентальной правовой семьи. Например, в Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозглашали: муниципалитеты — естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеющие широкие автономные права с учетом местных реалий. Однако эту теорию нигде не удалось последовательно провести в жизнь. 2. Органы местного самоуправления являются частью государства. Подобная интерпретация получила распространение в государственной теории самоуправления, основы которой были сформулированы немецкими учеными Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. В соответствии с этой концепцией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами-парламентом или главой государства. И только в таком случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. осударство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следовательно, местные органы могут действовать лишь как нструмент центральной администрации. Государственная теория 'Самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодоленность. Раздробленность государства, объединить его звенья общими одами управления. Столь разные государства — феодальная Прус-сия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального государства Соединенные Штаты Америки — по-своему реализовали на практике и в законодательстве эту теорию. Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в юридической науке многих западных стран в XIX — начале XX в.
В конце XX в. практика и законодательство демократических государств доказали, что традиционное противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам устарело. После Второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного"самоуправления к единому механизму публичной администрации: они стали не только выполнять функции, имеющие местное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосударственной значимости. Не случайно поэтому местным властям предоставляется своеобразный правовой статус: с одной стороны, обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой — предусматривающий участие местных органов в осуществлений единой общенациональной политики. Если осуществление собственной компетенции местного самоуправления еще может изучаться конституционным правом, то участие муниципалитетов в общенациональной политике во всех странах попадает в сферу административно-правового регулирования. 8.3. Органы местного самоуправления: классификация На одной самоуправляющейся территории обычно действует система органов местного самоуправления: представительный коллегиальный орган (совет), отраслевые и функциональные комитеты совета, коллегиальный исполнительный орган (исполнительный комитет), глава исполнительного аппарата (мэр), отраслевые и функциональные исполнительные департаменты, отделы, бюро, службы. В законодательстве зарубежных стран существует множество классификаций органов местного самоуправления. Основные из них — классификации органов по их функциям, способу формирования, объему полномочий и порядку принятия решений. Представительные и исполнительные органы С точки зрения выполняемых функций выделяются два вида органов местного самоуправления: представительные и исполнительные. Представительными являются такие органы, как советы, собрания жителей и их представителей. Они выступают от имени населения соответствующей самоуправляющейся единицы и представляют интересы его различных социальных групп. Представительные органы обычно имеют решающие полномочия и считаются необходимым, неотъемлемым звеном местного самоуправления. Исполнительные органы призваны претворять в жизнь решения представительных учреждений. Прежде всего, это глава исполнительного аппарата местного самоуправления — мэр, бургомистр, алькальд в Испании и Латинской Америке. В некоторых странах он может иметь также полномочия председателя соответствующего совета. В последние годы все шире распространяется система «совет — менеджер», при которой функции руководителя исполнительной власти совет передает профессиональному управленцу-менеджеру. К исполнительным органам относятся также коллегиальные исполнительные органы: исполнительные бюро, постоянные или исполнительные комитеты, джунты. Они подчинены советам, координируют работу исполнительного аппарата местного самоуправления, в пе-Рерывах между сессиями советов могут исполнять некоторые полномочия представительных учреждений. Исполняют решения местных советов также специализированные административные органы, в к°торых работают муниципальные служащие, — департаменты, ин-спекции, службы, отделы. Взаимоотношения между представительными и исполнительны-и органами в разных странах различны. В одних разделение властей а Местном уровне не признается и представительные органы обладают всей полнотой власти, предоставленной местному самоуправ лению. Официальный глава муниципалитета избирается советом может действовать только от его имени и во исполнение его функ' ций (как в Дании, Финляндии, Австралии или в тех местных сооб ществах США и Великобритании, в которых применяется система «слабый мэр — совет»). Исполнительные органы в таких случаях подчинены представительным. В других странах (в Германии, странах Северной Европы, Японии, в местных сообществах США, где применяется система «сильный мэр — совет») проводится четкое разделение властей на местах Там исполнительные органы обладают относительной самостоятельностью и могут успешно противостоять политике представительных учреждений. Например, в Бельгии исполнительные комитеты муниципальных советов следят за текущим управлением мест-ными делами, выполняют решения совета, наблюдают за сбором доходов, управляют общественной собственностью и руководят комплектованием кадров муниципальных служб. В большинстве государств допускается многообразие форм местного самоуправления и присутствует как первый, так и второй вариант взаимоотношений представительных и исполнительных органов. Однако в подавляющем большинстве государств возобладала тенденция четкого разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Даже в Великобритании, традиционно отказывавшейся от разделения властей на местах, Закон о местном управлении 2000 г обязал все советы сформировать самостоятельный орган исполнительной власти, в который будут входить избранный населением мэр и либо его помощники, либо управляющий, назначенный советом Весьма широкими собственными полномочиями наделен также мзр Большого Лондона, избранный после длительного перерыва в 2000 г. Законом 1985 г. был упразднен Совет Большого Лондона, и с 1986 по 2000 г. крупнейшая городская агломерация Европы не имела официального главы. Каждый из 32 лондонских округов имел свой совет и своего мэра. Была сохранена должность лорд-мэра Лондона, но он выступал мэром не всего города, а только одного из его округов -лондонского Сити (центрального квартала столицы). |