|
|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
Судебная система штатов Судебные системы в штатах отличаются большим разнообразием. Единственное, что их сближает: возглавляет судебную систему штата Верховный суд штата. Наиболее простые и общественно малозначимые дела рассматривают суды низшей инстанции. Это первичное звено судебной системы, в каждом штате они по-разному называются — муниципальные, исковые, мировые, малых тяжб. Некоторые из них специализируются на рассмотрении определенного рода дел (например, происшествий на транспорте). Они также могут проводить предварительное слушание дел перед передачей их в вышестоящий суд. Низшие суды обычно привязаны к низовым административным единицам, они призваны в первую очередь обеспечить быстрый, простой и дешевый суд. В них допускается рассмотрение дел непрофессиональными судьями, ограничиваются деятельность адвокатов и применение суда присяжных. Если одн из сторон настаивает на участии присяжных, дело переносится в инУ10
Система государственного и муниципального управления США 299
инстанцию Однако стремление упростить и удешевить процесс часто приводит к его формализации, к «списочному» решению дел.
Основные учреждения юстиции — суды общей юрисдикции. Они по-разному именуются (окружные, высшие) и рассматривают в первой инстанции сложные уголовные и гражданские дела. Они обладают универсальной юрисдикцией, хотя некоторые штаты имеют раздельные уголовные и гражданские суды, другие сохраняют специальные суды для решения определенных категорий дел. Данные учреждения юстиции также являются апелляционной инстанцией для низших судов. Как правило, один суд общей юрисдикции создается на административный округ, поэтому носит название окружного, районного и т.д. В них работают профессиональные судьи, заседания часто идут в торжественной обстановке с соблюдением основных процессуальных норм.
Кроме названных звеньев судебной системы в каждом штате есть суды специальной юрисдикции: суды по налогам, по делам о наследовании, по претензиям к властям штата и т.д.
Возглавляет судебную систему в штате Верховный суд штата (в ряде штатов он называется аппеляционным). По отношению к судам штатов они ведут себя так же, как Верховный суд США по отношению к федеральным судам. Они занимаются главным образом рассмотрением аппеляционных жалоб на решения нижестоящих судов. По традиции они обязаны рассмотреть апелляции приговоренных к смерти и дела, затрагивающие конституцию штата.
10.2.7. Правовая система США
Существующая правовая система США начала складываться еще в колониальный период под влиянием английского общего права. Прецеденты, сформулированные в решениях английских судов, применялись в 13 североамериканских колониях. После образования США они сохранили свое действие, если не противоречили Конституции и новым законам. Принципиальное отличие американского права от британского состоит в предоопределяющем значении Конституции 1787 г. Сказалось негативное отношением к британскому праву, нараставшее в ходе борьбы за независимость. Кроме Того, эмигранты из континентальной Европы принесли с собой иную Равовую культуру, основанную на римском праве и кодифициро-анном законодательстве. Начиная с 1820 г. многие штаты встали на Уть кодификации норм общего права, оставляя, однако, за судами иРокие полномочия их толкования. Преобладающей стала тен-Ция составления систематизированных сборников прецедентов,
300 III. Система гос. и муниципального управления в ведущих странах
о бычно носящих название статуты штата. Правовая система Cm дуалистична: в ней параллельно существуют правовые системы ch дерации и штатов, что стало отражением федеративного характе Американские штаты, войдя в федерацию, продолжали сохраня собственные судебно-правовые системы, что порождало сложност в отправлении правосудия.
Процессуальные нормы в США сходны с английскими. Каждое судебное слушание превращается в поединок между адвокатами истца и обвиняемого. Однако есть и отличия. В США более широко чем в Великобритании, используются присяжные, причем не только малое жюри, но и большое жюри, которое «вышло из употребления» на своей исторической родине; это связано с тем, что право на суд присяжных гарантировано Конституцией США. Большое жюри заседает до суда и рассматривает вопрос о возможности передачи дела в суд. Кроме того, широко распространена свобода судейского усмотрения. Смысл ее заключается в том, что судьи здесь свободнее в своих приговорах. В США сильнее, чем в Англии, проявилась тенденция к упрощению и удешевлению судопроизводства, что приводит к его формализации. Например, в последнее время все большее распространение получили различные виды внесудебных и досудебных соглашений сторон, например сделки о признании вины. Суть сделки состоит в том, что обвиняемый признает на суде свою вину в обмен на обещание получить минимальное наказание. Формально судья не участвует в подобных переговорах, но на деле, конечно, информирован об их результатах. Сделки о признании вины негативно влияют на правопорядок: они позволяют преступникам избежать заслуженного наказания и одновременно создают для невинных соблазн признаться в преступлении, которое они не совершали, чтобы избежать грозящего им сурового наказания. Сейчас 90% уголовных дел не проходят полного судебного разбирательства. "Подобная практика вызвана дороговизной судопроизводства. Судебный процесс в США трудно вести без адвоката, бесплатных же защитников предоставляют только малоимущим в случае условного преследования.
В США существует также достаточно развитая служба обвинения: атторнеи (или прокуроры) федеральные и местные (штатов). Функции атторнеев состоят в проведении (совместно с полицией; следствия по уголовным делам, даче согласия на обыски и аресТЬ' решении вопроса о возбуждении уголовного преследования и по держке обвинения в суде. Они выступают также в качестве консул тантов местных органов власти по правовым вопросам. Федер^ ные атторнеи назначаются, атторнеи штатов обычно избираются-
стема государственного и муниципального управления США 301
1 0.3. Региональное и местное управление
п (7ША характерна значительная децентрализация власти не только п горизонтали, но и по вертикали. Органы власти штатов и мест-0 самоуправления наделены федеральной конституцией и конституциями штатов, а также другими законами и достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные источники доходов и принимая самостоятельные бюджеты. Однако тенденция к децентрализации уравновешивается возможностью федерального вмешательства в дела штата и влияния на политику его властей с помощью бюджетного федерализма — федеральной помощи в форме грантов.
Масштабы федеральной помощи стали особенно быстро увеличиваться в 60-е годы. С 1960 по 1970 г. федеральная помощь штатам выросла в четыре раза и продолжала быстро расти. К 1985 г. она составляла более 100 млрд долл. в год и осуществлялась по 400 различным программам. Половина этой суммы расходовалась на пять приоритетных программ: помощь семьям с низкими доходами в строительстве жилья, помощь здравоохранению, безработным, одиноким матерям, имеющим малолетних детей, инвалидам, а также строительство автомагистралей- Помощь оказывалась с учетом таких факторов, как численность населения, его доходы, качество жилья. Штаты охотно принимали федеральные деньги, которые казались им «свободными», так как для их получения не нужно было повышать местные налоги, а контроль над их расходованием не был жестким. Поэтому штаты требовали все новых грантов, которые лоббировались влиятельными национальными ассоциациями губернаторов, мэров городов. Постепенно стала выясняться и обратная сторона данного процесса — рост зависимости местных структур от помощи Вашингтона. Если в 1927 г. федеральная помощь составляла менее 2% расходов штатов и местных властей, то к '970 г. она выросла до 19, а к 1980 г. — до 26%. Например, в Детройте в 1978 г. 77% городских доходов составляла федеральная по-°Щь. Федеральное правительство навязывает властям штатов свои °литические приоритеты, которые могли не разделяться ими. Менно федеральное правительство было инициатором программ моцщ городским беднякам, борьбы с преступностью и распро-Ранением наркотиков, охраны окружающей среды и т.д. Некото-е из этих программ осуществлялись в обход властей штатов, Е Ьги Оправлялись непосредственно в распоряжение городов и УПп граждан. Получают распространение федеральные гранты,
^_
302 Hi Система roc и муниципального управления е ведущих странах мип
направляемые для решения конкретной задачи и требовавшие уча стия местных властей. Например, Вашингтон обещает выделить 50% средств, если остальную половину возьмут на себя штаты. По следним трудно отказаться от предложений правительства, поэтому они втягиваются в финансирование федеральных программ.
10.3.1. Система органов управления штатами
Структура административной власти в штатах во многом сходна с федеральной, гак как штаты обычно по возможности копируют федеральную практику. Глава исполнительной власти в штате — губернатор. Так же как в федерации, здесь имеются департаменты и независимые агентства, появившиеся в штатах даже раньше, чем в федерации. Так, еще в 1870-е годы некоторые штаты учредили комиссии, поручив им регулирование железнодорожных перевозок. В отличие от федерации глава исполнительной власти штата наделен меньшей властью, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, атторнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность независимых агентств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернаторов и созданию координирующих органов.
Структура власти в штатах определяется местными конституциями. По своим основополагающим политико-правовым принципам они сходны с федеральной Конституцией, но не повторяют ее. Каждая из конституций штатов уникальна. Они принимались в разное время, опираются на различные традиции, приспособлены к отличным местным условиям. Последние часто меняются, что вле-чет'изменения и в тексте конституций, которые отличаются меньшей устойчивостью, чем федеральная. Несмотря на указанные различия, организация власти в штатах имеет ряд общих специфических черт. Она построена на жестком разделении законодательной и исполнительной власти.
конодательное собрание штата Законодательная власть в штатах принадлежит представительным учреждениям, разнообразным по названиям, но обычно объединяемым понятием «легислатура». Подобно федеральному Конгрессу, они состоят из двух палат. Лишь в штате Небраска законодательное собрание стало однопалатным в результате реформы 1934 г.
В нижнюю палату, которая называется Палатой представит^' лей, обычно могут быть избраны лица, достигшие 21 года, прожив-
J
гистема государственного и муниципального управления США 303
ие несколько лет на территории штата и в своем избирательном руге. Представители избираются на два, редко — на четыре года. тлх численность — от 40 до 400 членов. Во главе Палаты стоит спи-р представляющий партийное большинство. Верхняя палата, повсеместно называемая сенатом, формируется на основе повышенных цензов и обладает меньшей численностью. В некоторых штатах повышен и иенз оседлости. Сенаторы обычно избираются на четыре, реже — на два года. Численность состава верхней палаты — от 20 до 67 сенаторов. Председательствует в сенате губернатор-лейтенант (вице-губернатор) или специально избранное лицо.
Главной формой деятельности легислатур являются их сессии. В середине XIX в. они стали созываться раз в два года. Однако в последние годы возникла обратная тенденция, и в настоящее время почти в 40 штатах сессии проводятся ежегодно. Легислатуры также могут собираться на внеочередные сессии.
Внутренняя структура палат и законодательный процесс штатов имеют много общего с федеральным Конгрессом. Существуют постоянные, специальные и объединенные комитеты, значение которых очень велико из-за сравнительной редкости сессий. Именно они выполняют основной объем законодательной работы, контролируют деятельность административных органов. Для повышения эффективности их деятельности многие легислатуры в последние годы реформировали свои комитеты, сократили их численность с целью концентрации ответственности и более четкого распределения функций.
Функции представительных учреждений также близки федеральному образцу. Они издают местные законы, утверждают бюджет, санкционируют назначение (по предложению губернатора) или самостоятельно назначают некоторых должностных лиц, имеют право импичмента представителей администрации и судей.
Законодательные собрания штатов относительно их «силы» обычно делят на три группы:
(1) «сильные» легислатуры ряда крупных штатов (Калифорнии, Иллинойса, Массачусетса, Мичигана, Нью-Йорка и т.д. ); для них характерны длительные сессии, развитая система комитетов, значительное число вспомогательных служб, высокое жалованье законодателей и, как следствие, больший профессионализм и стабильность состава местных законодателей; ) «слабые» легислатуры (Нью-Гемпшира, Коннектикута, Джорджии, Западной Виргинии, Алабамы и т.д. ); их отличают короткие сессии, несовершенные системы комитетов, низкий размер вознаграждения (например, в Нью-Гемпшире оно составляет '00 долл., а в Алабаме — 400 долл. в год), отсюда их недоста-
1^
304 III Система roc и муниципального управления в ведущих странах ми
точный профессионализм и высокий (до 40%) уровень обновлр
ния после каждых перевыборов; (3) промежуточные, самые распространенные, приближаются по
некоторым признакам к их «сильному» типу (Флорида, Миссу
ри, Виргиния и др. ).
Доминирующим направлением развития легислатур штатов является активизация и профессионализация их деятельности, приближение к стандартам Конгресса США.
Исполнительная власть штатов Во главе исполнительной власти штатов стоит губернатор, занимающий здесь место, сопоставимое (но не всегда) с положением Президента США. Для американской политической традиции характерно предубеждение против концентрации исполнительной власти в одних руках. В результате губернаторы длительное время не обладали существенными административными полномочиями, однако последние годы статус губернатора заметно повысился. Если в начале существования США он часто избирался на один год, то сейчас — обычно на четыре. Практически устранен конституционный запрет на повторное переизбрание, он сохраняется только в двух штатах В половине штатов губернатор может быть избран на два срока, в остальных — неограниченно. В большинстве штатов выборы проводятся в один тур, для победы требуется набрать относительное большинство голосов. Реже для этого требуется абсолютное большинство. На пост губернатора могут претендовать независимые кандидаты, однако их шансы на победу невелики Выборы обычно носят партийный характер, кандидаты выдвигаются или на партийных конференциях, или в ходе предварительных выборов.
Возрастной ценз для губернатора обычно составляет 30 лет, ценз оседлости — пять — семь лет. Тем же требованиям должны отвечать лейтенант-губернаторы, должность которых учреждена в 47 штатах. Их положение в штате сходно с положением вице-президента США. Лейтенант-губернатор замещает губернатора в случае досрочного прекращения его полномочий, он также часто является председателем сената штата.
Губернатор провозглашается в конституциях «высшим представителем исполнительной власти», должностным лицом, «обладающим верховной исполнительной властью и несущим ответственность за добросовестное исполнение законов». Стандартными полномочиями губернатора являются; (1) назначение «по совету и с согласия Сената» тех должностных лиц, для которых не предусмотрен иной порядок введения в должность, и, следовательно, контроль над их деятельностью; право смещать назначенных им лиц; (2) контроль через данное право над теми функционально-отраслевыми департаментами и агентствами, которые возглавляются его назнз-
Система государственного и муниципального управления США 305
ениами; (3) подготовка проекта бюджета штата; (4) обращение с
посланиями к легислатуре штата; (5) право вето на законопроекты,
которое, как и президентское, редко преодолевается; (6) право по-
илования и смягчения наказаний относительно приговоров судов
штатов; (7) командование местной национальной гвардией
Несмотря на достаточно широкие полномочия, заметное повышение в последние годы статуса губернатора, он не является единоличным руководителем исполнительной власти штата, сохраняется ее традиционная сегментация. Реальное политическое влияние губернатора может превосходить его конституционную власть. Это зависит от его авторитета в обществе и партии, личной энергии и т.д. Население штатов непосредственно избирает ряд других должностных лиц штатов Как правило, это (1) секретарь — регистрирует, публикует и хранит официальные документы штата, его печать, контролирует проведение выборов и референдумов; (2) атторней — прокурор и высший юридический советник штата, представляет его в суде; (3) казначей — хранит денежные средства штата, размещает их в банках, инвестирует в ценные бумаги, иногда отвечает за сбор налогов; (4) контролер (аудитор) — ревизует финансовую деятельность учреждений штата; с его санкции казначей осуществляет выдачу денежных средств
Получая мандат непосредственно от избирателей, эти должностные лица, часто принадлежащие к различным политическим партиям, могут действовать вполне независимо ог губернатора, что вызывает между ними понятные конфликты
Наряду с независимыми должностными лицами в штатах существует большое число автономных департаментов, комиссий и советов, возглавляемых или единоначальником, или коллегией. Некоторые из них формально подчинены губернатору, другие действуют вполне самостоятельно. Независимость подобных коллегий обеспечивается избранием их членов и руководителей на длительный срок (шесть — десять лет), наличием самостоятельной финансовой базы (они получают фиксированный процент бюджетных средств) и т.д. Компетенция данных независимых органов часто пересекается, координация их деятельности недостаточна, что провоцирует административные конфликты.
Фрагментация исполнительной власти в штатах возникла исторически как следствие опасения концентрации исполнительной власти в одних руках. В современной Америке, где давно сформировались влиятельные институты гражданского общества, подобные трахи стали очевидным анахронизмом. Столь же очевидны неудоб-а от подобного состояния администрации штатов. Притягательным примером давно уже служит организация федеральной власти опыт которой доказал возможность сочетания обширных полномо' чий исполнительной власти с ее ответственностью. Поэтому сейчас многие штаты, стремясь повысить эффективность своей админист рации, постепенно продвигаются в сторону федеральной модели организации власти. Происходит укрупнение департаментов, включение в их состав мелких ведомств. Например, в Джорджии вместо 300 органов управления созданы 22 департамента. Их главы назначаются губернатором с согласия местного сената, что существенно повышает статус главы исполнительной власти. Этой же цели служит образование кабинетов, в состав которых входят руководители основных департаментов, в том числе и независимых. Кабинет является совещательным органом при губернаторе, который является его председателем, а не руководителем. Тем не менее он помогает координировать действия различных административных структур штата.
Все разнообразие моделей организации исполнительной власти в штатах относительно ее централизации можно свести к трем типам:
«сильному», в котором руководители главных департаментов на
значаются губернатором. Эта модель наиболее приближена к
организации федеральной власти,
«слабому», где руководители департаментов преимущественно
независимы от губернатора. Это наиболее старая модель, но ее
популярность падает;
промежуточному, наиболее распространенному, когда должно
стные лица частично назначаются губернатором, частично из
бираются или назначаются независимо от него.
Власти штатов (исполнительные и законодательные) продолжают действовать вполне независимо от федеральных органов, кроме случаев нарушения Конституции США.
Президент США не имеет права давать поручения губернато
рам штатов, смещать их, отменять принятые ими решения. Вместе с
тем нельзя говорить о полном обособлении двух уровней исполни
тельной власти. Федеральная власть имеет эффективные формальные
и неформальные рычаги воздействия на штаты. Отношениями с ни
ми занимается один из помощников Президента. Соответствующие
отделы существуют в правительственных департаментах. На местах
действуют их региональные представители. К взаимодействию
правительством стремятся и штаты, имеющие соответствующие от
делы в своих администрациях, а также представительства в Вашинг
тоне. Большим влиянием в столице пользуются Национальная ас
социация губернаторов и Национальная конференция законоЯ
| тельных собраний штатов.
I
Система государственного и муниципального управления США 307
10.3.2. Местное самоуправление
Организация местного самоуправления относится согласно X поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентируют ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмэтр6-™ в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий. В настоящее время штаты разделены на графства (около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи — около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 13, 7 тыс.) и особые округа (более 34 тыс.)1.
Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципалитетах (муниципальных корпорациях) проживает около 2/3 всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах- Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т.п. ), и границы округов определяются обычно с учетом практической целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.
Органы местного самоуправления занимаются главным образом вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, местами отдыха, социальным обеспечением. Второе место занимают вопросы административно-управленческие: поддержание порядка (прежде всего, управление полицией), обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров- В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господствуют частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, Управляют своим имуществом и, как правило, только косвенно регулируют деятельность частных предприятий. Они также строят му-чиипальное жилье, устанавливают ставки арендной платы, зани-ак>тся реконструкцией городов, строительством и эксплуатацией °Рог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе от-Д°м и эффективным использованием земель и другими вопроса-землепользования) и охраной окружающей среды.
i Z
■
1 Sta'isftcfl/Abstract of the United States, 2000. W, 2001 P 258
308 HI Система roc и муниципального управления в ведущих странах м
Во главе графства стоит совет наблюдателей из пяти и бол членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, BXQC дящих в графство, или, что более распространено, совет уполномгГ ченных из трех — семи членов, избираемых всем населением граф ства. Помимо советов в графствах избираются также такие должно стные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и Др Исполнительной властью в графствах в последнее время все в большей степени становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.
В сельских таунах собрание или представители избирают обычно на один год совет из трех — пяти членов в качестве исполнительного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Почти также управляются и тауншипы, за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках. Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из трех — семи членов, избираемых населением или назначаемых органом штата.
Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члену комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделении аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет — управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. Наиболее распространено управление по схеме «мэр — совет». При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает труднопреодолимое вето на решения совета. При «слабом* мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета1.
1 См Штанина М.Ф Местное управление в зарубежных странах. М-. 1" С. 22-29
л система государственного и муниципального управления США 309
Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломерации, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различных органов власти Отсюда возникает постоянная необходимость создания новых административно-территориальных единиц, новых органов местного самоуправления, необходимость координации всех этих новых и старых властей Реформы местного самоуправления не успевают за быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и органов управления
10.4. Государственная служба
К категории публичных служащих в США относят всех работающих по найму в учреждениях США, штатов или местных органов, в том числе и технический персонал. Наряду с этим используются понятия «правительственная служба» (высшие «политические» руководители правительственных ведомств), «гражданская служба» (профессиональные несменяемые чиновники, их примерно 60% госслужащих)
Институт государственной службы в США — аморфное и неоднородное образование Должностные лица здесь находятся на службе или федерации, или штатов, имеющих собственные законы о государственной службе, которые, впрочем, совпадают в своих общих принципах. Глава федеральной государственной службы — Президент США, однако реальной властью он обладает преимущественно в отношении высших «политических» чиновников, возглавляющих правительственные ведомства- Остальные служащие защищены законами и фактически несменяемы. В формировании федеральной службы важную роль играет Конгресс США. Он регулирует ее через законы и бюджет. Кроме того, Сенат прямо участвует в назначении высших федеральных служащих. В штатах сходными с президентскими полномочиями обладают губернаторы, однако их влияние на Тужащих штата еще более слабое.
В административных учреждениях США работают в основном
гРа^сданские служащие. Они составляют часть более широкой кате-
ГоРии, которую обычно называют служащими публичного (общест-
енного) сектора В эту категорию помимо гражданских служащих
' °Дят несколько тысяч должностных лиц, назначаемых и смещае-
'х Президентом США (они находятся на правительственной служ-
hоколо 1 млн военнослужащих; несколько тысяч судей; обслу-
ающий персонал правительственных органов, набираемый во
к°нкурсном порядке, и некоторые другие категории служащих.
310 111 Система roc и муниципального управления в ведущих странах мип
Начало современной гражданской службе в США на уровне фе дерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее «система добычи», в соответствии с которой выбранный президент мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему — систему заслуг — и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на большинство должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной.
Закон учредил особый орган — Комиссию гражданской службы ставшую впоследствии независимым агентством в системе исполнительной власти.
В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978 г. Этим Законом вместо комиссии были созданы в качестве независимых агентств три новых органа: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг. Им были поручены три различные функции, ранее выполнявшиеся комиссией: (1) управление набором, обучением и продвижением служащих; (2) расследование случаев нарушений правовых норм; (3) вынесение решений по таким нарушениям. Помимо этого Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих — Службу старших руководителей1.
Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам. Ветераны имеют преимущества по сравнению с другими претендентами. Управление экзаменует также претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации этого управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен. Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует проведение таких оценок департаментами и агентствами. Оценка проводится руководителями учреждении и их особыми советами по проверке исполнения. От нее зависят
1 См. подробнее Исаенко А Н Реформа гражданской службы // США экономика, полшика, идеология 1980 №3 С 108—113
Система государственного и муниципального управления США 311
ьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим, ■гпуд которых оценен положительно, полагается премия. Она вымачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части выче-тОв) но не более чем половине сотрудников. Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 62 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Однако их права на забастовку ограниченны. Политические права служащих также ограниченны, поскольку официально они должны быть политически нейтральными.
Наиболее льготные условия пребывания на службе предусмотрены для старших руководителей. У них отсутствует деление на разряды, назначение их на должность и перемещение на межведомственной основе производятся лишь на основе оценки труда руководителя. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении (могут выйти на пенсию с 50 лет).
Правовое положение государственных служащих регулируется актами, собранными в Титуле 5 Свода законов США. Они делятся на две основные группы:
политических руководителей, назначения которых производятся
в соответствии с принципами патронажа;
профессиональных бюрократов, проходящих службу на основа
нии «системы заслуг»; карьера большей их части строится на
основе Закона Пендлтона (1883). Другие, отнесенные и разряду
«исключительных» (exepted service), следуют внутриведомствен
ным документам. К последним отнесены дипломаты, служащие
ФБР, ЦРУ, Агентства по атомной энергии и т.д., а также те
должности, для замещения которых проведение конкурсов счи
тается нецелесообразным. Они известны как реестры А и В. Ре
естр А включает должности, для занятия которых проведение
экзаменов считается некорректным (служащие Федеральной ре
зервной системы, юристы, священники и т.д.). Реестр В охваты
вает должности, для занятия которых необходима сдача экза
менов, которые не носят характера конкурса (гражданские
Должности в системе разведки, инспектора банков в системе
Министерства финансов и т.д.). Из-под действия конкурсной
системы выведена также категория PL, которая включает слу
жащих NASA и др. В зависимости от сложности и ответствен
ности функций служащие разделены на разряды, к которым
привязаны ставки оплаты их труда. Так, служащие, чья карьера
контролируется Управлением по руководству персоналом, раз
делены на 18 разрядов.
312 '"■ Системе гос. и муниципального управления в ведущих странах м^г,
Несмотря на определенные успехи, по мнению американской общественности, проведенные в 70-е годы XX в. реформы государст венной службы не достигли всех своих целей. Это стало причиной создания президентом Б. Клинтоном комиссии под руководством вице-президента А. Гора, которая в 1993 г. подготовила доклад «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше».
«Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше»
Несколько драматизируя положение дел, доклад констатировал, что общественное доверие к федеральному правительству никогда не было «на столь низком уровне». Отмечалось также, что американцы сомневаются именно в способности правительства эффективно управлять и убеждены в том, что оно транжирит 48 центов из бюджетного доллара. Попытки исправить недостатки сокращением числа служащих и усилением контроля над ними оказались малоэффективными. Глубинная причина существующих проблем в том, что государственная служба была создана в иную эпоху, «для ситуации, которая больше не существует». Современная эпоха требует:
повысить самостоятельность государственных служащих, сократить
количество регулирующих их деятельность актов;
децентрализовать функции государственного управления, передавая
дополнительные функции штатам и местным органам;
повысить эффективность публичных служб за счет расширения кон
куренции между ними, «трансплантации» некоторых методов работы
частных корпораций;
поставить в качестве главной задачи государственных служб удовле
творение интересов их клиентов.
Правительство США адекватно оценивает проблемы государственной службы, однако практическое воплощение поставленных задач требует больших организационных усилий.
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.