мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
ществе и получаемых вне парламентской деятельности доходах
из серьезнейших проблем Итальянскою государства стала прави тельственная нестабильность: за время существования Республики (с 1946 г.) в стране сменилось более 50 правительств Путь к решению проблемы стабильности правительства открылся лишь в связи с реформой избирательной системы в 1993 г.
няется редко. Наряду с этим в устройстве таких общин, как К*" рия, Рейнланд-Пфальц, Баден-Вюртемберг и Гессен, закреп ^ так называемые гражданские наказы, допускающие участие гпа &НЬ1 в принятии решений на местном уровне, часто лишь после слг}^ го согласования. |
См Хорсткотте XВ отличие от федерального и земельных парламентов общим имеют советы общины и городские советы, но не имеют законода тельной компетенции. Однако представительства общин — городской совет и собрание городских депутатов — в какой-то мере выполняют задачи парламента: они определяют бюджет, издают городские постановления, принимают местные законодательные акты, например устанавливают порядок платы за вывоз мусора. Но основная работа городского совета состоит не в принятии подобных основополагающих законодательных актов, что относится и к парламенту всего государства. Не ограничивается он также инструкциями в адрес администрации и мерами контроля ее деятельности. На практике городской совет принимает отдельные конкретные, хотя и многочисленные, решения: о строительстве начальной школы, очистного сооружения или скотобойни, о выдаче концессии, о купле и продаже, об устройстве на работу и увольнении чиновников и пр.
Чтобы лучше учитывать интересы граждан, выборы бургомистров с середины 1990-х годов стали проводиться прямым голосованием. Социальные ведомства общин поддерживают престарелых и инвалидов: в тех случаях, когда те не получают страховку по болезни или пенсию, они могут рассчитывать на помощь общины. Однако социальное обеспечение является лишь одной из многих областей, требующих внимания общин. На местах общины, как правило, отвечают за все общественные дела, которыми по закону не обязаны заниматься другие инстанции. Из этого следует практически разделение коммунальных задач на две части: одни устанавливается свыше, другие — органами местного самоуправления. Закон оо зывает неукоснительно выполнять распоряжения вышестояШ властей — земель и Федерации.
Полномочия общины и ее казна
Многие немецкие общины берут на себя добровольно полномочи ти во всех сферах жизни. Они строят спортивные сооружения и ^ тельные бассейны, создают пешеходные зоны, ухаживают за пар зелеными насаждениями, содействуют развитию широкой сети го транспорта Наконец, города поддерживают многочисленные ^ турные учреждения, от оперного театра до городского архива n
аеы^о госудврственного и муниципального управления Германии 387
йяасти культуры городам принадлежит широкая самостоятельность. ?, эТ0 не случайно, ибо после разрушений Второй мировой воины годэ и общины взяли на себя задачи не только материального обеспе-
ения, но и культурные. Причем культура Германии во многом развивается за счет инициативы городов. Почти 60% всех общественных «лпьтурных расходов, в узком смысле этого слова, приходится на долю обшин К таким традиционным культурным учреждениям, как. театры, музеи и библиотеки, добавились новые. Появились дома встреч, местные кинотеатры, детские и молодежные театры, галереи, школы живописи при музеях, молодежные оркестры и т.п. Площади и пешеходные зоны стали подмостками искусства, уличные театры и музыканты оживили городскую жизнь Исторические .здания заботливо реставрируются. Возникает вопрос откуда немецкие общины берут средства9 СИ библиотек до музеев и театров, от детских садов до плавательных бассейнов и народных школ, от уборки улиц до прокладки канализации и вывоза мусора — повсюду обшине приходится доплачивать После обширного структурного кризиса в середине 1990-х годов, пагубно отразившегося на состоянии казны германских городов и общин, коммунальные власти вынуждены чаше, чем раньше, повышать коммунальные платежи. Местные взносы промыслового налога достигли предельного уровня. В возрастающей степени города и округа выходят из положения за счет мер приватизации (например, транспортных предприятий). Наряду с увеличением пошлин повышаются и так называемые взносы, например для жильцов определенной улицы — за ее освещение и канализацию. Сюда же относится взимание мелких и крупных штрафов. Кроме того, земельное право наделяет обшины полномочиями повышать взносы граждан, выгадывающих от застройки пустырей и улиц или от обустройства пешеходных зон. Общины обязаны, однако, издавать постановления, регулирующие величину взимаемых платежей и характер мер, подлежащих omiaie
Немецкие исследователи подчеркивают, что важнейшим источником доходов общин являются налоговые поступления. Прежде всего это «мелкие общинные налоги» или такие «малозначительные Залоги», как собачий и пивной или налог на развлекательные учреждения и рыбную ловлю. Само понятие «малозначительные» указывает на то, что эти налоги составляют лишь малую долю поступ-Лений общин.
Иное дело — основные налоги или промысловый налог, который
особенности служит важнейшей финансовой опорой для промыш-
ных районов По сравнению с ним доходы от основных налогов
последние десятилетия существенно снизились. Промысловый
1Г взимается в зависимости от величины доходов и капитала со
Местных предприятий в виде определенного взноса — налоговой
Ват ^™ noCT>'njieHK3 побуждают многие обшины усиленно доби-
я привлечения промышленного и промыслового производства, в
388 HI. Система гос. и муниципального управления в ведущих страНп
частности, с помощью низкой налоговой ставки основного u
Общины получают также долю от подоходного налога. А-
Коммунальные объединения Германии Ведущее коммунальное объ нение Германии представлено Германским конгрессом городов Пп дент Германского конгресса городов является представителем бо шой германской общины. В Германский конгресс городов вхо города-государства Берлин, Бремен и Гамбург, все города районно/ значения и некоторые города районного подчинения. В число приоритетов входит обязанность защищать интересы города и прел ставлять их при контактах с Федеральным правительством, Бундеста гом, Бундесратом, организациями и объединениями. Участие Германского конгресса в законодательной деятельности Федерации гарантируется уставом. Кроме того, он консультирует и информирует объединения входящих в конгресс городов о всех важных процессах коммунального значения.
Вторым по значению ведущим коммунальным объединением Германии является Германский союз городов и общин. Это объединение отстаивает интересы общин районного подчинения, окраин густонаселенных областей и сельских зон на уровне федеральной и земельной политики. После Первой мировой войны был создан Германский конгресс земельных округов. Земельные округа — самоуправляемые корпорации. Они выступают в качестве нижних административных органов на всей территории Федерации, за исключением городов-государств и городов районного значения; как правило, это города с населением от 25 тыс. до 100 тыс. жителей. Положение их закреплено в земельном праве, и каждое окружное устройство соответствует уставу общины той или иной земли. Германский конгресс земельных округов, сотрудничающий с Германским конгрессом городов и Германским союзом городов и общин в рамках Федерального объединения ведущих коммунальных союзов, в особенности поддерживает обмен опытом между округами и представляет общие интересы. Так же как в организациях . городов, высшим органом Германского союза городов и общин является собрание его членов; затем следуют главная комиссия и президиум, во главе которых во всех ведущих коммунальных союзах сто президент. После достижения германского единства он играет важную роль и в новых землях.
В настоящее время примерно 90 стремящихся к реформам гер манских городов, обшин и округов различной величины соеди лись в союз «Объединение коммун будущего». По мнению немеИ исследователей, основная идея всех устремлений — воплоти жизнь «New Public Management»: город не обязательно должен и своими силами решать стоящие перед ним задачи, спектр рых распространяется от уборки улиц и вывоза мусора до п
ема государственного и муниципального управления Германии 389
опер, но призван «гарантировать» решение этих задач част-предприятиями. Это поможет сократить расходные статьи ^богатых государственных бюджетов.
Не Система городского управления уже претерпевает перестройку образцу условного предприятия. Например, в Эссене существует 3 называемое «правление концерна города Эссена» — коллегия, в га аВ которой входит шесть человек. Председателем правления пяется обер-бургомистр, избираемый гражданами путем прямых тборов. Ему помогает член правления по вопросам управления — пециалист в области планирования, избираемый городским советом в подчинении которого находятся организационный, кадровый и финансовый отделы. Кроме того, городской совет выбирает в качестве наблюдательного совета четырех членов правления, отвечающих за следующие сферы: право и общественный порядок; планирование, строительство и окружающая среда; социальное обеспечение и работа с молодежью; культура и экономика.
Существенным новшеством в администрации является неизвестная ранее должность члена правления по вопросам управления. Под его руководством будут разрабатываться «перекрестные положения», которые будут иметь непосредственное влияние на проектирование и тем самым на формирование и деятельность некоторых отделов: на их бюджет, кадровый состав и организацию, т.е. на все — их создание, расширение и упразднение. Немецкие исследователи считают, что введение поста члена правления по вопросам управления является инновационным фактором в административном управлении По статусу он идет следом за обер-бургомистром — политическим лидером и, бесспорно, является первым среди равных в городской коллегии. Он занимается всеми вопросами и задачами, выходящими за рамки компетенции его коллег по правлению, например глобальным управлением ресурсов, т.е. расстановкой приоритетов в бюджетах на культуру и социальные нужды в государственном жилищном строительстве и в создании благоприятной атмосферы для привлечения новых предприятий.
Немецкий исследователь Хорсткотте считает, что конечная цель )еФормы — гарантированный сервис гражданам со стороны адми-истрации и менеджмент, закрепленный договором, как в обычной изни . Он обращает внимание на то, что в Германии стала еще Ле& заметна политическая и экономическая тенденция к «ослабло вмешательства» государства в общественную жизнь и усиле-Тенденций самоорганизации гражданского общества в рамках ЛенТНого самоуправления. Именно эти тенденции и были закреп-1 в ходе последних реформ коммунального самоуправления.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ИТАЛИИ
Система современного государственного управления в Италии была закреплена в Конституции, принятой Учредительным собранием 22 декабря 1947 г. и вступившей в силу с 1 января 1948 г. Конституция учредила форму правления парламентской республики, близкой к классическому варианту, в качестве которого подразумевается режим Четвертой республики во Франции (1946—1958 гг.). Конституционный механизм, заложенный Конституцией 1947 г., предусматривал значительные возможности государственного регулирования Это было обусловлено провоз! лашением принципа социального государства. Статья 1 Конституции гласит: «Италия — демократическая республика, основывающаяся на труде». Основной задачей Республики, согласно ст 3, является устранение «препятствий экономического и социального порядка, которые, фактически офаничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны» Конституция допускает вмешательство государства в экономику и социальные отношения с целью их планирования и контроля, признавая плюрализм различных форм собственности (частной, государственной, корпоративной) и равенство возможностей каждого, сохраняет возможность для проведения национализации предприятий и ограничения землевладения.
13.1. Итальянская модель государственного управления: структура и механизм
Итальянская система государственного управления, основанная одной из самых демократических в мире конституций, демонстрирУ ет пример сбалансированности между различными ветвями власт^ Этот баланс предполагается сохранить и в ходе активно проводим в Италии реформ различных государственных структур и систе ,у местного управления. Черты регионализма, присущие итальянок политико-территориальному устройству, в последнее время пр ляются еще более отчетливо в связи с расширением полномочии
теМа государственного и муниципального управления Италии 391 1 j
ных и местных органон власти. Важные изменения происходят и Ч&истеме государственной службы — ключевом звене всей системы 'дарственного управления. Предполагается, что дебюрократиза-я государственного аппарата повысит эффективность его работы сократит дефицит бюджета. Начиная с 1980-х годов в стране все ' тОее ошушалась необходимость в радикальных реформах в госап-° пате Италии, которые не проводились со времен создания единого тальянского государства. Это обстоятельство свидетельствует о ом чт0 заложенная тогда структура и принципы функционирования государственных органов как нельзя лучше подходили к итальянским условиям. Охарактеризуем кратко эти принципы.
1. Система государственного управления Итальянской Республики формировалась путем рецепции (заимствования) конституционной модели власти и правовых институтов соседней Франции и последующей их адаптации к итальянским условиям. Подобная рецепция была обусловлена отсутствием собственного позитивного опыта государственного строительства. Ведь вплоть до 1871 г. Италия оставалась раздробленной, а в 1922 г. в ней была установлена фашистская диктатура. Поэтому после Второй мировой войны итальянцы, желая наверстать упущенное, при строительстве собственного национального государства в качестве эталона взяли политическую модель Четвертой республики Франции и ее правовую систему. Учитывая географическую и историческую близость, создатели Итальянской Республики полагали, что французская система государственного управления вполне подходит к итальянским условиям. Постепенная адаптация «французской модели» к реальной жизни Италии была достигнута во многом благодаря жесткости Конституции, в которую за 50 лет было внесено всего десять поправок. Все поправки принимаются в форме конституционных законов. Конституционными законами вносятся поправки в Конституцию, утверждаются статуты автономных областей и вносятся изменения в них, учреждаются новые области, принимается решение о создании комиссии по пересмотру Конституции. Процедура пересмотра Конституции предусматривает две последовательные стадии. При этом применяется правило: палаты парламента рассматривают поправки Дважды с промежутком не менее трех месяцев, а при повторном °лосовании они должны быть одобрены абсолютным большинст-лчленов каждой палаты. Второе голосование является ратифи-РУющим. При несоблюдении этого условия конституционный °н выносится на референдум.
<■ Важнейшей чертой существующего политического режима в
,^ии является многопартийность. Это обстоятельство стало отра-
йем социально-экономической и политической неоднородности
392 III Система roc и муниципального управления в в* ьушихстоа
итальянского общества, разделенного на развитый север и отс юг, а также культурного раскола внутри него, что и привел , 'dsihl^ новлению многопартиинои политической системы. Приме при распределении депутатских мандатов на парламентских r НИе pax пропорциональной системы, господствовавшей до 1993 г ° к широкому представительству многих партии в обеих палатах 6Л° ламента. Однако ни одна из них не могла собрать необходимого Р
3 Высокая устойчивость системы управления обеспечивалась сохранением базовых принципов устройства сложившихся институтов при постоянном уточнении их компетенции, зоны ответственности, упрощения и прозрачности процедур принятия решений. Системные недостатки конституционной модели власти- частые правительственные кризисы, отсутствие четко обозначенных фаниц ответственности парламента и правительства за политические решения, раскоординированность действии центральных и областных органов власти стали негативно сказываться начиная с 80-х годов XX в. Государственный аппарат стал работать все менее эффективно, а в стране все острее ощущалась потребность в радикальных реформах государственного механизма властвования Работа государственных органов Италии в значительной степени тормозилась административной зарегулированностью: более 35 тыс общегосударственных и областных актов существенно замедляли все административные процедуры Дополнительным стимулом к реформе послужила острая потребность в сокращении дефицита бюджета и стремительно растущего государственного долга Было намечено несколько направлений реформы: разрегулирование административной сфер ■ реорганизация opianoB центрального правительства, смена принцип функционирования государственной службы, широкое внедрение и формационных технологий в сферу государственного управления, менение порядка финансирования государственного сектора.
Начало реформам в области государственного управления поло закон 1988 г. Впервые после свержения монархии (13 июня 1946 г.; регламентировал деятельность правительства и организацию ПР\^, диума Совета министров, предоставил правительству ряд новых номочий, упорядочил некоторые сложившиеся defactoпрактики-
13
ема государствен hi о го и муниципального управления Италии 393
о 1990 г был принят закон, упорядочивающий законодательно вопросам местного (провинциального и коммунального) „пения. Этим актом оптимизировались размеры местных са-
«правляюшихся единиц, пересматривалась система городского
М павления, каждой самоуправляющейся единице предписывалось
1Ъсвои устав. В последующее десятилетие законодательство о
* стном управлении было модернизировано и расширено, а в
7000 г. сведено в единый кодекс.
В 1993 г. была проведена реформа избирательной системы: пропорциональная система, плохо себя зарекомендовавшая в итальянских условиях, была заменена смешанной. В 1988—1999 гг. неоднократно вносились изменения в регламенты палат парламента с мелью сделать работу этого представительного органа более эффективной, а также способствовать участию Италии в процессах европейской интеграции
4 Гармонизация национального законодательства и приведение его в соответствие с общеевропейскими нормами. Италия как страна Европейского Союза модифицировала свою Конституцию. Последние из внесенных is Конституцию поправок касались следующих вопросов: расширения децентрализации и народного представительства во власти на областном уровне (Конституционный закон № 1 «О порядке избрания председателей областных и конституционной автономии областей» от 22 ноября 1999 г.), принципов судопроизводства, создания специального избирагсльного округа для проживающих за границей итальянцев (Конституционный закон № 1 «Изменение стг 48 Конституции об учреждении заграничного избирательного округа для осушесталения избирательного права итальянскими гражданами, проживающими за границей» от 17 января 2000 г.).
5. Большую роль в Италии в принятии политических решений играют клиентелизм и фамилизм, приобретшие форму тайных обществ и организованной преступности. Первые мафиозные струк-Пфы появились в последней трети XIX в на Сицилии, где дефицит ^конодателыюй и исполнительной власти в условиях экономиче-кои отсталости, большой роли традиционных институтов был вос-°лнен созданием неформальных объединений на клановой основе, НтРолировавших экономические и политические процессы в зоне Оего влияния. Со временем влияние мафии вышло за пределы не яько Сицилии, но и Италии, а противостояние государству сме-тенденцией к проникновению в его структуры. В 1980— годы страну потрясло несколько громких скандалов, раскры-связь с мафией высокопоставленных должностных лиц. Су-°МУ преследованию подвергались даже экс-премьер-министры и Андреотти.
13.2. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении
Роль высших органов власти в государственном управлении Ит янской Республики неодинакова Формально конституционная Ь дель государственной власти Италии строится на основе принпи разделения властей. Законодательная власть вверена двухпалатном8 парламенту, исполнительная власть имеет бицефальную (двойе венную) структуру и включает Президента Республики и правитель ство — Совет министров. Наконец, составной частью государственного механизма властвования является Конституционный суд обеспечивающий функционирование системы управления в соответствии с нормами Основного закона. Однако на практике парламентарная форма правления в Италии имеет свои особенности,
13.2.1. Парламент: структура и порядок формирования, полномочия
Парламент — ключевое звено в системе органов государственной власти, но не исчерпывает всех властных полномочий государства. Государственный механизм властвования Итальянской Республики, скорее, предполагает сбалансированность и сотрудничество различных ветвей власти, нежели их жесткое разделение. Парламент формирует правительство, избирает Президента Республики, назначает членов Конституционного суда и Высшего совета магистратуры.
Итальянский парламент состоит из двух палат — Палаты депутатов и Сената. Конституция не проводит различия между ними, называя их «палатами», поскольку их компетенция и организация во многом совпадают. Обе палаты избираются сроком на пять лет. Их полномочия могут быть продлены только в случае войны, что санкционируется специальным законом. Равенство палат юридически нарушается в тех случаях, когда они принимают решения совместно из-за того, что численность Сената (315 сенаторов) в два раза меньше Палаты депутатов (630 членов). Порядок избрания и работы парламента, его компетенция и полномочия, а также орга низация и порядок работы регулируются Конституцией и регламен тами палат. Регламент Палаты депутатов был принят в 1971 г., вп следствии в него неоднократно вносились поправки.
Палата депутатов Она формируется на основе смешанной изб1^\ тельной системы, которая была введена в Италии законом 1"" '' знаменовавшем конституционную реформу, направленную на менение правил формирования Палаты. Господствовавшая п° 50 лет пропорциональная избирательная система не позволяла
стеМа государственного и муниципального управления Италии 395 \j
устойчивое парламентское большинство из-за раздробленности да итИЧеских сил, следствием этого являлись частые правительств 11 иные кризисы Произошел переход от пропорциональной избира-В поной системы к мажоритарно-пропорциональной (смешанной) в соотношении 25% на 75%.
Согласно ныне действующему законодательству о выборах Палата депутатов состоит из 630 депутатов, из них 475 депутатов (75%) избираются по мажоритарной системе в одномандатных округах, а остальные 155 депутатов (25%) — по пропорциональной системе в 26 больших избирательных округах. Из 20 областей 13 образуют единые избирательные округа, Пьемонт, Венето, Лацио, Кампанья и Сииилия делятся на два округа, а Ломбардия — на три. Особый статус имеет окру]- области Балле д'Аоста, функционирующий как одномандатный. Депутатские мандаты распределяются по округам в зависимости от численности проживающего в них населения. Участие в Палате представителей малых партий ограничивается 4%-ным заградительным пунктом.
В каждом из 475 одномандатных округов проживает в среднем 120 тыс человек, из которых около 90 тыс. внесены в списки избирателей Выборы обеих категорий депутатов проводятся одновременно всеобщим, прямым и тайным голосованием. Избирать представителей в Палату депутатов имеют право все совершеннолетние граждане (достигшие 18 лет).
Согласно Конституции депутатами нижней палаты парламента могут быть избраны полноправные граждане, достигшие 25 лет (возрастной ценз для кандидатов в сенаторы 40 лет). Нельзя одновременно состоять членом обеих палат. Депутатами парламента не могут быть избраны члены Высшего совета магистратуры, члены областных советов, члены Конституционного суда. Прочие случаи неизбираемости и несовместимости не оговариваются Конституцией, а определяются специальным законом. Проверка исполнения этого закона, равно как и проверка полномочий парламентариев, возложена на сами палаты. Все члены парламента представляют нацию в ел ом и выполняют свои функции без императивного мандата. конституция защищает парламентариев от преследований за выра-ение своего мнения, а также за позицию во время голосования. я привлечения парламентария к уголовной ответственности тре-в ея Разрешение палаты, его также нельзя арестовать или под-ргнуть обыску, кроме случаев исполнения окончательного приго-Ра или задержания на месте преступления. За исполнение своих
Кций парламентарии получают твердо установленное жалова-
' а также суточные, компенсацию почтовых расходов и содержащего штата. Отдельно оплачивается работа лиц, возглавляющих различные подразделения парламента. За систематически сутствие на заседаниях — а это один из факторов, снижающий °Т