мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы

• Название: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
• Анкор: мухаев книга (1).doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.67 Mb.
• Имя файла: мухаев книга (1).doc
• Тип: Учебник; #1459
• страница: 28 из 45

фйкация чиновников Первая группа публичных служащих —

^вники. Они выделены в группу особо доверенных лиц, специ-

над ° ^{облеченн}ых функцией управления. В этой связи чиновники

°Пп ^{еНЬ1 Осо}^^ьгм правовым и политическим статусом. Их статус

^Ляет Федеральный закон о чиновнике в редакции 1971 г. Соглас-

374 III. Система гос. и муниципального управления в ведущих стро

^Г —l^Q

но ему чиновниками считаются следующие лица: чиновники дарственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высшт- ^Г°^Су'

■-■ *— ^LLl*i\ \fXJaf:

ных заведении, военнослужащие, работники почты, железнол ной службы, государственных банков. Табель о рангах преду™ ^Р°* вает 16 групп чиновников: AI—А5 — низшие чины (вспомогате ^ технические); А6—А9 — средние чины (правительственные се ^Н° тари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10—А13 — высшие ч ^ I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаман \'

!А14—AI6 — высшие чины II ступени (высшие правительствен н советники). Материальное содержание чиновников включает осно^ ной оклад, территориальную надбавку, надбавку на детей, за вые™ гу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате.

Институт политических и почетных чиновников Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX в. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Тем самым в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах Федерального канцлера и Федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах Федерального канцлера и Федерального президента, Федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники). Персональные перемещения в высшем звене государственной администрации — удобное средство для достижения лучшего взаимодействия между правительством и бюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политических ориентации бюрократия не симпатизирует тому или иному правительству' Так произошло, в частности, после прихода к власти в 1970-х соииал^ демократов (в коалиции со свободными демократами). Были предпр няты значительные перемещения среди высшего персонала федер^ ных министерств и ведомств, известные как «тихая революция»-Иное значение имеет в Германии институт почетных чиновнй Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначаю почетную должность без оплаты и права претендовать на о^с социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выбор консулы.

_о государственного и муниципального управления Германии 375
12. Систе....

подготовки и продвижения чиновников Согласно политико-С«^^я_r0^ доктрине почетный чиновник рассматривается как слуга, ^ПраВн и представитель государства, идеи.

°P^raj,_{a Э}том постулате основывается вся система подготовки чинов-и их последующего продвижения по службе. Хотя деклариру-^Н принцип равенства, согласно которому «каждый немец имеет ^Г ный доступ ко всякой государственной должности в соответст-^ и со своими склонностями и профессиональной квалификацией» 33, п. 2), однако Закон о чиновнике указывает собые качества, зволяюшие _Пр_етендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке Закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятельность такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.

К службе на низшем уровне (А1—А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу, к службе на среднем уровне (А6—А9) принимаются лица, успешно закончившие народную школу, прошедшие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня. К кандидатам на службу высшего уровня предъявляются значительно более высокие требования. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, лешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение трех лет и сдавшие экзамен по требованию

⁰ Уровня (§ 18 ФЗоЧ). Наконец, к службе на высшем уровне
ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие пер-
'и государственный экзамен, прошедшие подготовительную служ-

гечение двух лет и сдавшие второй экзамен. Дополнительно к

¹ требованиям устанавливаются возрастные цензы при допуске
олжности различных уровней. Для многих видов службы поста-
^ением правительства 1968 г. предельный возраст для занятия

^л*ности поднят до 50 лет.

щ ^Сонал министерской бюрократии рекрутируется из различ-

-Ф^еР: на первом месте — юстиция, затем — экономика и соци-

с_Таа ^{е На}Уки. Профессия юриста в Германии традиционно пред-

^а наилучшие возможности для поступления на государствую

I¹

376 HI Система гос. и муниципального управления в ведущих стоп

^{м нах}ми_Ра

службу. Несмотря на массовый приток в сферу государстве
управления специалистов различного профиля, юристы и се ^Н°^Г°
продолжают удерживать ведущие посты в системе министеп°^ДНЯ
бюрократии. ^К°Й

Согласно Закону о чиновниках высшее образование в с h экономики и общественных наук приравнивается к юридическо ⁶ т.е. признается «достаточным» для занятия руководящих постой государственной службе. И все же, как показывают современн ^& социологические исследования, среди руководящего и высшего nv ководящего персонала профессия юриста продолжает преобладат Например, среди руководящих чиновников, выполняющих функ ции планирования (вплоть до заместителей начальников отделов в министерствах), юристы составляют 67%.

Социальное происхождение административных работников неоднородно. Руководящие чиновники более чем на 2/3 рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на 1/4 из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне). Административная элита (высшие чиновники) Германии как категория государственных служащих широко представлена в различного рода объединениях, общественных и экономических организациях, а также в руководстве партий. Такого рода деятельность содействует расширению «горизонта общения» высших администраторов, служит для них важным источником информации. Контакты в государственном секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персонала на ведущие посты в государственной администрации.

Система продвижения по службе детально регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответ-' ствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через оче редную ступень) Исключения из двух правил допускаются ли по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадр³ В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» вышение производится через шесть лет, а при оценке «впо удовлетворительно» — через восемь лет. При назначении на шую должность этой группе, если претенденту нет 40 лет, тре У ся специальное решение министра В средних и высших грУ продвижение регламентируется для каждой должности отде Отступление от сроков может произойти, если служебная Д^е ность оценивается как «очень хорошая». Если государство в

стелла госудврственного и муниципального управления Германии 377

альника не соблюдает своих обязательств по продвижению, оп-^ИЭ или дрУ'ИМ меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться Смешения убытков

При повышении по службе особое место занимает политиче-_ИЙ статус чиновника «Обязанность верности» — это прежде всего ебование политической верности, причем в самом широком иыеле «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об обших интересах и благе

1тминистративная юстиция Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г Федерального уложения об административных судах установило их трехинстанционную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Дела слушают судебные коллегии в составе трех профессиональных судей и двух заседателей, которые вербуются из чиновников различных ведомств. Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Они состоят из определенного числа палат, заседающих в составе председателя, двух судей и двух заседателей. Эти суды являются ревизионными по отношению к судам первой инстанции. Третьей, высшей инстанцией выступает Федеральный административный суд, состоящий из нескольких сенатов. Все его судьи избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних Дел Административные суды располагают компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального обеспечения, увольнения и пенсии. Своеобразной особенностью является процедура, позволяющая иновнику затеять процесс против самого себя. Желая снять с себя °Дозрения в совершении служебных проступков, чиновник может ^отРебовать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его де-Ьолъшинство западногерманских юристов высоко оценивают ^ь административных судов.

12.5. Региональное управление

_ja ^йель и структура их органов управления Согласно Основному

т_Ив ^ '^еРМания является демократическим и социальным федера-

^то ^1мгосУДарством (абз 1 ст. 20). Федерация построена по терри-

^НомУ принципу, ее возникновение не было результатом дого-

378 "I- Система гос. и муниципального управления в ведущих стра_Нп

■■■■- ■ ^QXmh_Dq

вора ее субъектов, а скорее следствием указаний западных оккуп онных держав. Немецкие теоретики называют ФРГ «кооперати ^ЦИ федерацией», поскольку имеет место конституционно оформле,. °^ сотрудничество Федерации и земель, а также земель между соб^ В настоящее время в составе ФРГ 16 земель (включая город Берлм 11 земель (включая города Бремен и Гамбург) ФРГ и пять hor федеральных земель на территории бывшей ГДР. Каждая из ф_ел^Ы* ральных земель отличается величиной территории и численность населения, уровнем экономического развития, историческими тпа дициями, языковыми диалектами и т.д. Так, крупнейшая по тер_ри. тории — земля Бавария, наименьшая — город Бремен, крупнейщ_ая по численности населения — земля Северный Рейн — Вестфалия наименьшая — город Бремен.

Согласно Основному закону земли (субъекты Федерации) обладают особым правовым статусом: они имеют свои конституции законодательство, представительный орган земли (парламент), исполнительную власть земли (правительство). Однако они не суверен-ны; суверенитетом обладает только Федерация в целом. В Основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы федеративного устройства государства, однако положения, касающиеся этой проблемы, содержатся практически в каждом из его разделов.

Структура органов региональной власти копирует федеральную модель государственного механизма. Высшим законодательным органом земли является представительный орган (ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов), формируемый путем всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании. Ландтаги избираются на четыре или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным; на депутата распространяется иммунитет и индемнитет. В большинстве земель действуют однопалатные ландтаги; в Баварии парламент имеет две палаты. Ландтаги принимают законы и осуществляют надзор за их исполнением. В землях законодательство может приниматься и путем референдума. Большинство ^ланДТ^^ может принимать решения о самороспуске; Основной закон Ф не предусматривает такого права в отношении Бундестага.

Правительство земли (нередко именуемое кабинетом) сост из премьр-министра (по немецкой терминологии — министра-Ш> зидента) и министров. Премьер-министр определяет направлю правительственной политики; в рамках этой политики каждой нистр самостоятельно руководит доверенной ему отраслью. я ^ сфера деятельности земельных правительств — подготовка зз проектов, назначение чиновников в органы земли, а также пр ^ ние в жизнь федеральных законов (например, в области нал _в3)

трма госудврственного и муниципального управления Германии 379

12 Сис^ .

ествляет право помилования, представляет землю во внешних Ношениях и лр.

,1»л взаимоотношений центра и земель Основное внимание в п новном законе уделено определению принципов взаимоотношении „т-na (Федерации) и земель (ее субъектов), а также земель между ^U бой Четко установлено, что конституционный строй земель должен ¹_пТВетствовать основным принципам республиканского демократиче-кого й социального правового государства в смысле Основного закона ФРГ (абз. 1 ст. 28), а Федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель требованиям Основного закона. Основной закон допускает возможность применения федерального принуждения. Это возможно только в случае, когда земля не выполняет возложенных на нее Основным законом и другими федеральными законами обязанностей. Федеральное правительство с сохласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению своих обязанностей (ст. 37).

Подчеркивается, что осуществление государственных полномочий и решение государственных задач является делом земель, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает другого регулирования (ст. 30), и вместе с тем отмечается, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст. 31).

Иными словами, речь идет о предполагаемом отнесении компетенции в пользу земель, т.е. Федерация может решать публичные дела, только если это допускает Основной закон. Вместе с тем федеральное право, как уже отмечалось, всегда имеет перевес над правом земель.

Все учреждения Федерации и земель должны оказывать друг

Другу взаимную правовую и административную помощь (абз. 1 ст. 35),

^а Для сохранения или восстановления общественного порядка или

^езопасности земля в особо важных случаях может просить о на-

■эвлении сил и подразделений федеральной полиции для оказания

°мощи полиции земли. В случае стихийного бедствия или особо

^к°й катастрофы земля также может просить о направлении ей

^яоказания помощи полицейских сил другой земли, подразделе-

Федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил. В свою

Редь, если стихийные бедствия или катастрофа угрожают терри-

той ^{И Лее чем} одной земли, Федеральное правительство может в

Дав ^е^^С' ^{В какои это} необходимо для эффективной борьбы с ними,

^ск ^{ь п}Р^авительствам земли указания о предоставлении полицей-

д_ел ^{СИл в} Распоряжение других земель, а также направлять подраз-

Щ * Федеральной пограничной охраны или Вооруженных сил

°ДДержки полицейских сил и т.д. (ст. 35).

380 HI- Система гос. и муниципального управления в ведущих стопы

^Ох^и_0а

Гарантии равного статуса земель получили отражение в (V ном законе. Каждый немец имеет в любой земле равные по " обязанности (ст. 33); в высших учреждениях Федерации догт ^{& Ч} использоваться в надлежащем соотношении чиновники всех зем ^HbI а в других учреждениях Федерации набор сотрудников произвол^' ся, как правило, из жителей той земли, где эти учреждения дрй ^Т вуют (сг. 36). Основной закон говорит об обеспечении единс/ уровня жизни на всей территории Федерации (п. 2 абз. 3 ст. Юб)

! Компетенция центра и земель Значительное место в Основном закон занимают нормы о разграничении компетенции центра и субъектов Федерации. Четко различаются исключительная компетенция Федерации и конкурирующая законодательная компетенция; в Конституции говорится о вопросах, по которым Федерация может издавать общие предписания (ст. 75).

К исключительной компетенции Федерации отнесено 11 основополагающих направлений, важнейшие из которых: внешние сношения и оборона; гражданство Федерации; валюта, денежное обращение, чеканка монеты, режим мер и весов; федеральные железные дороги и воздушное сообщение, почта, телесвязь; сотрудничество Федерации и земель, в частности, в охране основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации и земель. Исключительная компетенция земель в Основном законе не оговорена и носит остаточный характер. Земли, говорится в ст. 70 Основного закона, имеют право законодательствовать в той мере, в какой Основной закон не предоставил такие полномочия Федерации.

Конкурирующая компетенция включает свыше 25 вопросов, и прежде всего: гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвакатура, нотариат, право союзов и собраний, охрана немецкого культурного дос-• тояния от вывоза за границу, гражданство в землях и др. Земля оо-ладает законодательными полномочиями в сфере конкурирую^ компетенции лишь тогда и постольку, когда и поскольку ФеД^Р ция не пользуется своими законодательными правами. Вместе с те предусмотрено, что Федерация имеет право законодательства в эт сфере, если существует необходимость в федеральном закон тельном регулировании, так как: (1) вопрос не может быть ^э(¥® тивно урегулирован законодательством отдельных земель; Ц) Р лирование вопроса законодательством земли могло бы нару интересы другой земли или страны в целом; (3) это необходим сохранения правового или экономического единства страны (^сТ-

В Основном законе достаточно подробно урегулированы ^ сы, касающиеся финансовых взаимоотношений Федерации и з

_{а ГО}судврственного и муниципального управления Германии 381

япия и земли раздельно несут расходы, для решения своих за-^ "ли Конституцией не предусмотрено иного (абз. 1 ст. 104-а).

однако, земли действуют по поручению Федерации, то Феде-&*" ' _несет связанные с этим расходы (абз. 2 ст. 104-а). Федерация № _Предоставлять землям финансовую помощь для особо важ-^М° инвестиций, как и дня инвестиций общин и объединений общин ^НЬ _луЧаяч необходимости предотвращения нарушений общего эко-⁶ ^_иЧеского равновесия, для выравнивания экономических различий на территории Федерации или для оказания помощи в экономическом развитии (абз. 4 ст. 104-а).

12.6. Местное управление и самоуправление

Местное управление и самоуправление строятся в соответствии административно-территориальным делением земель. Как уже отмечалось, земли делятся на округа, а округа — на районы и города, а районы — на общины (сельские и городские). Схема управления в них сходна и включает представительные и исполнительные органы. Допускается возможность замены представительного органа собранием населения общины. Представительные органы общин избираются в большинстве земель сроком на пять лет (в Гессене и Шлезвиг-Гольштейне — на четыре года, в Баварии — на шесть лет)-исполнительный орган — правительственный президент (в округах), назначаемый правительством земли, или глава администрации района (ландрат), избираемый населением. В общинах население избирает муниципальный совет и бургомистра.

Положение и организация органов местного управления урегулированы в конституциях земель. Так, в Конституции земли Гее-^сен, в частности, установлено, что общины являются исключительней обладателями всех полномочий местного публичного управляя, осуществляемого на основе их собственной ответственности: >Шины могут решать любые задачи публичной власти, за исключе-^я тех, которые возложены на другие ведомства в общественных ^ТеРесах специальным предписанием Конституции (абз. 1 ст. 137). ^^Ог"чньщ статусом обладают и объединения общин — в рамках ^и Установленной Конституцией компетенции (абз. 2 ст. 137). _об ^{Тсщ же} статье содержится норма и о том, что «право общин и их тип ^Ди>1ений на самостоятельное управление своими делами гаран-_{Чи а}^ТСн государством» (абз. 3 ст. 137). Надзор государства ограни-^Тся лишь обеспечением соответствия закону.

382 [II. Система roc, и муниципального управления в ведущих стран 12,6.1. Четыре модели общины

Правовое положение общин, округов, городов подробно pervrr ется в принимаемых в землях уставах общин и уставах окп ^ Общины принимают решения по вопросам развития ифГ⁵

фркстГ туры общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детс

садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек
ев, социальных и спортивных сооружений. Общины
размеры налогов и сборов и т.д. Правовой статус общин, т

ношения их органов отличаются большим своеобразием, что о&ья няется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта и организации местного управления и самоуправления и рядом пру гих причин. Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления.

Первая разновидность — так называемая южно-германская модель, именуемая «системой двух корпораций». Она существует в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В эгях землях представительный орган общины (совет общины) и руководство администрации общины (бургомистр, обер-бургомистр) составляют единую коллегию — общинный совет (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается населением путем прямых выборов; бургомистр — он же председатель совета — также избирается населением. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только «первый среди равных», хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий.

Вторая разновидность — модель «совет — магистратура». Она существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орга общины (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Исполнительный орган " магистрат избирается представительным органом. Магистрат — ^к жгиальный орган, включающий бургомистра и почетных членов, -^

^м

лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность.
страт решает текущие управленческие дела и представляет оош
вовне. В этой модели местного управления заложена возможн
противостояния представительного учреждения и исполните.!
власти общины. ._v-

Третья разновидность — модель «совет — бургомистр»- ^wr\ _o6_ шествует в общинах земель Пфальц и Саара (города и сельски ^ щины), Шлезвиг-Гольштейн (сельские общины). Представите

ели госуАврственного и муниципального управления Германии 383

_]2 &&2?

/совет) избирается населением путем прямых выборов. Бур-

оР^га (обер-бургомистр) — исполнительный орган, избирается

авительным _Ор_Ганом, _но обладает значительными полномо-

^пи являясь по должности председателем общинного представи-

^J '_а Бургомистр выполняет единоличные функции, свойствен-

¹¹ магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, _оДЯ ее администрацией и представляя общину вовне. Эта раз-

идностъ несколько напоминает современную французскую сис-^н управления коммун после реформы 1982 г.

Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской

_делЬ1о, действует в землях Северный Рейн — Вестфалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, ro-оодской совет) избирается населением, выбирает исполнительный орган (исполнительный комитет) и директора общины (директор города, обер-директор города), который руководит его работой. Ре-шаюшая роль здесь принадлежит совету. Комитет занимается подготовкой решений совета; директор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представляет общину вовне. Такая система управления чужда немецким традициям, она сложилась после Второй мировой войны под влиянием оккупационных властей и напоминает англосаксонскую модель «совет — управляющий».

12.6.2. Коммунальная реформа

После объединения двух Германий система местного самоуправления нуждалась в модернизации. Реформы местного самоуправления в Германии на рубеже XX—XXI вв. были ориентированы на инте-фацию восточных земель в новое правовое поле. Восточные земли вынуждены были существенно пересмотреть правовые и административно-территориальные основания муниципального управления, результате в течение 1990-х годов там были проведены административно-территориальная и структурная реформы местного само-^авдения, в ходе которых вместо прежних 189 районов были об-•ваны 87, значительно сокращен штат муниципальных служащих, кже число подразделений местных администраций, установлены bie нормы представительства в советах. В Бранденбурге, Саксо-' '^юРингии, Верхней Померании были приняты новые земелъ-ции ^tK0HbI ° местном самоуправлении — коммунальные конститу-^ о Результате правовые различия между западными и восточны-Мест ^{Ш1ЯМи в} сфере формальной организации и функционирования ^{ОГо са}моуправления практически нивелировались.

рацц ^Идея коммунальных реформ — создать новую модель админист-