|
|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
Особенности государственной службы в Японии На государственной
службе действует характерная для Японии система «пожизненного найма», предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу , работающего по найму в одной и той же организации Впервые термин «пожизненный наем* использовал американский исследователь Абегулен в своей книге «Японские заводы». Он заметил, что уже в 1950-е годы в Японии в отличие от США не действовала система увольнений. Система пожизненного найма — один из пят основных принципов подготовки персонала в Японии (четыре ДРУ1*1 принципа — принцип кадровой ротации, принцип репутаций, сие ма подготовки на рабочем месте, система оплаты труда)1.
На государственной службе работают до предельного возраста выхода на пенсию (по общему правилу, это 60 лет, для некоторых государственных служащих, в том числе преподавателей вузов, 63— 65 лет). Для работников особой службы предельный возраст нахождения на службе не установлен. До 1990-х годов в Японии не был установлен предельный возраст нахождения на службе по отношению ко всем категориям госслужащих. В настоящее время действует специальный закон о предельном возрасте. В Японии считают, что принятие такого закона очень важно с точки зрения планирования набора на государственную службу, расчета реальных потребностей в персонале1.
Другая важная особенность японской государственной службы — дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта черта нашла свое отражение в известной еще с конца XIX в. формуле «чиновники достойны почитания, народ — презрения» («кансон мимпи»). Место государственного служащего — наиболее престижное место работы с точки зрения японцев. По мнению японского социолога Г. Фора, самой престижной считается работа в Министерстве финансов, за ним следуют Министерство внешней торговли и промышленности (ныне — Министерство экономики, торговли и промышленности) и другие министерства и ведомства2.
В последнее время четко проявилась и такая характеристика, как строгий контроль Либерально-демократической партии (ЛДП) за персональным перемещением кадров в административном аппарате Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться выше уровня начальника департамента.
В традициях японской политической культуры для занятия определенного места в системе административной бюрократии имеют гРомное значение неформальные связи. Как отмечает Э.В. Молодя-°ва, такие связи не имеют никакого отношения ни к нормам Кон-титуции или другим законам, ни к официальным регламентациям нистерств, корпораций или правящей партии. Это связи между 1сШими бюрократами, политиками и бизнесменами на основе кровного или семейного родства, браков, принадлежности к ка му-нибудъ престижному клубу, учебному заведению1
Ученые, занимающиеся исследованием японской государстве но-поли гической модели, неизменно увязывают внушительные усп " хи, которые Япония демонстрирует в последние годы прежде всего " экономической сфере, с эффективным функционированием бюпп критического аппарата этого государства. Так, профессор социологии Гарвардского университета Э. Вогель в своей книге «Япония на гтеп-вом месте. Уроки для Америки» наделяет японское чиновничество всеми теми чертами, которых, по его мнению, недостает американской бюрократии: высоким профессионализмом, преемственностью, глубоким чувством ответственности2. Уникальность японской бюрократии объясняется прежде всего особенностями японской культуры, повлиявшими на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию и т.д.).
Многие исследователи считают, что одним из важнейших факто
ров, определяющих пополнение кадров государственного аппарата,
является наличие диплома об окончании одного из ведущих нацио
нальных университетов. Общее «студенческое прошлое» в значи
тельной мере усиливает сходство психологических установок япон
ской элиты. Самым престижным вузом считается Токийский универ
ситет. Со времени своего создания в 1877 г. это основная школа
государственных администраторов. До 1883 г. его выпускники ав
томатически получали место в государственном аппарате Затем
они должны были проходить конкурсный отбор, но несмотря на
это университет (и прежде всего факультет права) сохраняет мо
нополию на пополнение рядов высших административных кадров.
В последние годы в среднем 50% новых служащих государственно-
• го аппарата имели дипломы Токийского университета, 25%
дипломы Киотоского университета. В целом 80—85% новых слу
жащих имеют дипломы восьми национальных и трех частных уни-
| верситетов (из 423 университетов страны).
Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Другим способом назначения в систему государственной службы является отбор кадров, который расПР страняется на учителей, медиков, водителей транспорта, техни скии персонал. При отборе, как правило, проводится собеседо ние, заполняются анкеты и т.д. Конституция Японии закреп оинцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон
о Сударственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на госу-осТВенную службу осуществляется в соответствии с личными за-дугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены.
Существует 17 различных видов конкурсов. Каждое государственное ведомство ежегодно укомплектовывает свои кадры в среднем 20 новыми служащими — лауреатами конкурсов1. Организация экза-Менов возложена на Совет по делам персонала (только врачи при приеме на службу сдают экзамены в Министерстве здравоохранения).
Для впервые поступающих на службу экзамены проводятся по трем отдельным группам для окончивших высшие учебные заведения, для имеющих неполное высшее образование; для окончивших средние учебные заведения. На практике шансы занять руководящие посты имеют только лица с высшим образованием.
К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Для некоторых специальных видов государственной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения Так, сотрудником Министерства иностранных дел (МИД) не может стать лицо, состоящее в браке с иностранцем.
Система приемных экзаменов
Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени Экзамены могут быть письменными или устными. Допускаются проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных навыков. Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей». Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены. Среди них, например, МИД Японии. Кандидаты в карьерные Дипломаты (должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-чегырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам Конституция Японии, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также один из разделов теории и практики кредитно-финансовых отношений.
Проводится также «общий экзамен» в виде групповой дискуссии по одному из предметов с целью определить способность кандидатов быстро схватывать суть различных мнений, вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргументы при изложении собственной позиции2
Количество набранных на экзаменах баллов заносится в экзаменации
ныи лист, который заводится на каждого экзаменующегося и сохраня '
свою силу в течение одного года. ет
Через конкурсные экзамены происходит и повышение в дОлж ности. Каждое лицо, занятое на государственной службе, формаль но имеет равное право на повышение в должности (ст. 37 Закона о государственных служащих). Успешная сдача экзамена не означает автоматического назначения на должность. Сдавшие экзамен заносятся в особый список, из которого соответствующее ведомство производит назначение. Назначение на должность или повышение в должности, как правило, происходят с испытательным сроком (не менее шести месяцев), по истечении которого при положительных результатах и происходит официальное назначение.
Дисциплинарные взыскания назначаются односторонне, по решению начальства. Когда дисциплинарное взыскание объявлено, оно сохраняет свою силу, даже если наказанный работник и профсоюз подали апелляцию. Санкции действуют на протяжении всей процедуры обжалования. Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на решения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, установлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел. Японское законодательство допускает значительные ограничения трудовых прав государственных служащих. Так, на служащих полиции, пожарной службы, лиц, несущих службу по охране общественного порядка на море, а также в тюрьмах, не распространяются правила об условиях труда, установленные Законом о трудовых стандартах. Право на ведение коллективных переговоров признается в значительно урезанном виде. Забастовки для государственных служащих полностью запрещены. Рабочие государственных предприятий за нарушение этого запрета подвергаются увольнению, а собственно управленческий персонал может быть привлечен к уголовной ответственности1.
Государственная служба в Японии сопряжена со значительными физическими перегрузками, частыми переработками, вызванными среди прочего ограниченностью штатов. В связи с этим была утверждена система выплаты компенсаций за ущерб здоровью, понесен ный в период выполнения служебных обязанностей.
Государственные служащие сильно ограничены в отношен политической деятельности. Им не запрещено вступление в поческие партии, но они не могут быть политическими консультан-ми и функционерами, играющими значительную роль, не могут я флотироваться на выборные публичные должности и т.д. Совет по Гдам персонала может запретить государственным служащим лю-fibie политические действия, кроме тех, что связаны с осуществлением активного избирательного права.
К дисциплинарной ответственности государственных служа-тих могут привлекать как их начальники по службе, так и Совет по делам персонала Основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности служат: (1) нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемых Советом по делам персонала; (2) невыполнение должностных обязанностей; (3) совершение поступков, порочащих государственного служащего в качестве «слуги всего народа»
Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение с должности, временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письменный выговор (замечание)
14.5.2. Механизм принятия управленческих решений
Специфика государственного управления в Японии наиболее проявляется в механизме принятия решений, который включает как традиционные, так и современные методы администрирования.
Традиционализм в принятии административных решений Наиболее существенное влияние на административные процессы продолжает оказы-
^ть группизм, следствием которого являются: коллегиальный характер Принятия решений, стремление избежать личной ответственности, Конформизм, склонность к достижению консенсуса. Сложившаяся традиция работать в группе накладывает отпечаток на все стадии аДМинистративного процесса При этом участие индивидуума в процессе принятия группового решения не лишает его возможности Параллельно участвовать в работе другой подобной группы. «Свобо-Да индивидуальности, — отмечает японский политолог Хаяси Сюд-Зи> — в Японии проявляется в том, что индивидуумы могут участ-
°вать в работе сколько угодно большого количества, не связанных с первой, групп»
Для японской модели принятия решений в большей степени
аРактерен патерналистский, нежели иерархический, принцип построения. Сами же решения, принимаемые таким образом, отлич ются консервативным характером и приводят к «размыванию» otr ственности конкретных лиц, участвующих в процессе их принятия
Другим краеугольным камнем административного процесса ял ляется консенсус. Единодушие в Японии ставится выше голосовани
большинством. При этом консенсус по-японски опирается не стольк на наличие согласия, сколько на отсутствие возражений. Формирование консенсуса достигается благодаря наличию в японском административном процессе специальных механизмов, обеспечивающих консолидацию позиций по конкретному вопросу среди чиновников участвующих в принятии административного решения. Наиболее значимыми являются два подобных механизма — ринги и нэмаваси.
Ринги и нэмаваси
Термин «ринги» впервые был использован официально в 1876 г в Законе о статусе Государственного банка. Ринги означает документ, «почтительно подаваемый снизу вверх для согласования». Система ринги предполагает, что документ с проектом административного решения проходит согласование по определенному субординационному порядку. Каждый чиновник, имеющий отношение к данному вопросу, ставит на документе оттиск своей личной печати в подтверждение того, что документ был с ним согласован1. Существует два основных метода ринги — обезличенного согласования и персонифицированного согласования Метод обезличенного согласования предназначен для решения, как правило, наименее важных, рутинных вопросов. Он предполагает согласование документа внутри ведомства в порядке, установленном специальной ведомственной инструкцией. Метод персонифицированного согласования используется при решении административных вопросов, затрагивающих широкий круг общественных интересов и сферу компетенции сразу нескольких подразделений министерства или ведомства. В этом случае исполнитель лично относит документ по всем заинтересованным структурам министерства или ведомства.
Система ринги позволяет обеспечить коллегиальность при выработке
административного решения. Она в максимальной степени учитывает
мнение всех компетентных чиновников конкретного ведомства и при
дает этому процессу документированную форму. Следует отметить, что
применение системы ринги приводит к значительному замедлению ш
министративного документооборота, особенно в случае применения mi
тода обезличенного согласования Иногда чиновники, не желая открь
то оппонировать проекту административного решения, намеренно
долго оставляют у себя проект решения (обструкция по-японс h
Кроме того, система ринги приводит к «распылению» ответственно
за принимаемое административное решение в низших слоях бюро
тического аппарата. vtdH-
От западных методов принятия решений японская система нэмаваси отличается тем, что она нацелена не только на достижение формального единства мнений по конкретному вопросу, но и на поддержание среди чиновников, участвующих в процессе принятия административного решения, духа единения и корпоративной солидарности Японские исследователи отмечают что главным в нэмаваси является не столько цель, сколько сам процесс Организационные формы нэмаваси, используемые при принятии административных решений, могут быть самыми разнообразными: личный обход всех заинтересованных структур младшим чиновником, рассылка различных справочных материалов, проведение совещаний, семинаров и информационных форумов. Важной формой нэмаваси является неформальное общение между чиновниками во внерабочее время При этом какая бы конкретная форма нэмаваси ни использовалась, всей процедуре проработки административного решения свойственна полная конфиденциальность и «непрозрачность» для контроля. В этом проявляется свойственная японской административной и политической культуре нелюбовь к публичным формам обсуждения тех или иных проблем.
Таким образом, вся подготовительная работа по выработке административного решения остается в тени, на публике происходит лишь само оглашение принятого решения. При этом действует общее правило, в соответствии с которым, чем больше времени уходит на согласование и «утряску» вопроса, тем меньше времени требуется на его официальное принятие На официальное обсуждение и принятие вопросов, которые были хорошо проработаны, требуется подчас всего несколько минут И никакой ожесточенной полемики и сенсационных заявлений для прессы. Обратимся к практике деятельности консультативного совета по вопросам безопасности окружающей среды, действовавшего при Управлении по охране окружающей среды (с 2001 г это управление преобразовано в министерство). За три года (1991 — 1993 гг ) этот совет рассмотрел 25 вопросов, и по ^2 из них решение было принято сразу и без какого-либо обсуждения.
14.6. Местное самоуправление
ОсУДарственно-политический механизм Японии, существовавший ВгЫоть до капитуляции 1945 г., характеризовался бюрократически-Це^трализованной системой местного управления. С вступлением в
■pty Конституции 1947 г и Закона о местном самоуправлении 1947 г. означилась тенденция децентрализации местного управления.
L /
460 IN Система roc и муниципального управления е ведущих странах м
Конституция закрепила принцип «дшти» (местного самоуправлени составивший наряду с принципами народного суверенитета и ве ховенства парламента основу послевоенного государственного стп Японии. Правовые основы местного самоуправления регламентной ет ряд законов, среди них Закон о местном самоуправлении, зако ны о местных коммунальных служащих (1950), о сельскохозяйст венных комитетах (1951), о местных коммунальных предприятиях и о трудовых отношениях (1952), о полиции (1954), ряд законов (1947—1950), которые определяют механизм финансирования органов местного самоуправления: о местных финансах, о лицензировании местных займов, о собственных местных налогах, о местном передаваемом налоге и др. В эти законы впоследствии вносились многочисленные изменения. Так, в 1999 г. парламент одобрил пакет из 475 поправок к Закону о местном самоуправлении 1947 г. Однако их основные положения продолжают действовать до сих пор В 1995 г. был принят Закон о децентрализации, в соответствии с которым значительно расширены полномочия органов местного самоуправления и их финансовая самостоятельность.
14.6.1. Принципы и уровни местного самоуправления
Современная японская политико-правовая доктрина различает принцип местной автономии, автономию местной общины и автономию жителей.
Принцип местной автономии означает автономию административно-территориальной единицы от государства. Местная обшина самостоятельно определяет свои цели и достигает их путем независимого функционирования своих органов. Автономия местной общины связана с внутренней организацией и формами деятельности административно-территориальных единиц и предполагает управление местной общины самими гражданами, проживающими на ее территории. Автономия жителей характеризуется впервые закрепленной в Законе о местном самоуправлении (ст. 74—88) процедурой проведения локального референдума в связи с подачей определен
ной частью населения административно-территориальной единицы петиции о принятии, отмене или изменении местных постановлений, о проведении инспекции деятельности местных собраний, отзыве их депутатов, отстранении от должности глав местных органо и иных должностных лип. Кроме того, Конституция (ст. 95) УсТ навливает, что «специальный закон, применяемый в отношен только одного местного органа публичной власти, может быть дан парламентом не иначе как с согласия большинства избир
, Система государственного и муниципального управления Японии 461
яеЙ, проживающих на территории соответствующего местного органа публичной власти»
реальная степень автономии местных общин определяется сложным механизмом их взаимодействия с центром. Координация дея-теньности центральных и местных органов, а также местных органов меЖДУ собой была возложена на созданное в 1960 г. Министерство п0 делам самоуправления (с 2001 г. — Министерство по делам мест-ноГо самоуправления, внутренних дел, связи и телекоммуникаций). В условиях финансовой зависимости местных органов от центрального правительства чиновники этого министерства фактически руководят деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении (ст. 245) руководители центральных министерств и ведомств, в том числе министр по делам местного самоуправления, наделяются правом оказывать «техническое содействие» местным органам и давать им «советы», организуя при этом всестороннюю инспекцию местных органов.
В Японии сложилась двухуровневая система местного самоуправления — префектуры и муниципалитеты. Префектуры и муниципалитеты представляют собой обычные органы местного самоуправления, наряду с которыми могут создаваться особые органы местного самоуправления — особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа. Особые органы местного самоуправления создаются специально для решения конкретных задач (например, для реализации совместными усилиями крупномасштабных строительных проектов и т.д.). Поощряется деятельность неформальных соседских организаций, которые содействуют предотвращению нарушений общественного порядка, решению многих бытовых проблем.
Префектуральный уровень именуется «тоддфукен»
по названию четырех основных систем местного самоуправления этого Уровня Территория Японии разбита на 43 префектуры кен, одну специальную городскую префектуру то (Токио), две префектуры фу (Осака и Киото) и одну префектуру до (Хоккайдо). Правовой статус Этих префектур практически одинаков. Терминологические различия, объясняются культурно-исторически ми причинами, физико-Гео графически ми и социально-экономическими обстоятельствами. "алример, название префектуры «то» — китайский синоним японского слова «мияко», которым обозначается место, где расположен императорский дворец (именно поэтому Токийская префектура и получила наименование «то»).
К муниципальному уровню относятся города (си), поселки (те миши) и деревни {сон, мура). Поэтому названный базовый уровень системы местного самоуправления иначе называют «ситесон». Все единицы местного самоуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в их размерах Особый статус предоставлен так называемым специальным городам, к числу которых правительственными указами отнесено более десяти городов с населением свыше полумиллиона человек (Осака Нагоя, Саппоро, Киото и др.).
Японское законодательство устанавливает четкие критерии разграничения городской и сельской местности. По Закону о местном самоуправлении (ст. 8), для получения статуса города населенный пункт должен соответствовать следующим требованиям: (1) его население должно превышать 50 тыс. человек; (2) более 60% жилых строений должно находиться в центральной части населенного пункта; (3) свыше 60% населения должно быть занято в промышленности и торговле или других отраслях, типичных для города; (4) населенный пункт должен обладать городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами органов префектуры.
14.6.2. Полномочия местных органов
Объем компетенции местных органов закреплен в Конституции и Законе о местном самоуправлении. В Конституции (ст. 94) это сделано в самом общем виде: «Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постанов-. ления в рамках, установленных законом». Общий перечень функций местных органов содержится в ст. 2 Закона о местном самоуправлении и насчитывает свыше 20 направлений. Органы местного самоуправления должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, создавать и поддерживать в надлежащем состояни необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры, содействовать местному предпринимательству, прежде всего мелкому и сред нему, заниматься вопросами начального и среднего образован здравоохранения и т.д.
Функции, выполняемые местными органами, могут быть о динены в три основные группы: (1) собственно местные функи ' (2) «административные полномочия», под которыми понимаю функции, носящие местный характер, но требующие при их Ре
Система государственного и муниципального управления Японии 463
цИи государственного принуждения и санкций в случае их нарушения гражданами; (3) функции, делегированные центральными ведомствами
разграничение функций местного самоуправления между префектурами и муниципалитетами в самых общих чертах закреплено в ст 2 Закона о местном самоуправлении. На муниципалитеты возлагается выполнение всех функций местного самоуправления, кроме тех. реализация которых выходит за границы отдельных муниципалитетов Такие функции относятся к компетенции префектур. На префектуры возлагается и координация деятельности муниципалитетов, находящихся на их территории.
В каждой единице административно-территориального деления непосредственно избирателями формируется местное собрание (пре-фектуральное, городское, поселковое, деревенское). Местные собрания избираются сроком на четыре года. В Законе о местном самоуправлении допускается для поселкового и деревенского уровня возможность замены местных представительных собраний таким инструментом непосредственной демократии, как общее собрание (сход) жителей поселка или деревни. Однако на практике на этом уровне чаще всего формируются представительные собрания. В соответствии с поправками, внесенными в 1999 г. в Закон о местном самоуправлении, отменена практика исполнения местными властя-ми государственных дел по поручению правительственных органов. Конституция (ст. 93) отводит местным собраниям роль совещательного органа Основными полномочиями таких собраний в соответствии со ст 96—100 Закона о местном самоуправлении названы принятие нормативных актов, утверждение местных бюджетов; учреждение местных налогов, штрафов; заключение хозяйственных договоров, принципиальные вопросы управления муниципальными предприятиями, проведение расследования деятельности местных исполнительных органов и др
Главой местной администрации в префектуре является губерна-тоР, в городах и поселках — мэр, в деревнях — староста. Все эти Должностные лица избираются непосредственно населением, проживающим в данной административно-территориальной единице, сРоком на четыре года Глава местной администрации помимо исполнительно-распорядительных полномочий имеет право вносить На рассмотрение местного собрания проекты решений общего характера, налагать относительное вето на решения собрания (это вето преодолевается, если собрание вторично принимает решение большинством в 2/3 голосов), досрочно распускать собрание. Он н^Деляется правом приостанавливать или не выполнять действия Центральных ведомств на своей территории. К другим полномочиям
464 III Система гос и муниципального управления в ведущих странах м
главы местной администрации относятся: общее руководство контроль за всеми общественными организациями неполитически
характера, находящимися на территории местной общины; назня
чение части должностного и вспомогательного персонала (виц/ губернатора, вице-мэра, главного казначея и др.). Исполнительные функции в местных органах выполняют раз личные административные комиссии — по образованию, по делам персонала, общественной безопасности, по труду и др. Эти административные комиссии обладают значительной самостоятельностью что обеспечивается порядком их формирования: они назначаются главой местной администрации с согласия местного собрания или избираются местным собранием. Закон о местном самоуправлении устанавливает, что число департаментов для столичной префектуры и отделов для остальных префектур зависит от численности проживающего в префектурах населения.
Важной гарантией автономии местной власти выступает выделение местной службы в качестве особого, самостоятельного вида публичной службы. Основными источниками правового регулирования местной публичной службы являются: Закон о местной публичной службе (1951), Закон о занятых в сфере публичного образования (1949), Закон о местном публичном предприятии (3952), Закон о трудовых отношениях на местном публичном предприятии (1952). Местная публичная служба также подразделяется на обычную и особую.
В ряде случаев в рамках одного и того же ведомства одни служащие могут находиться на государственной службе, а другие — на муниципальной. Так, все сотрудники Главного полицейского управления и управлений полицейских округов относятся к государственным служащими и подпадают под действие Закона о государственных служащих (1947). Сотрудники полиции префектуры в званиях от младшего директора полиции и выше относятся к государственным служащим, а в званиях от старшего инспектора полиции и ниже — к муниципальным служащим, деятельность которых регулируется в соответствии с Законом о местной публичной службе (1951) От того, на какой службе — государственной или муниципальной — состоит полицейский, зависит его правовой статус
Нормальное функционирование местной публичной служоь обеспечивают создаваемые на местном уровне комиссии по дела персонала. Эти комиссии создаются в префектурах, а также в круп ных городах. При проведении экзаменов они могут сотрудничать Советом по делам персонала, а также передавать свои полномо другим органам и учреждениям.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
КИТАЯ
Система государственного и муниципального управления в современном Китае отражает национальную специфику и историческую уникальность китайского варианта социалистической модернизации общества Ее цели и задачи были сформулированы в Конституции КНР
(1982) следующим образом
Коренная задача государства — общими силами осуществлять социалистическую модернизацию Народы всех национальностей Китая, руководимые Коммунистической партией Китая и вооруженные марксизмом-ленинизмом, идеями Мао Цзедуна, будут и впредь отстаивать демократическую диктатуру народа и социалистический путь, постоянно совершенствовать социалистические институты, развивать социалистическую демократию, укреплять социалистическую законность, с тем чтобы превратить нашу страну в высокоразвитое, высокодемократическое социалистическое государство
ХШ съезд КПК (октябрь 1987 г.) разделил процесс социалистической модернизации на два относительно равных периода по 100 лет: (1) «начальная стадия социализма» (с середины 50-х годов XX в. — 50-е годы XXI в.) и (2)«развитая стадия социализма». На решение этой задачи и ориентировано государственное управление.
15.1. Партийно-государственная модель управления
Система государственного и муниципального управления современного Китая, как сказано в материалах XIV съезда КПК (1992 г.), Должна учитывать китайскую специфику, исключающую «много-^РТийность и парламентаризм западного образца».
1- Государственное управление строится в соответствии с идеологической моделью коммунистического партийного государства. Согласно ст. 1. Конституции КНР (1982) государство характеризуйся как социалистическое государство демократической диктатуры аРода, руководимое рабочим классом и основанное на союзе ра-°Чих и крестьян. Социалистический строй есть основной строй Итайской Народной Республики. Любым организациям или от-^ ЛьНым людям запрещается подрывать социалистический строй.
Гарантом стабильности государства, ядром политической
темы общества является Коммунистическая партии Китая (КПк^
В основе ее руководящей роли лежит тезис о монопольном пп
Компартии на власть, политические установки которой являю Ве
обязательными для всего общества. Это положение было закрепу
но во всех четырех конституциях КНР начиная с 1949 г. МоногЛ
лия КПК на власть обосновывается незрелостью китайского оби
ства, рядовые граждане которого не понимают, в чем заключают
их истинные интересы, а потому нуждаются в опеке и руководств
со стороны партии. По этой причине система органов государст
венной власти учреждается не на основе общенародных выборов а
в результате осуществления функции политической опеки Комму
нистической партией, которая направляет своих представителей на
руководящие должности в органах власти. Исключительное право
КПК на идеологическое и политическое руководство основано на
тезисе о том, что она единственная организация, выражающая под
линные интересы народа и имеющая четкое представление о целях
общества и способах их достижения. В политической системе Ки
тая нет места для организованной оппозиции, оспаривающей пре
рогативы Коммунистической партии.
Система государственного управления в коммунистическом
партийном государстве опирается на ряд базовых принципов, кото
рые определяют характер отношений властвующих и управляемых.
В качестве основополагающего принципа, определяющего суть взаи
моотношений Коммунистической партии и общества, выступает
принцип патернализма. Он был закреплен во всех конституциях КНР
и раскрывает смысл функции политической опеки партии в отно
шении общества. КПК доказывает законность своих притязаний на
власть тем, что, опираясь на знание законов исторического разви
тия, она способна выражать коренные интересы всего народа. Кон
центрировано выражая волю китайского народа, КПК формулирует
политический курс и установки, которые затем, согласно законной
процедуре, на основе решений парламента — Всекитайского собра
ния народных представителей — становятся законами и решениям
государства. Будучи «ведущей и направляющей» силой, КПК осу
ществляет свою деятельность с учетом мнений и предпочтении
рода (принцип следования «линии масс»). Эти мнения принима
ся во внимание, согласуются со стратегическими целями, наме
ными лидерами партии, и тем самым оказывают воздействи
проводимый политический курс. Предполагается, что работ
партаппарата на всех уровнях поддерживают постоянный и те
контакт с рядовыми гражданами, и благодаря этому партиин
ганизация получает возможность преобразовать разрозненны
гистема государственного и муниципального управления Китая 467
настроения в четкие политические программы, которые массы 11 прИнимают уже как свои собственные. Тем самым патернализм 0 ярается на поддержку масс, а политический курс формируется идеями, идушими от масс
Таким образом, реализуется положение ст. 1 Конституции о том, «народ в соответствии с положениями закона различными пу-ями и Б Различных формах управляет государственными, хозяйст-еиными, культурными и общественными делами». В основу организации и деятельности государственных органов положен принцип демократического централизма, перенесенный из партийного строительства Внутренняя структура КПК организована по иерархическому принципу, охватывающему все уровни — от высшего (съезд партии) до самого нижнего (первичные «ячейки»). Ниже-стояшие органы подчинены вышестоящим, а члены партии — своим организациям Внутрипартийные правила принятия решений базируются на ленинском принципе демократического централизма. Демократические начала выражаются в том, что партийные руководители обязаны предоставлять рядовым коммунистам возможность дискутировать, критиковать, выдвигать свои предложения, и это становится необходимым элементом нормального процесса принятия решений по важным вопросам и выработке политического курса Централизм же требует соблюдения дисциплины по всей «партийной вертикали» решения, принимаемые функционерами высшего звена, обязательны для выполнения нижестоящими парторганизациями и членами партии. Централизм никогда не приносится в жертву демократии. Иерархическая структура Компартии и требование неукоснительно соблюдать дисциплину являются организующими элементами и служат гарантиями того, что партия, руководящая обществом и направляющая его, выступает как единая сила, которая подчиняется своему высшему руководству.
4. Особенность китайской системы государственного управ ния состоит в том, что, будучи по своему характеру авторитарной" она допускает раздробленность и фрагментацию официальной вчас ' в силу большого количества управленческих звеньев, принимают» решения. Функцию координационного механизма, который соединяет высшее политическое руководство страны с бюрократическим аппаратом, а бюрократические ведомства — друг с другом, в системе государственного управления Китая выполняют малые группы состоящие из партийных руководителей и с пециал и сто в -управленцев. Координация особенно важна для Китая, поскольку власть в этом государстве структурирована таким образом, что требует сотрудничества многих бюрократических подразделении, расположенных в различных звеньях.
В современном Китае всепроникающий тоталитаризм сменился довольно умеренным авторитаризмом. Система государственного управления современного Китая претерпела существенные изменения за последние четверть века, вызванные политикой модернизации. Рыночные реформы и бурный экономический рост, транфор-мации в политическом устройстве и структуре общества объективно требуют демократизации методов управления и новой идеологии администрирования. Однако подобные изменения наталкиваются на отсутствие исторических и цивилизационных предпосылок демократизации в Китае. В культурной традиции Китая отсутствует идея верховенства прав личности и ее защиты путем ограничения и контроля государственной власти, а сами либерально-демократические идеалы и процедуры бесконечно чужды китайской культуре. Политико-экономическая модель, опирающаяся на ценности либерализма и демократии, категорически неприемлема для пекинского руководства. Очевидно, чтобы сохранить власть, КПК по-прежнему будет модернизировать страну, а вместе с ней и трансформироваться сам Насколько возможным окажется создание эффективной администра^ тивной системы, в которой политический авторитаризм успешно четается с экономическим либерализмом в рамках партийного к мунистического государства, покажет только время. В стране и процесс создания политических институтов, совокупность котор должна будет обеспечить прозрачность, стабильность, доступн В первую очередь эта инфрастуктура будет способствовать инв циям и внедрению передовых технологий, призванным подДе" вать на прежнем уровне экономический рост.
470 HI Система гос. и муниципального управления в ведущих странах
пин), находящиеся в непосредственной юрисдикции централь правительства. Префектуры координируют деятельность пп Г° тельств провинции и окруюв Деревни — это автономные массст организации, функционирующие на началах самоуправления» & таким образом, они не являются частью официальной госудапс венной иерархии.
15.2.1. Законодательная власть
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.