|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
ФЧ------
,ui яжунты необязательно должны быть членами совета. Ранее uneHbi iv ■>
^уяха назначалась исключительно из числа советников. Джунта вставляет собой местный исполнительный орган, действующий есном сотрудничестве с мэром или президентом. Решения джун-3принимаются коллегиально.
1»пюпольные зоны С 1990 г. в итальянской системе управления появилась новая самоуправляющаяся единица — метропольная зона Компетенция метропольных зон во многом совпадает с компетенцией провинций: в их ведении находятся территориальное планирование мегаполиса, дорожная сеть, транспорт, дорожное движение, охрана природных и культурных ценностей, водные ресурсы и распределение энергии, утилизация отходов, деятельность служб, связанных с экономическим развитием мегаполиса, медицинские и школьные учреждения. В метрополъных зонах действуют два уровня местного самоуправления — городской, сосредоточенный в метро-польном городе, и коммунальный — в прочих коммунах, входящих в состав метропольной зоны. Город-метрополия имеет свой устав, принимаемый ассамблеей представителей коммун, входящих в мет-ропольную зону. В городе-метрополии функционируют такие же органы управления, как и в других местных единицах. Метропольные зоны в целом представляют собой особую категорию провинций. Границы этих зон могут совпадать с границами провинций, а в случае несовпадения закон предусматривает возможность их пересмотра. Вся система местного управления Италии характеризуется автономией различных уровней управления, каждый из которых независим от других в сфере своей компетенции. Вышестоящие же уровни выполняют не распорядительные, а координирующие функции, вмешиваясь в процесс управления на местах лишь в исключительных случаях.
13.4. Государственная служба
сновополагающие принципы государственной службы заложены в
конституции страны. В частности, там сказано, что государствен-
Ые служащие находятся исключительно на службе нации, государ-
'Венные учреждения должны действовать беспристрастно, а госу-
' Ревенные должности должны замещаться по конкурсу. Некото-
: категории государственных служащих — судьи, кадровые
к Нные, должностные лица и агенты полиции, дипломатические и
Сеульские представители за границей — могут быть ограничены в
;е состоять в политических партиях. Все остальные указания о
Рядке формирования и функциях государственной службы опре-
■" я*отся специальными законами.
 422 HI Система roc и муниципального управления в ведущих страНп
Государственная служба (ammimstrcizionepublica) в и включает собственно государственный аппарат, состоящий и*'4*1* новников министерств и ведомств, дипломатических представ лей Италии за рубежом, кадровых военных, полицию, пожартГ^ таможенную службу, преподавателей, а также почтовых служат И Кроме того, к числу государственных служащих относятся ме^ цинские работники государственных учреждений здравоохран ния, а также сотрудники областных и местных органов власти п
1993 г. корпус госслужащих представлял собой замкнутую корпо рацию, для вступления в которую необходимо было пройти кон курсный отбор с последующей стажировкой. Внутри государственной службы действовала система рангов: повышение в ранге обес печивало доступ к более высоким должностям. Необходимыми условиями для повышения в ранге были выслуга лет и профессиональные качества. Вопрос о повышении по службе решался специальными инстанциями, которые учитывали характеристику, даваемую служащему его непосредственным руководителем. Государственные служащие были одной из наиболее социально защищенных категорий населения: они имели гарантированную зарплату, а уволить их было довольно сложно.
13.4.1. Реформа государственной службы
I
В 1993 г в Италии стала проводиться административная реформа,
кардинально изменившая положение государственных служащих.
Правовые основы реформы была заложена Законом № 421 от 23 ок
тября 1992 г. и законодательным декретом № 29 от 3 февраля 1993 г.
Эти акты положили начало так называемой «приватизации» гос
службы в Италии. Глобальной целью реформы является повышение
ее эффективности путем внедрения в государственный аппарат мо
дели организации труда, заимствованной из частного сектора. За
вершение этого процесса будет означать потерю большинством го
сударственных служащих своего особого статуса, регулируемого ад
министративным правом. По мнению идеологов реформы, переда -
госслужбы в юрисдикцию гражданского права не является ее сам
целью, это лишь этап на этом пути. В рамках общего изменен
правового статуса госслужащих меняются также границы компет
пии, полномочия и ответственность различных категорий служат ^
начиная от министров и кончая низовым звеном государствен
аппарата ке
Реформа государственной службы в Итальянской Респуо ориентирована на переход к менеджериальной модели государс g ного администрирования, предполагает изменение роли госуд и в современных условиях.
стеМа государственного и муниципального управления Италии 423
1 Проводится разделение политической (принятие стратегических теИии) и административной (исполнение этих решений) сфер ком-1грчции. Дуализм функций был заложен уже декретом 1993 г., но 'лльно воплотился в жизнь лишь Законом № 59 в 1997 г. В сферу мпетенции инстанций, принимающих решения, входит определе-е целей, выработка программных установок, распределение ре- контроль исполнения решений, назначение персонала со
специальными полномочиями и его отзыв на законных основаниях. В свою очередь, административное звено теперь облекается всей полнотой исполнительных полномочий, включая возможность принятия административных мер, изъятую из сферы компетенции политического звена госаппарата. Например, до реформы министры, м^ры и управляющие государственными учреждениями имели возможность вмешательства в административную сферу. Реализация реформы лишит их такой возможности.
2 Реформа меняет принципы комплектования и статус административного звена, упраздняет постоянный характер назначения служащих этой категории. Они теряют статус постоянных, а занимаемые ими должности теперь будут замещаться по контракту на основании общего трудового законодательства. Эта система уже введена для руководящего состава административных работников и постепенно будет распространена на всех госслужащих данной категории. Особую категорию госслужащих образует высший эшелон министерских работников. До реформы они, как правило, были политическими назначенцами, хотя и набирались преимущественно из числа штатных госслужащих, однако на эти должности могли также назначаться и специалисты со стороны. В этом случае они зачислялись в штат госслужбы на постоянной основе.
3 Реформа открывает доступ к этим должностям не только по результатам конкурса (часто включающего в себя и стажировку), но и на основе срочного контракта. В конкурсе могут принимать учащие как лица, состоящие на государственной службе, так и про-«ссионалы со стороны, для которых введена 5%-ная квота на занятие высших административных должностей. С победителем кон-курса заключается контракт на срок от двух до семи лет. Контракт )Жет быть продлен, а для некоторых должностей возобновлен да-е До срока его истечения, в случае если правительство пришло к асти в результате выборов. Ставка заработной платы служащих Оделяется коллективным соглашением, заключаемым между со-Рудниками и специальным правительственным агентством. Кол-тивное соглашение не является единственной формой трудово-v Договора могут заключаться также индивидуальные контракты той ставке возможны доплаты в зависимости от важности поста
424 III- Система roc и муниципального управления в ведущих стппнп^
и характера выполняемой работы. Размер доплат устанавлива индивидуально и может быть предметом переговоров У менел С* ров высшего звена размер надбавок может превышать размер ба ^ вой ставки.
Отстранение госслужащих от должности производится толк по мотивам профессионального несоответствия. В этом случае ел жащий может быть просто переведен на другую работу, но послел ствия могут быть и более серьезными: например, служащий лища ется права занимать должности этого уровня в течение двух лет Крайней формой наказания является увольнение. Все случаи отстранения госслужащих от должности, за исключением перевода рассматриваются специальной комиссией. Такие комиссии создаются для защиты прав госслужащих и соблюдения социальных гарантий и включают выборных представителей из числа руководителей государственных подразделений.
4. Новое законодательство изменило принципы и характер управления человеческими ресурсами. Значительная часть прежних норм, регулирующих кадровые вопросы госслужбы, была упразднена, в то же время расширились возможности для проведения более гибкой кадровой политики. Раньше вопросы продвижения по службе решались специальными органами, а кадровая политика в целом регулировалась на уровне законодательства (административного права). Более того, любая административная мера, принятая главой подразделения, могла быть в судебном порядке оспорена его подчиненными, как и любое административное решение. Административный суд мог вынести по этому делу решение, которое, будучи безупречным с точки зрения закона, сводило на нет политическую линию конкретного руководителя. Таким образом, руководители подразделений были лишены реальных рычагов воздействия на подчиненных с целью повышения производительности и эффективности их труда.
Теперь же руководители подразделений государственной служ-' бы, например департаментов и отделов, могут действовать как топ-менеджеры частного сектора. С них снимаются ограничения, налагаемые административным правом на сферу управления персоналом, зато теперь они несут личную ответственность за кадровУ10 политику. Внедрение на государственной службе частнопредприн мательских принципов управления персоналом открывает широк возможности для использования и новых форм организации труд ^ как-то: срочные контракты, стажировки, временные трудовые глашения. Теперь администрация может переводить работник другие подразделения по их желанию или по сокращению тт ' руководствуясь нормами частного права, что разрушает особый туе госслужащих. Новое законодательство также предусматр
стема государственного и муниципального управления Италии 425
директивные инструменты разрешения проблем с избытком кад-п возникающих в процессе реорганизации При этом основной 10 р делается на новые для госслужбы формы организации труда.
5 Введенная в действие система коллективных договоров позво-йет сбалансировать административную автономию отдельных госу-япсгвенных институтов с финансово-экономической политикой еНТпального правительства. Система коллективных договоров представляет собой инструмент политики децентрализации управления, й&ляюшеися одним из направлений реформы государственных институтов Вся система договоров предполагает два уровня коллективных соглашении — общенациональный и локальный.
Система коллективных договоров
На общенациональном уровне устанавливаются четыре контрактные зоны, а которых заключаются отдельные контракты министерства и ведомства, научно исследовательские учреждения, университеты, некоммерческие государственные организации; областные и местные структуры; медицинский персонал, санитарный персонал Эти .юны в свою очередь делятся на сектора.
Представителем государства при заключении доюворов общенационального уровня выступает специальное агентство (ARAN), а интересы юс-служащих представляют секторальные комитеты (comitatidiseitore), члены которых назначаются администрацией Для подписания соглашения необходимо не только наличие договоренности обеих сторон, но также его одобрение Счетной палатой, которая проверяет правильность расчета финансовой стороны соглашения и его соответствие государственной финансово-экономической политике. На локальном уровне коллективные соглашения заключаются во всех подразделениях государственной службы Локальные контракты должны придерживаться общих направлений, заданных зональными контрактами, а в частностях могут содержать конкретные условия, выработанные сторонами в ходе переговоров
Кроме того, реформа регламентирует участие профсоюзов в
процессе переговоров о заключении коллективных соглашений. 4>еди итальянских государственных служащих профсоюзное движение пользуется большой поддержкой: в него вовлечено около •н)% работников Однако само движение весьма неоднородно, поскольку существует множество профсоюзов, часть из которых объединена в федерации, ориентирующиеся на различные политические
Илы. Поэтому итальянские законодатели разработали специальную
Роцедуру контроля над степенью представительности профсоюзов.
' °Дной стороны, законодательство требует избрания в каждой го-".Дарственной структуре единого профсоюзного органа по спискам,
РеДставляемым различными профсоюзными организациями. С дру-
426 HI Системо гос. и муниципального управления в ведущих странпу
гой стороны, реформа вводит такую характеристику, как степ представительности профсоюза, которая рассчитывается на rv-, Hb двух параметров: отношения числа членов данного профсоюз общему числу участников профсоюзного движения в конкретн секторе, а также процента голосов, полученных списком данно * профсоюза на выборах в единый профсоюзный орган. По результ там этих расчетов к участию в переговорах допускаются профсоюз с представительностью не ниже 5%. При подписании коллективно го соглашения общенационального уровня участвующие в перего ворах профсоюзы должны в совокупности представлять не менее 51% членов профсоюзов в секторе или набрать на выборах не менее 60% голосов.
Однако реформа не коснется тех категорий госслужащих, которые сохранят свой особый статус, регулируемый административным правом. К ним относятся магистраты, дипломатические работники, штатные почтовые служащие, сотрудники полиции. Порядок замещения этих должностей останется прежним. Реформы частично затронули служащих, занимающих высшие посты в государственной администрации.
13.4.2. Подготовка государственных служащих. Административная юстиция
Большинство государственных служащих в Италии имеют высшее
образование: 54% корпуса госслужбы закончили юридические фа
культеты университетов либо получили специальность «Государст
венное управление». Специальным вузом, осуществляющим подго
товку управленческих кадров для государственного аппарата, явля
ется Высшая школа государственного управления, которая готовит
руководителей высшего и среднего звена для государственных ор
ганов. В школу принимаются лица с высшим образованием и штат
ные служащие государственных органов. Они проходят обучение п
разным образовательным программам длительностью не менее год
В сотрудничестве с различными министерствами школа организу
курсы повышения квалификации для служащих разных направл
ний, а также ведет исследовательскую работу и исполняет консу
тативные функции при Департаменте государственной службы
мимо Высшей школы государственного управления подготовку
циалистов для государственных органов осуществляют: Централ
школа налоговых инспекторов, Высшая школа управления при
нистерстве внутренних дел и др. иТу
Конституция гарантирует гражданам и организациям за их прав и законных интересов от актов государственной аД
стема государственного и муниципального управления Италии 427
1ИИ Судебная зашита этих прав и интересов может осуществ-С ся в общих или административных судебных органах. Такая Л пебная зашита не может быть ограничена какими-либо особыми едствами обжалования или определенными категориями актов. Кпоме того, органам административной юстиции подсудны дела .^«дарственных служащих, статус которых регулируется нормами публичного права.
Высший орган административной юстиции — Государственный совет. Административный суд первой инстанции — областной административный трибунал.
Областные административные трибуналы заседают по секциям, а решения принимаются коллегиями из трех судей Юрисдикция трибуналов не выходит за пределы области, в которой они расположены. Как правило, в каждой области действует по одному или два административных трибунала. Конфликты между областями разрешает трибунал области Лацио. Апелляции на решения этих трибуналов направляются в Государственный совет. На практике оспаривается около 15% решений областных административных трибуналов.
Особым статусом в сфере административной юстиции пользуется Сицилия' административным судом второй инстанции здесь является учрежденный в 1948 г Совет по административной юстиции Сицилийской области.
13.4.3. Магистратура
Судьи и прокуроры, а также судебные аудиторы в Италии являются магистратами Наличие магистратуры — отличительная черта стран с романской правовой системой. Магистратура представляет собой корпорацию, обладающую особым статусом в системе государственной службы. Конституция устанавливает автономию магистратуры и ге независимость от других ветвей власти. Существует две категории магистратов' ординарные, т.е. профессиональные, являющиеся членами магистратской корпорации, а также непрофессиональные ма-ыстрапгы «без тоги» (magistrati поп togati), которые не входят в со-СТав магистратуры К числу последних могут принадлежать адвока-[ и профессора права, назначаемые на должности в судебных Р^анах Конституция допускает также возможность назначения и
рания почетных магистратов. Статус магистратуры регулируется
°жением о судоустройстве от 30 января 1941 г. Магистраты не-Отеняемы. Согласно ст. 107 Конституции их нельзя уволить или
Фанить от должности, назначить на другую судебную или иную ь Жн°сть иначе как с их согласия или на основании решения
Сщего совета магистратуры, которым обеспечивается гарантиро-
428 III Система roc и муниципального управления в ведущих страНах
ванная магистратам защита. Магистраты различаются между cofw только по выполняемым функциям. Дисциплинарное произволе против них может возбуждать только министр юстиции. Магист ты освобождаются от всех общественных обязанностей и повинн стей, за исключением службы в армии. Уложение о судоустройст устанавливает следующие требования для лиц, желающих вступит в магистратуру; наличие итальянского гражданства, гражданина правоспособность, безупречное гражданское и моральное поведение, профессиональная пригодность. В момент принятия Уложения круг требований к кандидатам в магистратуру был шире: судьями могли быть назначены только мужчины, являющиеся членами фашистской партии и соблюдающие политическую лояльность.
Магистратские должности делятся на восемь рангов: (1) судебный аудитор; (2) судебный адъюнкт; (3) судья, помощник прокурора, претор (законодательным декретом № 51 от 19 февраля 1998 г. претура была упразднена); (4) советник и помощник генерального прокурора Апелляционного суда, первый претор; (5) советник и помощник генерального прокурора Кассационного суда; (6) первый председатель и генеральный прокурор Апелляционного суда, председатель секции высшего Кассационного суда, генеральный адвокат при высшем Кассационном суде; (7) генеральный прокурор высшего Кассационного суда; (8) первый председатель высшего Кассационного суда.
Конкурсный отбор магистратов
Назначение магистратов производится по конкурсу, проводящемуся каждый год в Риме К участию в нем допускаются выпускники юридических факультетов не моложе 21 года и не старше 40 лет, чьи кандидатуры одобрены Высшим советом магистратуры. Конкурс включает предварительный тест на общую эрудицию, а также три устных и восемь письменных экзаменов по юридическим дисциплинам. Успешно пройдя конкурс, кандидаты зачисляются на должности судебных аудиторов и проходят стажировку, после чего они могут наконец претендовать на должности судей и прокуроров. При вступлении в магистратуру приносится присяга. Уволившись по собственному желани ■ магистрат не может претендовать на восстановление в должности.
Закон устанавливает довольно много ограничений для магистр тов: они не могут занимать государственных должностей, занима ся промышленной, торговой и другой предпринимательской Д тельностью, являться членом выборных органов, за исключен парламента. Запрещается работать в одном судебном органе ро венникам до четвертого колена. Кроме того, магистраты оояз проживать в той коммуне, где работают.
гистема государственного и муниципального управления Италии 429
.ни совет магистратуры Органом самоуправления магистратуры ^С пяется Высший совет магистратуры, ведущий свою историю с iq07 г. В настоящее время его деятельность регулируется Конститу-ией, специальными законами, а также внутренним регламентом, с^едний вариант которого был принят в 1988 г. Высший совет иСтратуры рассматривает вопросы зачисления в магистратуру, назначения и перемещения магистратов, повышения их по службе, наложения на них дисциплинарных взысканий. Совет может назна-чаТь советниками Кассационного суда профессоров права и адвокатов, отвечающих определенным требованиям. Совет также устанавливает критерии и порядок продвижения магистратов по службе. Совет имеет право вносить предложения по организации судебной системы и высказывать мнение по законопроектам, ее затрагивающим. Председателем Высшего совета магистратуры является Президент Республики, в него также по праву входят первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда. Остальные тридцать членов Совета — выборные. Срок их полномочий составляет четыре года, причем они не могут переизбираться на непосредственно следующий срок. Две трети из них избираются самими магистратами из числа ординарных магистратов пропорционально численности различных категорий магистратуры, а оставшаяся треть избирается парламентом на совместном заседании палат из числа профессоров права и адвокатов, имеющих не менее чем пятнадцатилетний стаж. Вице-председатель Совета избирается из числа членов, избранных парламентом. Члены Высшего совета магистратуры не могут занимать другие должности, являться членами парламента или областных советов.
к
  I1
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.