|
|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
Сенат Согласно Конституции Республики Сенат избирается на основ областей всеобщим и прямым голосованием, число избираемых сена торов — 315. Как и в палате депутатов, 75% мандатов (232 места) распределяются по мажоритарной системе и 25% (83 места) — по пропорциональной. В выборах сенаторов итальянцы принимают участие лишь с 25 лет. Каждая область должна иметь не менее семи сенаторов исключение составляют области Балле д'Аоста, имеющая одного и Молизе, имеющая двух сенаторов Таким образом, эти две области так же, как и Умбрия, Базиликата, Фриули-Венеция Джулия и Трен-тино-Альто Адидже, имеют больше сенаторов, чем им полагалось бы при строго пропорциональном распределении мандатов: население этих областей «не дотягивает» до семи сенаторов. В остальном распределение мандатов между областями определяется численностью населения каждой области. Помимо выборных есть еще две категории сенаторов: пожизненные сенаторы, назначаемые президентским указом за особые заслуги перед родиной в гуманитарных областях, и пожизненные сенаторы по праву, коими являются все бывшие президенты Республики (они, впрочем, имеют право от этого отказаться). В настоящее время в итальянской верхней палате 323 сенатора.
Законодательный процесс Парламент принимает общегосударственные законы, в том числе конституционные, осуществляет руководство и контроль над деятельностью правительства, объявляет состояние войны, принимает законы об амнистии и помиловании. Парламент
I санкционирует ратификацию международных договоров, имеющих
политическое значение, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущих территориальные изменения, налагающих финансовые обязательства или требуюш*1 изменения законов. Парламент утверждает общегосударственнь бюджет и контролирует его исполнение. Обе палаты могут про0 дить расследование по вопросам, имеющим государственное зна ние. Законодательные функции могут в ограниченном масШ делегироваться парламентом правительству. Парламент оол полномочиями по пересмотру Конституции, формированию пр тельства, избранию и преданию суду Президента Республики, членов Высшего совета магистратуры.
Система государственного и муниципального управления Италии 397
Законодательные функции осуществляются обеими палатами вместно Это означает, что проект закона должен быть одобрен „беими палатами. Законодательная инициатива принадлежит любому ,«дену трламента и парламентским группам, а также правительству, о П^лате депутатов собственно законопроектами (disegni di legge) иазываются проекты, вносимые правительством. Все прочие называются законопредложениями (proposte di legge), однако в обиходе и те и дрУгие объединяются термином progettidilegge.
Конституция предусматривает также возможность предоставления законодательной инициативы и другим органам и институтам: Национальному совету экономики и труда, областным и коммунальным советам (по некоторым вопросам). Законодательная инициатива принадлежит также непосредственно народу: 50 тыс. избирателей имеют право внести в парламент законопроект.
Другая форма прямого участия народа в законодательном процессе — референдум Референдум может проводиться с целью отмены действующего закона, пересмотра Конституции, при изменении политико-территориального деления страны. На референдум может быть вынесен не любой закон в отношении законов о налогах, бюджете, амнистии и некоторых других референдум не допускается.
В итальянском парламенте законодательный процесс проходит такие стадии, как внесение законопроекта, одобрение его той палатой, куда он был представлен, передача текста законопроекта на рассмотрение другой палате, которая может принять его в том же виде либо с поправками. Законопроект, принятый без поправок, направляется на промульгацию; при внесении поправок начинается процедура «парламентского челнока»: текст законопроекта «плавает» из палаты в палату до тех пор, пока они не одобрят его единый вариант. И последняя стадия — промульгация закона Президентом Республики
Законопроекты могут представляться в любую палату, исключение составляет лишь ежегодный закон о бюджете, который вносится попеременно в каждую палату. Представленный законопроект Должен содержать хотя бы одну статью и пояснительную записку. 'осле представления в палату законопроект поступает для изучения компетентную комиссию, а потом выносится на обсуждение всей ЭДаты. Поправки в проект могут вноситься на любой стадии рабо-1 над ним, как в комиссии, так и на пленарном заседании.
Такова обычная законодательная процедура, однако она не яв
ется жесткой, поскольку Конституция и регламенты палат преду-
атРивают ускоренный порядок рассмотрения и принятия законо-
Ни ект°в ^НИ могут вообще не выноситься на пленарное заседа-
' а предаваться на рассмотрение и утверждение компетентным
398 III Система roc и муниципального управления в ведущих стран
комиссиям (постоянным или специальным). В этом случае мент обеспечивает публичность работы комиссии.
Контрольные функции парламента Одно из важнейших полном парламента — контроль за деятельностью правительства. Он м ИИ выражаться в вынесении резолюции порицания, что означает отк ' доверии правительству. Она выносится парламентариями п\т B принятия мотивированной резолюции поименным голосовани^ Для выражения недоверия используется особая процедура Предл жение о недоверии вносится 1/10 частью Палаты и ставится на об суждение не ранее чем через три дня после внесения Недоверие может быть выражено как правительству в целом, так и отдельным министрам. Если вопрос о доверии поставлен самим правительством, то в этом случае он называется вотумом недоверия.
Парламент также может выражать свое мнение правительству по отдельным вопросам, внося предложения, которые принимаются всей Палатой или ее комиссиями. Предложения содержат политические указания правительству по различным направлениям; более узкий характер носят резолюции. Классические приемы применяются для осуществления парламентского мониторинга деятельности правительства. Отдельные парламентарии или их группы могут направлять в адрес правительства и конкретных министров запросы и интерпелляции.
Осуществляемые только письменно, интерпелляции предполагают отчет правительства о мерах, принятых и запланированных по конкретному вопросу. По получении ответа податель запроса в пятиминутном выступлении может высказать свою удовлетворенность (либо неудовлетворенность) ответом.
13.2.2. Организация работы парламента и его руководящие органы
Сессии итальянского парламента начинаются в первый непраздничный день февраля и октября. Существует возможность созыва пала на чрезвычайную сессию по инициативе председателя Палаты, одно трети ее членов или Президента Республики. Созыв на чрезвыча ную сессию одной из палат автоматически влечет за собой созыв другой. Заседания парламента публичны, но по решению палат могу проводиться и закрытые заседания. Решения палат действитель при наличии большинства их членов и принимаются прост большинством голосов, кроме случаев, когда Конституция пр сматривает квалифицированное большинство.
Президиумы палат Президиум Палаты депутатов осуществляет полномочия, важные для эффективного ее функционирования.
8 структуру президиума входят следующие функционирующие ко
митеты (1) Комитет по надзору за делопроизводством; (2) Комитет по
связям с общественностью и информации, (3) Комитет по персоналу;
(4) Комитет по безопасности, (5) Комитет по защите художественно
го и архитектурного наследия, (6) Комитет по научно-техническим
разработкам Особые полномочия возложены на входящую в состав
президиума коллегию квесторов Они несут коллегиальную ответст
венность за исправное функционирование аппарата палаты, состав
ляют ежегодный бюджет, который потом выносится на рассмотре
ние президиума, а затем и всей палаты. Квесторы отвечают за мате
риально-техническое обеспечение работы палаты, руководят работой
службы безопасности, поскольку полиция не имеет полномочий в
аРламенте. В соответствии с указаниями председателя палаты они ледят за соблюдением протокола и порядка на заседаниях. Анало-иную структуру имеет и президиум Сената.
Аппарат палаты возглавляется генеральным секретарем; подраз-
ениями аппарата руководят четыре заместителя генерального
ретаря Число секретарей может быть увеличено так, чтобы все
Рламентские группы были представлены в президиуме. Большим
ч *Нием в аппарате пользуется также редактор парламентских от-
Tor х> I9flrt настоящее время ъ штат аппарата палаты входит около
ЧеЛовек, состоящих в 14 департаментах и 9 службах генераль-
г*
400 HI Система гос и муниципального управления в ведущих странах
ного секретариата. В апреле 2000 г была проведена реформа а
рата Палаты представителей, затронувшая структуру аппарат П^
полномочия руководителей подразделении и
Парламентские комитеты и комиссии Каждая палата создает олпе ленное число постоянных, специальных и следственных комиссий также комитетов и джунт по различным направлениям своей де ^ тельности.
Палата депутатов имеет 14 постоянных комиссий- Сфера их ком петенции обозначена в регламенте. Комиссии формируются про порционально партийному составу палаты, парламентские группы соответствующим образом распределяют своих членов по комиссиям. Депутат может быть членом только одной комиссии, за исключением случаев, когда он замещает депутата, назначенного министром или замести 1елем министра. Временное исключение сделано лишь для XIV комиссии.
Комиссия избирает свой президиум, состоящий из председателя, двух его заместителей и двух секретарей. Состав президиума может быть расширен, чтобы включить в него представителей всех парламентских групп. Постоянные комиссии могут создавать внутри себя подкомиссии, а также собираться на совместные заседания с другими комиссиями. На комиссии возложены законодательные (некоторые законы не выносятся на обсуждение всей палаты), поли-тико-ориентирующие, контрольные и исследовательские функции. Постоянными являются следующие комиссии: по конституционным вопросам, президиуму Совета министров и внутренней политике; юридическая; по внешней политике и связям с ЕС; по обороне; по бюджету, казне и экономическому планированию; по финансам; по культуре, науке и образованию; по охране окружающей среды, территориальным вопросам и общественным работам; по транспорту, почте и телекоммуникациям; по промышленности, - торговле и туризму; по государственному и частному предпринимательству; по социальным вопросам; по сельскому хозяйству; п0 общеевропейской политике.
Помимо постоянных регламенты палат предусматривают воз можность создания временных специальных комиссий.
В отличие от комиссий джунты не занимаются законотворчес вом и не осуществляют контроля над правительством. На них во жены функции по обеспечению нормальной работы палаты и ее н висимости от других ветвей власти. Члены джунт назначаются пред дателем палаты пропорционально партийному представитель*; Так, джунта по выборам разрешает возникающие в процессе вь ров спорные вопросы, проверяет мандаты депутатов, Pa3^H^a^vHTa просы, связанные с неизбираемоетъю и несовместимостью, Д*у
r-rfiv-aгосударственного и муниципального управления Италии 401
13 си
регламенту совместно с председателем палаты толкует положе-? регламента, рассматривает предложения по его изменению.
Сенат, как и Палата представителей, формирует постоянные, .пиальные и следственные комиссии, а также джунты
СУ'
яментские ГруПпы Согласно регламентам палат внутри каждой ник формируются парламентские группы. Каждый депутат обя-я войти в одну из них В течение двух дней с момента первого аседания палаты депутаты объявляют о своей принадлежности к тОй или иной группе В организационном плане парламентская группа должна отвечать единственному условию: в ней не может быть менее 20 депутатов для Палаты представителей и десять — для Сената Создание групп меньшей численности допускается только 0том случае, если их создают организованные политические партии, выставившие оговоренное регламентом число кандидатов и получившие необходимое для создания группы количество голосов на выборах
Помимо групп, представляющих политические партии, существует также смешанная группа, куда входят депутаты, не пожелавшие присоединиться к какой-либо из существующих групп, либо члены партий, не могущих создать собственную группу. Парламентарии имеют право менять свою принадлежность к группе. Каждая группа избирает своего председателя и президиум.
Группы, отражающие партийно-политический состав палат, играют важную роль в работе парламента. Численность групп учи-гывается при формировании парламентских комиссии и других органов палат Председатели групп образуют Конференцию председатели парламентских групп, на которую возложена задача достижения соглашений между труппами по различным вопросам, например чри выработке календаря работы и повестки дня палаты. Группы %жат важнейшим инструментом принятия решений: решения по °ночевым вопросам обсуждаются и принимаются внутри группы и 'сражаются председателем группы либо другим ее представителем, то же время парламентарии, несогласные с общим мнением, ^еют право высказать свое особое мнение. Кроме того, группы %ут вносить предложения по политическим вопросам, выдвигать кования по изменению порядка голосования и др. По результа-1 парламентских выборов 2006 г. победу одержала коалиция ле-I Партий во главе с Романо Проди, а правая партия Сильвио Рлускони «Вперед, Италия!» потерпела поражение. Политических партий и движений в Италии более 300, а в пар-§РНте их не более десятка В двух палатах группы неидентичны, г* в целом представляют одни и те же политические силы.
402 HI Система roc и муниципального управления в ведущих стран
13.2.3. Центральные органы исполнительной власти
Президент Республики Главой Итальянской Республики явл Президент. Институт президентства впервые был введен в Ит^* ныне действующей Конституцией государства. Порядок избп ИИ Президента и круг его полномочий определяются Конституп ИЯ Место и роль Президента в системе органов государственного упп ления определяются набором полномочий, которые характерны л главы парламентской республики. Согласно Конституции Президен не просто возглавляет государство, но и «представляет национально единство». Президент наделен следующими полномочиями
может направлять послания парламенту, назначает парламент
ские выборы и определяет день первого заседания палат, санк
ционирует представление палатам правительственных законо
проектов, промульгирует законы, издает имеющие силу закона
декреты, а также положения, назначает в предусмотренных
Конституцией случаях народный референдум;
по запросу председателей палат парламента может распустить
парламент либо одну из палат, но это право имеет хронологиче
ские ограничения;
проводит назначение председателя Совета министров и минист
ров, кандидатуры которых предлагаются премьер-министром;
назначает ряд должностных лиц государства, награждает госу
дарственными наградами, председательствует в Высшем совете
магистратуры, аккредитует и принимает дипломатических пред
ставителей других стран, ратифицирует некоторые международ
ные договоры, имеет право даровать помилование осужденным
и смягчать наказания;
является верховным главнокомандующим вооруженными сила
ми Республики, объявляет по решению парламента состояни
, войны и возглавляет создаваемый специальным законом Вер ховный совет обороны.
Полномочия Президента, однако, имеют некоторые огранич
ния. Все издаваемые Президентом акты требуют обязательной
трасигнатуры предложившего их министра, а акты, имеюшие
закона, — также и председателя Совета министров. Конститу
определяется порядок промульгации законов: Президент в те
месяца должен либо промульгировать закон, либо в мотивир
ном порядке отправить его палатам на доработку. В случае ^
ного одобрения палатами закона он должен быть промульг VQИными словами, Президент обладает правом отлагающего ^ Срочные законы промульгируются в срок, указанный парла
м0 государственного и муниципального управления Италии 403
ятельность Президента фактически находится под контролем
тельства и парламента Вместе с тем в условиях многопартий-
•истемы и постоянной смены правительств Президент обладает
НоИ льНЬш политическим весом и выступает своего рода посред-
*а г- в проводимых им политических консультациях (например, при
мировании нового правительства)- Кроме того, Президент может
пускать парламент без министерской контрасигнатуры, что также
ышает его роль в политическом процессе, особенно в условиях
"оавительственной нестабильности
Конституция ограничивает ответственность Президента: он не ет ответственности за действия, совершенные им во время исполнения своих обязанностей Ответственность за издаваемые им акты возлагается на контрасигнующих их министров. Привлечь Президента к суду можно лишь по обвинению в государственной измене или в посягательстве на Конституцию.
На пост Президента Республики может быть избран любой полноправный гражданин, достигший 50 лет, — это один из самых высоких возрастных цензов Президента избирают члены обеих палат парламента на совместном заседании. Кроме парламентариев в выборах принимают участие также представители областей — по три делегата от каждой области, за исключением Балле д'Аоста, имеющей одного делегата Поскольку Италия делится на 20 областей, участие их представителей в выборах Президента чисто символическое области представляют лишь 58 делегатов, тогда как парламент состоит из 630 депутатов и как минимум 315 (в настоящее время 323) сенаторов. Для избрания кандидату в Президенты необходимо набрать 2/3 голосов; после третьего голосования достаточно простого большинства. Президент избирается на семь лет и получает государственное жалованье. В случае, когда Президент не в состоянии выполнять свои функции, его замещает председатель Сената При длительной неспособности Президента ^поднять свои обязанности (срок в Конституции не оговаривает-я) или его отставки проводятся новые президентские выборы. -Ред вступлением в должность Президент приносит присягу на РНость Республике и Конституции.
^ацня Президента Вспомогательную и подготовительную работу
^Резидента выполняет Управление делами Президента Респуб-
*or ' ВКлюча1°Щее в себя генеральный секретариат, штат советни-
ьхо' Несколько отделов и служб В число советников Президента
т советник по внешней политике, советник по сохранению
6Ь1 ественного наследия, советник-координатор медицинской служ-
МеДперсонала Президента и др. Некоторые советники совме-
  404 IN Систелла гос. и муниципального управления в ведущих стрп
щают эту должность с постами глав отделов, например во советник, советник по внутренней политике и др. В состав Уп г^ ния делами входят отделы: юридических и конституционных й ^ I сов, дипломатический, военный, по внутренней политике п служба, а также несколько вспомогательных служб.
Правительство Согласно Конституции основным органом испоч тельной власти Итальянской Республики является Совет мини *" ров, состоящий из его председателя и министров. Председатель с"
вета министров и, по его предложению, министры назначают Президентом Республики. Однако на самом деле состав правитель ства отражает расстановку политических сил в парламенте и прел ставляет собой компромисс между несколькими наиболее влиятельными партиями.
В отличие от некоторых других парламентарных республик правительство в Италии формируется не парламентским большинством, поскольку таковое отсутствует, а путем консультаций в обеих палатах парламента с их председателями и лидерами групп. Это приводит к постоянной смене правительств, которая, однако, не всегда бывает радикальной: иногда меняется только часть правительства В целом процедура формирования правительства проходит следующие стадии: подготовительную; стадию пробных мандатов; стадию назначения; инвеституру.
Прежде чем приступить к своим обязанностям, вновь назначенные министры приносят присягу, обязуясь хранить верность Республике, соблюдать Конституцию и законы, а свои функции выполнять исключительно в интересах нации. Через десять дней после назначения правительство должно быть представлено парламенту для получения вотума доверия. В случае выражения недоверия палат правительство уходит в отставку. Однако в действительности большинство правительственных кризисов в Италии является следствием раскола в.нутриправительственной коалиции.
За действия Совета министров министры несут коллегиальную ответственность, за действия своих ведомств — индивидуальную Для привлечения министров к ответственности за преступлени . совершенные ими во время пребывания в должности, требуе разрешение одной из палат парламента, даже если на момент откр тия дела подозреваемые уже не являются членами правительс В свою очередь правительство довольно интенсивно участвует в Vботе парламента: оно вносит законопроекты, участвует в планир нии работы парламента, высказывает свое мнение по ряду в01^°меет
Возглавляет Совет министров — председатель, который пять заместителей: заместителя по президиуму, заместителя по с ^ с парламентом, заместителя по издательской деятельности, зам
ема государственного и муниципального управления Италии 405
по государственной администрации, заместителя по реформе Дарственных институтов.
Я правительство входят семь министров без портфеля (по ре-
jjtгосударственных институтов; по равным возможностям; по
ам областей; по связям с парламентом; государственной службы;
3£ сОциальным вопросам; по координации общеевропейской поли
вки) и '^ министров (иностранных дел, юстиции, внутренних дел,
Финансов, казны, бюджета и экономического планирования, обо- I
пны, общественного образования, общественных работ, коммуни
каций, промышленности, торговли, ремесла, одновременно воз
главляющий Министерство внешней торговли; труда и социального
страхования; здравоохранения; культуры; охраны окружающей ере- |
ды; высшего образования, научных и технических исследований; сельского и лесного хозяйства; транспорта и судоходства), имеющих по несколько заместителей.
Председатель с учетом мнения других членов правительства на- I
значает членов президиума Совета министров. Министры без порт
феля являются полноправными членами кабинета, в то время как
заместители министров не принимают участия в заседаниях Совета
министров, а руководят отдельными направлениями работы мини- I
стерств. В заседаниях правительства с правом совещательного голоса
могут принимать участие председатели советов областей, имеющих
специальный статус (Балле д'Аоста, Сардиния, Сицилия, Фриули-
Венеция Джулия, Трентино-Альто Адидже), и двух автономных I
провинций (Тренто и Больцано), когда на заседании рассматрива
ются вопросы, затрагивающие интересы этих регионов.
На председателя Совета министров (премьер-министра) возло
жено руководство общей политикой правительства, за которую он I
несет ответственность. Он поддерживает единство правительствен
ного курса в области политики и государственного управления,
стимулирует и координирует деятельность министерств, отвечает за
т°> чтобы проводимые правительством мероприятия соответствова- I
заявленной и получившей доверие парламента программе. Пред-еДатель Совета министров созывает и проводит заседания прави-ельства, определяет их повестку дня.
Согласно закону 1988 г. президиум Совета министров представ-'т собой инструмент поддержки премьер-министра в исполнении оженных на него функций по выработке единого правительст-ного курса, направлении и координации деятельности мини-Цел В' президиум поддерживает отношения с правительством в
м> с парламентом и другими государственными органами, об- I
тел Ропейскими институтами и системой местных автономий. Дея-ость президиума Совета министров строится по четырем на-
406 III Система roc и муниципального управления в ведущих стоп
Р Нах ^hDq
правлениям: выработка общей политики и политического планирование нормативной и административной деятельност > вительства; координация отдельных направлений политики ЛРа значенных в программе правительства как стратегические- мои ринг исполнения программы.
Президиуму Совета министров прямо подотчетны неско департаментов и служб: Департамент информации и издательс ° деятельности; Департамент общих и кадровых вопросов; Депапт мент юридических и законодательных вопросов; Департамент делам областей; Департамент административной координации- Ле партамент координации общеевропейской политики; Департамент государственной службы; Департамент равных возможностей* Де партамент по реформе государственных институтов; Департамент по связям с парламентом; Департамент социальных вопросов.
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.