|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
РАЗДЕЛ 4
СИСТЕМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
РОССИИ:
ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА
Тема 16. Управленческая мысль в России
Тема 17. Эволюция государственного и муниципального
управления в России Тема 18. Современная российская модель
государственного управления
492 IV Система государственного и муниципального управления ро
Практика показывает, что на рубеже XX-—XXI вв структуры госупя венной власти как основные центры публичного управления не спп" ляются с задачами в своей сфере деятельности. Административные формы 70—90-х годов XX в в структурах разного уровня (правитель венных, региональных, местных) не дали заметных результатов в настоящее время центр внимания исследователей переносится не формально легитимную структуру органов исполнительной власти только на решение проблем государственной службы, но главным обпя зом на определение целей и изменение методов решения проблем — Ня сферу непосредственной деятельности этих структур.
Причины возрастающей сложности современного государственного управления обусловлены противоречивым влиянием разнородных факторов, среди которых: ускорение темпов развития в технической экономической и демографической сферах, увеличение численности людей, проживающих в границах объекта управления; рост числа уверенных государств, усиление взаимозависимости государств по проблемам передачи знаний; миграционные потоки; влияние культур и товарообмена, соприкосновение разнородных общественных систем, отличающихся уровнем культуры, ценностей, политических традиций и уровнем жизни; размывание государственных суверенитетов, огромный объем информации, быстрота передачи, искажение, повышение роли СМИ при перепадах средств доступа к информации; появление макроэлектроники, рост числа глобальных проблем, формирование проблем национальной безопасности государств под влиянием технического развития и дробления власти, дилемма разрастания бюрократического аппарата — необходимость в услугах на государственном уровне и рост сопротивления переменам, снижение авторитета власти, уменьшение доверия и поддержки государственных органов.
В настоящей ситуации главным все же остается блок проблем по организации деятельности системы органов исполнительной власти в области государственного регулирования и управления делами общества. Применительно к России справедливо выражение: «Как много правительств и как мало управления!» К настоящему времени в системе публичного управления действуют легитимно определенные государственные органы исполнительной власти: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, правительства и администрации 89 субъектов Российской Федерации, администрации местных органо государственной власти. Кроме того, действует несколько тысяч ор нов местного самоуправления, которые стали средоточием функции государственного публичного управления и функций государственн органов власти, передаваемых этим органам по договорам и соглаше ям. Кроме того, набирают силу, особенно в области управления зко микой, межрегиональные ассоциации. Определение «мало управлен справедливо с позиции критерия обеспечения поступательного дв ния общества и его основных параметров с учетом возможностей нического прогресса, расширения пространства рынка и структуры ственности Пока эксперты фиксируют расширение поля действи
структивных процессов, сокращение управляемости и нарастание угроз и вызовов, созидательные процессы развиваются достаточно медленно и противоречиво Бюрократический аппарат и число принимаемых пм решений не уменьшаются и, более того, наращивают свою мощь и расходы, требуют внимания к безопасности структур власти.
Административные реформы принципиально не ориентированы на потребности общества, а направлены на сохранение существующей системы исполнительной власти. Происходят перестановки и смена руководителей, переименования органов исполнительной власти, ликвидация одних видов и наращивание других, заметно увлечение переливанием полномочии по уровням управления при отсутствии внимания к ответственности органов и должностных лиц. В итоге система не меняет своих производственных параметров и нет показателей изменения качества управления
Основная причина провала административных реформ в России за
ключена в разнонаправленное™ векторов ожидания управляемых и воз
можностей управляющих Она коренится в сохранении пренебрежения к
сути взаимодействия власти и человека — к самому человеку. Полоса от
чуждения власти настолько глубока, что каждый из названных институ
тов превращается в самодовлеющую силу Власть существует для самой
себя, а человек, предоставленный самому себе, теряет навыки социаль
ной коллективистской психологии, морально-нравственные начала об
щежития, начинает приспосабливаться к теневым методам существова
ния, что имеет разрушительные и катастрофические последствия. Обра
щаясь к теме власти и человека, следует признать выводы большинства
футурологов о том, что без изменения отношения человека к институтам
государства, публичным механизмам упорядочивания общественного бытия при общем согласии не удастся выйти из кризиса государственной власти. В связи с этим злободневно звучит вывод И А Ильина о значении государственного правосознания: сторона дела, запущенная беспредельно и усугубляемая односторонней критикой власти и сусальной жалости к личности.
Человек, таящий в себе политическое слабоумие — не знающий о своем гражданстве или не понимающий его природы, — имеет только видимость разумного существа; и всякая политическая организация, рассчитывающая на его разум и на его волю, обречена на печальный коней Однако этого мало: необходимо признавать свою принадлежность к определенному государству, т.е. понимать ее волею и чувством, дорожить ею и культивировать Политическая принадлежность должна быть сознательно принята каждым отдельным гражданином и признана им в нестесненном свободном решении, и это решение должно привести каждого к духовному акту добровольного еамообязывания, или, что то же, к акту духовного вменения себе публично-правовых полномочий, обязанностей и запретностей Вне этого государству неизбежно предстоит разложение1.
Сказанное более полувека назад, несомненно, справедливо и СР дня. Причем, государственное правосознание является первейшей рактеристикой властного человека, того, которому вверена роль выража волю демократического большинства К сожалению, факт политическог слабоумия, выражаясь словами философа, все явственнее проступает корпусе современной администрации Проявляется это в атавистичр ском стремлении к «власти» и ее использованию в личных, групповых целях, в целях реализации методов коррумпированного элитарного меньшинства На этом фоне правовой и государственный нигилизм относящийся не к институтам вообще, а к реальностям, которые формируются на уровне официальной власти или в ее окружении, выглядит довольно безобидно Однако результат незамедлительно сказывается — государство разрушается
В этих условиях государственная администрация, превращаясь в силу администрирующую, усиливающую принудительные механизмы, мечтающая о полицейском государстве, является авангардом в разрушительном процессе Именно на этом уровне происходит смыкание власти, не способной услышать обывателя, гражданина, с глухим противостоянием последнего той силе, которая и призвана обеспечить его права и интересы. Пока все ограничивается призывами «сделать государственную власть рациональной, эффективной, повернутой к потребностям общества в целом, а в нем — каждого человека».
УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ МЫСЛЬ В РОССИИ
16.1. Концепции исполнительной власти в России в досоветский период
Теоретический поиск эффективной модели администрирования в России в XIX и начале XX в неразрывно был связан с совершенствованием самодержавного государства и переходом к ограниченной монархии Существовавшая модель управления в Российской империи глубоко не удовлетворяла общественным ожиданиям и требованиям, которые диктовались ходом исторического развития и социальными процессами, характерными для индустриального развития и демократических начал в политической и социальной жизни страны Кризис назревал, затем стал очевидным и вызвал столкновение двух тенденций буржуазно-демократической и пролетарской идеологии
Систему управления в условиях абсолютной монархии в России на протяжении нескольких веков сопровождали многочисленные проекты ее демократизации путем ограничения самодержавия, либо путем создания конституционной монархии, либо учреждения республики Среди многочисленных проектов либерализации государственной власти (от декабристов и до времен Столыпина) рассмотрим здесь проекты Сперанского и Менделеева, которые пронизаны признанием необходимости самодержавной власти в России, власти, организованной на началах «разумности», в согласии с общей народной волей и преобразуемой на началах «постепенности». Оба проекта интересны возможностью своей сопоставимости, хотя их разделяет столетие. Основными темами, которые представляли не только теоретический интерес для их авторов, но и были актуальны в практическом плане, стали причины, обусловливающие необходимость преобразований власти, критерии, позволяющие определить состояние систе-Мь1 власти; механизмы реализации власти; предложения по реформированию системы государственного управления.
Все эти вопросы были поставлены временем в центр дискуссии 0 возможных вариантах демократизации управления и поиска путей ИнНоваций в области организации и деятельности государственной ^эсти, и прежде всего власти исполнительной.
496 IV Система государственного и муниципального управления рПг-
16.1.1. Правовая модель управления М.М. Сперанского
Михаил Михайлович Сперанский (1783—1839) выступает не только как теоретик, но и практик государственного управления. Его знамени тые проекты времен Александра I свидетельствуют о глубоких подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в которые и по сей день оценены не в полной мере.
Сперанского можно признать автором первого научного проекта преобразования государственного управления в начале XIX в. в России. Прежде всего, он интерпретирует государство в широком контексте.
Силы государства суть: (1) силы физические или личные каждого члена, государство составляющего; (2) силы промышленности или народного труда; (3) силы народного уважения или чести — других сил вообразить неможно, — писал Сперанский1
В трактате «Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» (1803) им было раскрыто содержание многих категорий современной науки управления: цели и принципы управления, функции и структура органов управления. Взаимосвязь этих кагегорий он выразил следующим образом.
Организация управления вообще должна быть: (1) сообразна общему государственному закону и учреждениям, (2) основана на единстве исполнения; (3) подвержена отчету в форме и в существе дел; (4) поставлена на одном плане и во всех частях своих; (5) соображена с местными учреждениями и (6) соразмерна способам исполнения.
Видя несоответствие системы управления нарождавшимся потребностям, он предлагал пути ее модернизации.
1. В «Введении к уложению государственных законов» (1809), когда некоторые части проекта Сперанского 1803 г. уже начали осуществляться, неизбежность преобразований, «назревших в эпохе самодержавия», обосновывалась следующими факторами: а) «прямое направление к свободе» и «скорость успехов» развития в России, распознавание «цены свободы» и перемен в «предметах народного уважения» (с. 26); б) ослабление власти в связи с тем, что «образ мыслей настоящего времени в совершенной противоположности образом правления» (с. 21); в) невозможность частных исправле ний; г) необходимость основания нового «вещей порядка», ибо «н стоящая система правления не свойственна уже более состояли общественного духа» (с. 30).
2. Изменение показателей системы правления М.М. Сперанский характеризовал следующим образом: а) облечение правления самодержавия в форму закона, необходимость «учредить державную власть на законе не словами, но в самом деле», но оставить в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия (с. 31); б) разделение ветвей власти- «Нельзя основать правление, если одна державная власть будет и составлять закон и его исполнять» (с. 31). Совокупность этих двух исходных условий должна была обеспечить свободу выражения мысли законодательного сословия, отражающего «собою мнение народное» при совершении «своих положений» через державную власть; зависимость судебной власти от свободного выбора при надзоре за формой судебной деятельности и охране «общей безопасности» со стороны правительства; сосредоточение власти исполнительной в правительстве при его ответственности перед властью законодательной для предотвращения «под видом исполнения законов» обезображивания или полного уничтожения последних (с. 33).
Представление о механизмах реализации власти включали че
тыре группы вопросов. Сперанским рассмотрен порядок «законода
тельной державной власти по составлению закона (предложения
закона, уважения его утверждения)». Он считал, что предложения
закона должны исходить от державной власти, а не от правительст
ва, что исполнение закона лежит на правительстве, на ответствен
ности правительства и министров — за толкование и исполнение
законов, за право издавать уставы и учреждения (положения) (с. 47)
Перед законодательным сословием. Заметим, что наличие «держав-
Ной власти» в лице монарха позволяло говорить о судебной и ис
полнительной власти, но при этом только о «законодательном со
словии», а не о «власти»
Предложения в сфере законодательного регулирования ориен-
^рованы на законы о правах подданных и законы органические.
*1ервые связаны с «разделением сословий» на три класса (дворянство;
куяечество, мещанство и прочее, пополняемое из третьего класса —
'Репосгных людей, и установлением прав подданных) (с. 52—53). Вто-
РЬ1е (органические — об устройстве власти), по Сперанскому, должны
отвечать четырем правилам: (1) старание «сколь возможно, все сте-
ени сил государственных совместить между собой». Этого требует
*°Номия их деятельности, надзора и издержек; (2) исключение раз-
Р°бленности и обеспечение удобства пользования всеми поддан-
498 IV Система государственного и муниципального управления Рог-
ными учреждениями (установлениями); (3) своевременность дейс вий; (4) участие всех сторон в судебном производстве и единств действий исполнительной власти. Предусмотрен и порядок админц° стративно-территориального деления на области и губернии, a пь следних — на округа и волости в целях соблюдения порядка зако нодательного, судного и исполнительного во всех «степенях» дан ного аспекта государственного устройства.
Порядок формирования законодательной власти, предложенный Сперанским, возможно охарактеризовать как восходящую снизу, От волостных властей к державной власти, пирамиду. Это система волостных, окружных, губернских дум, созываемых для формирования выборщиков следующего уровня дум и соответственно волостного правления, окружного, губернского советов; выборы членов окружного, губернского судов, система решения нужд своей территории. Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь. Однако он позволяет проследить методологию связанности представительной и исполнительной власти в условиях России.
Следует обратить внимание на включение в механизмы реализации власти таких институтов, как «ответственность» и «регламентация» — учреждение точности в разделении дел.
Попытка применить доктрину разделения властей в условиях самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной основе Государственной Думы. «Государственная Дума государственных сил есть место, равное Сенату и министерству». Между всеми ветвями власти — «государственных сил» и державной властью императора — должен находиться Государственный Совет, через который все действия законодательной, судебной, исполнительной ветвей восходят к монарху.
Известны предложения Сперанского об устройстве системы министерств, организации их деятельности, о департаментах и иных органах регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств и "иных реально функционирующих органов исполнительной власти России первой четверти XIX в. По проектам Сперанского, например, предусматривались такие критерии системы исполнительной власти, как состав и названия органов, формирующих ее структуру, предметь ведения каждого органа, его компетенция; ответственность.
Весь «порядок» исполнительной власти слагался из четыр «разделений»: управления государственного, управления губернск го, окружного и волостного. Государственное и губернское упр ления предусматривали отраслевую структуру. Первые министер ва в своей организации имели начала, которые создавали един действия и ответственность. Все низшие уровни (разделения) Д° ны были быть «сколько можно более сообразны высшему»-
Примечательно, что проект М.М. Сперанского был реализован «шь фрагментарно — по «мере возможности», а опубликован только начале XX в. Это значит, что оценить его эффективность совре-„мниками было невозможно. Под давлением российской действи-тепьаости преобразования в системе государственного управления происходили медленно Только к 1905 г. законодательная власть ь11Ш1а из определений «сословие» и «министерство» и оформилась как «Государственная Дума». Комитет министров как самостоятельный орган был ликвидирован
16.1.2. Модель государственного управления Д.И. Менделеева
Спустя сто лет после проектов М.М. Сперанского выдающийся русский ученый, химик, физик Дмитрий Иванович Менделеев (1834— 1907), бывший специалистом в сфере системного анализа и знатоком экономики России, в своей работе «Заветные мысли» (1905) предложил модель либерализации государственной власти, многие постулаты которой были навеяны проектом Сперанского. Свою концепцию Менделеев основывал на реалиях начала XX в., опыте конституционного ограничения монархии, невольно продолжая полемику по оценке состояния российской государственности, начатую Сперанским1. В основу его анализа положены те же параметры, которые и сегодня являются определяющими для изучения состояния и эффективности исполнительной власти. Следует заметить, что идеи, отраженные в ней, получили известную реализацию в реформах Витте и Столыпина.
Модель «желательного для блага России устройства правительства» Менделеев рассматривает только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: народонаселения и его динамики; производства, промышленности и внешней торговли, военной ситуации, связанной с японской войной; образования Тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, «силам государства».
С учетом происшедших изменений к началу нового века Менделеев привлекает внимание к двум аспектам правительственных Правлений (функций). Это личные, или первичные, функции — ^онодательство, администрация и суд. Те институты, которые у Спе-Ранского регулируются органическим законодательством. И общест-венные (социальные), или вторичные, функции — внешние отн шения, устройство экономического быта жителей, промыщленн сти и других физических и духовных сил. В основе реформир0в° ния необходимо подчеркнуть значение постепенности изменений «устройстве правительства» и представительства интересов чеп? Государственную Думу1.
К системе критериев измерения состояния государственной вла сти Менделеев подходит с учетом организации «первичных функции» по формированию адекватных состоянию общества законодательства, администрации, суда и «вторичных функций»: забота об охране просвещении, промышленности и др. При этом он отмечает необходимость добрых отношений с другими странами, «самопознания администраций» и назначения права (с. 327, 364, 370). Он делает важнейшее наблюдение, связанное с оценкой сознания народа, перешагнувшего «грань исторического возраста» к концу XIX в. Слово «любовь», относимое к отдельным лицам при характеристике их заботы о благе народном, стало неясным применительно к «правительственным отправлениям». Оно заменено словом «свобода» и сильно повлияло на содержание правительственных функций. Функция устранения препятствий для реализации нужд личности, писал он, отнюдь не достаточна потому, что стремление к общему просвещению и экономическому благоустройству вовсе не зависит от инстинктов, вызывающих превосходство одних над другими, и «контрактного» соглашения. Влияние «строя дел» на «общее благо» становится понятным лишь с той высоты, на которую должны подниматься современные правительства. Отдельные усилия бесплодны, заключает он. Современное «благо народное» определяется, по его заключению, не столько «правами граждан» (он всеми силами за «права»), сколько «пониманием их значения». Это «новая и ясная точка зрения, даже на историю», подчеркивает он (с. 349, 398). Здесь заметен подход к принципу социальности и гуманности относительно требований к государственной власти, управлению, проблемам «общего блага».
При обсуждении правил выборов в первую Государственную Думу Менделеев решительно высказался против имущественного ценза. Он сомневался и в целесообразности ценза по признаку научности, научной подготовки претендентов. И неожиданно признал ценз по признаку «количества детей в семье депутата». На первы взгляд этот подход может вызвать улыбку. Однако здесь просматр вается поиск критерия социальной устойчивости общества и про ности его первичной ячейки — семьи.
16.2. Теории местного самоуправления в России
Теоретические основы учения о местном самоуправлении в России формировались преимущественно путем рецепции западных концепций и попытки адаптации их к местным условиям, которые и обусловливали их специфику. В России развивались все направления коммунальных воззрений, имевших место в Западной Европе и США: общественная, государственная и юридическая теории самоуправления. Правда, следует заметить, что в западных концепциях местное самоуправление интерпретировалось как деятельность местного сообщества по решению местных дел, которая отвечает двум основным социальным запросам: (1) реализации права граждан на участие в управлении общественными делами, (2) созданию эффективной власти на местах, способной удовлетворять как жизненно важные потребности населения, так и интересы общегосударственного развития. В России гуманистические аспекты территориальной организации общества — направленность на создание благоприятных условий развития личности — просматриваются скромнее. Это обусловлено и культурной традицией, и господством абсолютистского режима. Поэтому в России проблемы местного самоуправления рассматривались в контексте непростых отношений центральной власти и провинции, фрондирующих друг с другом.
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.