|
|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
Общественная теория самоуправления По этой причине широкое хождение имела общественная теория самоуправления, которая развивалась в рамках либеральной традиции в России. Суть ее заключалась в обособлении местных общин от государства, противопоставлен^ общинных интересов политическим. В качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался ее негосударственны ^ и преимущественный хозяйственный характер. Местное самоупр ление рассматривалось как выражение способности местных со ществ развиваться в соответствии со своими собственными целям задачами. Наиболее яркими представителями общественной те°Р самоуправления были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Правда, были убеждены в том, что в России нельзя копировать европеяс опыт самоуправления, поскольку исторические традиции рУс общины сильно отличаются от европейского опыта самоуправлепения общественной теории самоуправления, был профессор Московского университета В.Н. Пешков (1810—1881).Он отстаивал идею независимости местного самоуправления от государственного вмешательства, поэтому был против включения в органы самоуправления государственных чиновников Лешков писал, что коммунальные органы представляют учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, точно так же, как и от права государственного. Лешков выделял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой «союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей». Ученый критиковал Положение 1864 г за преимущества, предоставленные им помещикам при выборах земских органов. По его мнению, это внесло антагонизм в земства и разбило их на группы. Он был сторонником равного представительства и участия в выборах всех слоев населения уезда.
Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе «О самоуправлении» князя АИ. Васильчи-шва (1818—1881) Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные, или административные, округа» К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские ДУмы; к «территориальным округам» — уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные °рганы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного общества1. Самоуправление определялось им как по-Рядок управления, при котором «местные дела и должности заведы-ваются и замешаются местными жителями — местными обывателя-Ми» Этому порядку противопоставлялся бюрократический, при котором те же лела и должности поручаются сторонним людям не Следствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а 10 Произвольному выбору и определению начальства, правительст-I Местное самоуправление признавалось Васильчиковым чуждым Олитике, имеющим свою особую сферу деятельности. Характери-'я системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии,
" садчиков А И О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-РаНных земских общественных учреждений В 2 т СПб , 1870
504 IV Система государственного и муниципального управления Ро<-
он пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажен на русскую почву. Земство он хотел видеть где-то посередине меж/ французской и английской системами самоуправления В Росси самоуправление должно полностью выйти из-под административно го (бюрократического) влияния: только так оно может сохранить свою подлинную природу.
Многие исследователи считают А.И. Васильчикова, совместно г Р. Молем, авторами хозяйственной теории самоуправления, являющейся вариантом общественной теории. Ее характерная черта -. выделение самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного хозяйственного субъекта права, осуществляющего особую деятельность — коммунальную, направленную на удовлетворение базовых потребностей общества по содержанию своего жилища и всего того, что его окружает.
Государственная теория самоуправления Во второй половине XIX в
общественная теория начинает постепенно уступать место государст
венной теории самоуправления В Западной Европе и США распро
странение государственной теории самоуправления было вызвано
процессами урбанизации и индустриализации конца XIX — начала
XX в. Быстрый рост городов определил необходимость крупных ин
вестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водоснаб
жение, электроснабжение, канализация, транспорт. Концентрация
промышленности в крупных городских центрах, достижения науч
но-технического прогресса, развитие внутренней и внешней тор
говли сделали отдельные местные сообщества более зависимыми
как от общегосударственного политического курса, так и от ситуа
ции в других местных сообществах- В России же утверждение госу
дарственной теории происходило на фоне кризиса института земства,
а также усиления централизации императорской власти, вызванной
последствиями проведения Городовой реформы 1890 г Централь
ное правительство стало сопровождать внедрение и осуществление
местных программ, контролируя порядок расходования бюджетны
средств. В этот период повышается уровень социальной и профес
сиональной мобильности населения и увеличивается объем ФУ**
ций местных органов власти. Некоторые функции, считавшие
ранее сугубо местными, стали относиться к государственным-
личение объема расходов местными органами заставляло их ч
обращаться за финансовой помощью к государству. 0
В России развитие государственной теории самоуправления вызвано не только процессами урбанизации, но и последствиями ской реформы 1864 г. Сторонниками государственной теории . управления в России считались известные ученые — Н.И. Лазаре
 , управленческая мысль в России 505
/1886-1891), АД Градовский (1841-1889) и В. П. Безобразов (1828-1899) Они видели в местном самоуправлении передачу местному со-
^ществу части государственных задач, привлечение местных жителей
а службу государственным интересам и целям. К примеру, профессор ц И Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»'.
Одним из первых критиков общественной теории самоуправления и сторонником государственной теории стал публицист АЛ. Головачев. В журнале «Вестник Европы», в серии статей «Десять лет реформ», опубликованных в 70-е годы XIX в., он, рассматривая проблему сущности самоуправления, критиковал деятельность земских учреждений, полагая, что неэффективность местного самоуправления объясняется как раз тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. Поэтому коммунальные органы не оправдывают своего названия, а их участие в деле государственного управления совершенно незначительно.
Профессор АД. Градовский первым из русских ученых провел четкое разделение между понятиями «самоуправление» и «децентрализация», выделив первое особо. Будучи сторонником государственной теории самоуправления, Градовский считал, что особых местных дел и вопросов не существует: все дела — как находящиеся в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства — имеют государственный статус. Если государство передает часть своих полномочий в руки местного населения, то из этого следует, что население должно действовать на правах органа ГосУдарственной власти Следовательно, местные органы самоуправления не могут не выполнять функции органов государственной власти Градовский подчеркивал политический смысл понятия самоуправление» Он был убежден в том, что государство, переда-Вая некоторые из своих функции органам местного самоуправле-Ния, обязано предоставить им возможность осуществлять «акт вла-^и» (те действовать на правах государственной власти). Градовский
Ь1стУпал за предоставление земствам в определенных законом пре-Делах самостоятельности и властных полномочий. R Главным пороком Положения о земствах 1864 г. академик
Щ< Везобразов считал то, что земства в России не введены в об-^° систему государственного управления, а поставлены подле нее
ijT
——— ■ —
*' Be чихов Л А Основы городского хозяйства. М , 1928 С ?35
506 IV Система государственного и муниципального управления Рпг-
как отдельные государственно-общественные тела, не имеюц никакой органической связи с этой системой. Он отмечал чтг, тинные органы самоуправления, возникнув на общественной поч под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестаи-1 быть государственными, и для этого должны входить, как звенья общую систему власти и управления в государстве. Это самоупрай ление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление. Учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти. Ученый полагал, что самоуправление должно рассматриваться в совокупности с государственным управлением, как часть единого целого. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категоричное противопоставление государства и местного самоуправления не имеет никакого смысла.
Юридическая теория самоуправления Известный синтез общественной и
государственной теорий самоуправления представляет юридическая
(смешанная) модель местного самоуправления, в которой отношения
государства и общины оформляются как юридические отношения:
устанавливается баланс власти между государством и гражданским
обществом. Юридическая теория, возникшая на базе государствен
ной теории местного самоуправления, пользовалась определенным
влиянием в России в XIX в. Ее сторонники сводили сущность мест
ного самоуправления к одному основному признаку — самоуправ
ляющиеся единицы являются обособленными от государства пуб-
- лично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права
органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны
для государства. Органы самоуправления, по их мнению, осуществ
ляют волю не государства, а местных сообществ. У общин имеютс
особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интерес
государства. Юридическая теория самоуправления исходила из от
за от противопоставления общинного, или коммунального, нач
политическому. Ее сторонниками на Западе считались Г E№u
(1851-1911) и Е. Мейер (1855-1930), а в России - НМ К°РкуН
(1853-1904) и Б И. Чичерин (1828-1904). Политическое начало в*^
площено в правительственно-бюрократическом аппарате, тогд
общинное — в местном представительстве. \Лос-
Наиболее последовательно эту идею проводил профессор ковского университета Б.Н. Чичерин, который полагал, что н
 L управленческоя мысль в России 507
ие широкими правами'местных представительств усиливает само-^п^авие, государственность, устанавливая баланс власти между государством и обществом В сословных, общинных союзах и земствах сторонники юридической теории видели постоянных юридических лиц или корпорации, которые учреждает государство. Будучи одним из органов государственной системы, местное самоуправление обнаруживает свои особые интересы, ориентированные на удовлетворение локальных потребностей местного населения. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения По его мнению, в истории нет раз и навсегда установленной формы политической власти, поскольку с изменением экономических условий меняются и сами формы государства. Высшей стадией развития идеи государства является, по его мнению, конституционная монархия Справедливое государство формируется в результате разграничения полномочий между монархом, аристократией и демократией Конституционная монархия способна расширить демократический элемент за счет снижения имущественного ценза и допущения все более широких слоев населения к избирательному процессу.
Местное самоуправление, по Чичерину, — это организация общества как оно есть, и первое правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество В полном соответствии с подходом к местным учреждениям как учреждениям общественным находилось и заимствованное Чичериным у немецких ученых положение о «собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, а также восприятие общины как корпоративного союза, который предшествовал возникновению государства. Чичерин трактовал земства как юридические лица, которые государство учреждает для удовлетворения общих потребностей. Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются «издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной вла-сти, но существуют для удовлетворения особых интересов извест-Ны\ лиц или местностей». Он проводил мысль, что государство Получает выгоду, приобретая помощника в лице местного само-
I Правления Оно «избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, ^ без этой помощи легло бы на собственные его органы». В слу-ае недостаточной эффективности деятельности земских учрежде-ИИ «государство может, не забирая дела в свои руки, приходить а помощь или же восполнять пробелы собственными учрежде-**ями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствова-^ общественной инициативы».
508 N Система государственного и муниципального управления р0
Признавая государственную природу органов самоуправлен Н.М. Коркунов стремился определить признаки, отличающие Я' органы от органов бюрократического (государственного) управлен И Он отвергал теории, придающие особое отличие органам самоупра* ления от других административных органов в том, что их личмк а состав формировался выборным путем. Но он и не разделял теории Р. Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоупраи ления является бесплатный труд местных должностных лиц. Корку нов видел главное отличие коммунальных союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства, а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, находящимися с государством в юридических отношениях. Государство, по мнению Коркунова, есть общественный союз, наделенный самостоятельной принудительной силой1.
Однако юридическая теория не лишена недостатков Во-первых, неприкосновенность прав органов местного самоуправления существует только для конкретных органов администрации, но не для самого государства, которое вправе законодательно изменить их или вовсе отнять. Во-вторых, самоуправляющиеся единицы, являясь субъектами предоставленных им прав, так же как и органы государственной администрации, подлежат контролю правительства. В-третьих, невозможно определить критерии, с помощью которых можно было бы установить, какие функции, исполняемые органами самоуправления, соответствуют их собственным интересам, а какие — интересам государства (разграничить эти две сферы стремилась и общественная теория самоуправления).
Как справедливо заметил известный русский правовед НИ. Лазаревский, каждая из рассмотренных выше теорий верна «в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них существенное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный». Исходя из этих соображений, он сформулировал комплексное определение сущности местного самоуправления как такой формы децентрализованного государственного управления, при которой «тем или иным способом обесп чены как действительная независимость от коронной администраИ так и связь этих органов с местным населением».
Вопросы местного самоуправления в советский и постсоветский периоды В советский период интерес к вопросам местного самоуправле
После утверждения принципа полновластия Советов местное самоуправление упраздняется и превращается в местное управление — управленческую деятельность в территориальном поселении, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления В Советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство участвовало непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятии, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики Советская система предполагала концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате В 1993 г. в связи с распадом СССР советская система государственного управления была упразднена и было начато формирование современного демократического государства.
В настоящее время можно выделить две теории, по-разному трактующие сущность местного самоуправления, — теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания. Согласно первой теории муниципальные органы, осуществляя управленческие Функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, Должны действовать как инструмент государственной администрации. Вторая теория делает упор на организации муниципалитетами обслуживания населения. Основная цель всей муниципальной деятельности — благосостояние жителей коммуны. Большинство современных ученых трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.
Современная управленческая теория рассматривает местное
Управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «декон-
^нтрещия» и «децентрализация». Так, известный французский пра-
°ВеД Ж Ведсль пол деконцентрацией понимает организационную
^ику, которая состоит в передаче важных прав по принятию ре-
енцй представителям центральной власти, поставленным во главе
Зличных административных округов или государственных служб.
дичают «вертикальную» и «горизонтальную» деконцентрацию.
Рамках первой все полномочия по представительству интересов
"Тральных властей на местах передаются только одному государ-
510 IV Система государственного и муниципального управления Рп^
ственному чиновнику (в результате деконцентрация в центре попой сопровождается концентрацией власти на местах), а в рамках вт рой — на местном уровне образуется несколько «центров власти» " распределением обязанностей по отраслевому признаку.
Децентрализация же, как отмечал Ж. Ведель, состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям Центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами.
Следовательно, деконцентрация и децентрализация, являясь дву^ мя видами перемещения властных полномочий из центра на места имеют существенные различия. Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей Реформы по деконцентрации, указывает Г. Брэбан, имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются. При децентрализации происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив.
Т Е М А 47 * • • • "
ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
Государственный аппарат в России прошел достаточно длительную эволюцию Его история распадается на ряд этапов: монархический, советский и постсоветский.
17.1. Система государственного управления Российской империи в XIX в.
Государственный аппарат Российской империи в начале XIX в. представлял собой разветвленную систему высших, центральных, местных и экстерриториальных учреждений, сложившуюся в результате многочисленных реформ предшествующего столетия. Вместе с тем многие представители петербургской бюрократии, особенно окружение молодого императора Александра I, отчетливо понимали необходимость административных преобразований, исходя из стремления сделать управление более оперативным и гибким, быстрее откликающимся на запросы жизни, а также избавления от Учреждений с нечеткими функциями с их сложным порядком и формами делопроизводства.
Вскоре после восшествия на престол Александра I был ликвидирован Совет при высочайшем дворе, созданный Екатериной II в 1768 г. для обсуждения вопросов, связанных с очередной русско-турецкой войной, а после ее окончания ведавший внутренней поливкой империи Совет являлся высшим государственным учреждением, в котором рассматривались многие важные законопроекты еКатерининского времени При Павле 1 его значение резко упало, и с Декабря 1800 г Совет уже не собирался.
30 марта 1801 г. молодой император, уступая группе влиятельных РеДставителей екатерининской администрации, учредил «Совет не-Ременный» во главе с генерал-фельдмаршалом Н.И. Салтыковым. Го место в бюрократическом Олимпе было определено специаль-Ь1М «Наказом»: «не имеет никакого действия внешнего и силы, Роме силы соображения». Первоначально Совет рассматривал такие
512 IV Система государственного и муниципального управления рп
важные государственные дела, как городское управление в стс цах, положение о непродаже крепостных без земли, о присоеди И нии Грузии к России, о правах и преимуществах Сената и т п гЛ нако вскоре членам Совета стало ясно, что они выступают в пп своеобразной плотины на пути наиболее далеко идущих госудапс венных преобразований. К. тому же выяснилось, что самые круцн,
реформы обсуждаются на так называемом Негласном комитете кругу «молодых друзей» императора — ПА. Строганова, А. Чарто рыжского, В.П. Кочубея и Н.Н. Новосильцева, а с 1803 г. — в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров.
Государственный Совет Как уже отмечалось, обширный план реформ государственного аппарата был предложен ММ. Сперанским. В его основе лежала идея сохранения самодержавия, которому должна быть придана «законная форма*, то есть следовало, по словам Сперанского, «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив, в сущности, ту же силу и пространство самодержавия». Манифест 1 января 1810 г. положил начало деятельности высшего законосовещательного органа — Государственного Совета. Выступая по этому поводу на торжественной церемонии — первом общем собрании Совета, — Александр 1 заявил, что всегда желал, чтобы «благосостояние империи утвердилось 1 на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с началом нового года кладет твердое основание одному из важней- 1 ших государственных установлений — Государственному Совету». Все законопроекты отныне рассматривались в этом новом учрежде-НИИ, но приобретали силу только после утверждения их императором. В то же время предусматривалось, что всякий закон может быть издан не иначе как по предварительному рассмотрению в Совете. Поэтому первоначально в формуле императорского утверждения законопроекта стояли слова: «Вняв мнению Государственного Совета». Однако уже с самого начала эта формулировка вызывала неудовольствие сторонников неограниченной монархии. «В самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, — писал Н.М. Карамзин, — кроме подписи государя; он имеет всю власть» ■ Эту точку зрения полностью разделял Николай I, который при переиздании Свода законов Российской империи в 1842 г. эту формулировку собственноручно вычеркнул.
Помимо законопроектов о создании новых и о коренной ре°Р ганизации существующих учреждений Государственный Совет Ра сматривал частные изменения в законах и был наделен правом толкования. Исключения были сделаны для военного и морского ведомств. Дополнения и частичные изменения законодательства рассматривались соответственно в Военном совете и Адмиралтейств-совете. Государственный Совет рассматривал немало сугубо административных вопросов. Так, он мог объявить ту или иную местность империи на чрезвычайном положении в связи с беспорядками и т,п Он обсуждал важнейшие вопросы внешней политики, как-то: объявление воины, заключение мира и другие меры, когда они «по усмотрению обстоятельств, могут подлежать предварительному общему соображению». Государственный Совет рассматривал важнейшие финансовые вопросы, и прежде всего государственную роспись доходов и расходов и финансовые сметы министерств и главных управлений. Ведомства испрашивали у Совета сверхсметные креди!Ы. Он же рассматривал дела по отчуждению части государственных доходов или имуществ в частные руки; все штаты, даже издаваемые временно; отчеты о государственных доходах и расходах; чрезвычайные финансовые меры; давал согласие на новые сборы и налоги, не предусмотренные в законах, и разрешал увеличить сборы сверх норм, установленных в законах. В конце века Совет обсуждал предложения о новых доходах и расходах городов, пока не было введено городовое положение 1870 г.
До издания судебных уставов 1864 г. Государственный Совет имел право при определенных условиях и обстоятельствах принимать решения по некоторым судебным вопросам. Известно, что высшей апелляционной инстанцией являлся Сенат. Но если в общих собраниях Сената не было кворума для его работы (2/3 соста-ва) или в случае несогласия с его решением министра юстиции в качестве генерал-прокурора Сената, Совет мог принять соответствующее дело к изучению и обсуждению перед передачей его к императору для окончательного решения. Аналогичные вопросы Совет рассматривал и в том случае, когда сам Сенат ходатайствовал перед Императором о пересмотре своего решения, равно при разногласиях Сената с Военным советом и Адмиралтейств-советом.
Члены Госсовета назначались императором. Первоначально Госсовет состоял из 35 человек, к концу века — из 60 человек. Это были крупнейшие государственные деятели и влиятельные чиновники Рос-сии (В.П Кочубей, Н.С. Мордвинов, А.А. Аракчеев, Н.П. Салтыков, П-В. Лопухин, А.И. Чернышев и др.).
Аппарат Госсовета состоял из нескольких департаментов и комис-^_ий Делопроизводство вела Государственная канцелярия во главе с '°сударствениым секретарем. По смыслу Манифеста 1810 г. решение На общем собрании принималось большинством голосов. Именно °н° заносилось в журнал, а император мог утвердить или отвергнуть его. Но на практике было иначе. Александр I часто соглашался с меньшинством Госсовета. При Николае I законопроект направлялся в Госсовет уже с резолюцией императора о желательности того или иного решения. На практике Госсовет не был единственным законосовещательным органом. Довольно часто после рассмотрения в Комитете (Совете) министров, отделениях Собственной его Императорского Величества канцелярии, Святейшем Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали на утверждение императора, минуя общее собрание Госсовета.
Комитет министров Впервые вопрос об образовании правительства, объединяющего деятельность всех существовавших в России ведомств, возник в ноябре 1801 г.
Комитет министров был образован 8 сентября 1802 г., однако законодательство не определило подробно его статус, его компетенцию и функции, порядок работы, место в системе госучреждений. М.М. Сперанский даже считал, что «сей комитет не был ни место, ни особое установление — он был только образ доклада»,
В 1808 г. Александр I издал «правила» работы Комитета. Так, министры должны были представлять в Комитет все текущие дела, нуждающиеся в резолюции императора. С учреждением Госсовета председатели его департаментов вошли в Комитет министров. Наконец 20 марта 1812 г. было подписано «Учреждение Комитета министров» и закреплен его статус как высшего государственного административного органа. Согласно этому законодательному акту прежде всего Комитет министров рассматривал дела, решение которых превышало степень власти, предоставленной каждому министру в отдельности. Затем министры входили в Комитет с делами, в которых возникали сомнения, а также дела, нуждающиеся в «соображении и содействии разных ведомств». Особую группу составили дела, «относящиеся до общего спокойствия и безопасности».
Комитет министров нередко рассматривал законопроекты. Законами становились утвержденные императором журналы Комитета министров (минуя Госсовет). Через Комитет министров проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом, в том числе материалы сенаторских ревизий, дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения, награждения и т.п.). По существу Комитет министров являлся одновр менно законодательным и высшим административным учреждение совмещал толкование законов с надзором за правительственным паратом. В состав Комитета министров входили: министры и гл ноуправляющие, председатели департаментов Госсовета, военн губернатор Петербурга, а со времени правления Николая 1-й наследник престола. Была учреждена должность управляющего делами. Ежегодно Комитет министров рассматривал до 3 тысяч дел.
Во второй половине XIX в. ведению Комитета подлежали прежде всего «дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному происшествию». Комитет министров возглавлял в стране борьбу с оппозиционными общественно-политическими настроениями, крестьянскими волнениями, принимал решения о посылке воинских команд в охваченные беспорядками районы.
Комитет министров рассматривал дела о «воспрещении сообществ», по представлению министра внутренних дел принимал решения об уничтожении книг и журналов, признанных им вредными, был окончательной инстанцией при отклонении ходатайств в губернских земских собраниях. Комитет принимал решения по множеству хозяйственных вопросов. Он утверждал уставы акционерных обществ, если ими не испрашивались особые привилегии, а также представления министра путей сообщения о разрешении строительства новых железных дорог, о мерах, касающихся частных железных дорог, постановления центрального съезда пароходчиков и судовладельцев, которые министр путей сообщения признавал полезными и хотел сделать общеобязательными.
По-прежнему Комитет широко занимался кадровыми вопросами. Он утверждал штаты временных учреждений, назначал пенсии и единовременные пособия (когда подобное решение превышало власть министров), рассматривал список должностей по гражданской службе, который освобождал от призыва на действительную службу из запаса армии и флота, представления министров о наградах за отличие по службе и вне службы, а также принимал решения
0 наказании высших должностных лиц губернской администрации.
Комитет министров принимал решения о передаче в частную соб
ственность или из одного ведомства в другое казенных земель, зда
ний и т.п. Утвержденные императором решения Комитета минист
ров приводились в исполнение в том или ином ведомстве. Отдельной
исполнительной власти Комитет министров не имел. По оценке
С.Ю. Витте, в Комитет министров к началу XX в. по-прежнему
«вносилась масса административного хлама — все, что не было более
Или менее точно определено законами, а также важные законодатель
ные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное
сопротивление со стороны Государственного Совета*1.
1 Витте СЮ. Воспоминания. М., I960. С. 259.
516 IV Система государственного и муниципального управления Рпг-
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.