мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы

• Название: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
• Анкор: мухаев книга (1).doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.67 Mb.
• Имя файла: мухаев книга (1).doc
• Тип: Учебник; #1459
• страница: 40 из 45

Совет министров В отличие от Комитета министров, рассматривает го текущие административные дела, в образованном в 1861 г. Сов те министров обсуждались мероприятия общегосударственного зна чения. Председателем этого учреждения был сам император В со став Совета министров входили председатели Комитета министров и Госсовета, министры и главноуправляющие, а также ряд близких к императору лип Совет министров не имел строго определенной компетенции, и любой министр мог просить императора о внесении того или иного вопроса на его заседание.

Совет рассматривал «первоначальные предположения, возникающие в министерствах и главных управлениях, о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов»¹, а затем уже соответствующий проект поступал в Госсовет. Совет министров был средством контроля за деятельностью отдельных министерств. Поэтому на его заседаниях рассматривались реорганизации аппарата министерств и главных управлений, заключения особых комиссий, созданных императором для рассмотрения отчетов министров.

Заседания Совета министров назначались по усмотрению императора. Дела докладывались министрами По итогам заседаний принимались резолюции, имеющие силу высочайших повелений. После 1882 г. Совет министров не собирался.

19 октября 1905 г. последовал именной указ императора о мерах по укреплению единства в деятельности министерств и главных управлении. С этой целью было образовано новое высшее государственное учреждение — Совет министров, состоявший под председательством одного из министров или специально назначенного императором лица. На его заседаниях рассматривались предложения отдельных министров по вопросам законодательства, за исключением дел, относящихся к ведомству императорского двора и уделов, государственной обороны и внешней политики. Эти вопросы правительство рассматривало лишь по указанию императора Совет министров обсуждал доклады министров и главноуправляющих, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств и подлежащие представлению императору, о замещении главных должностей высшего и местного управления, за исключением должностей по ведомству императорского двора и уделов, управлению вооруженными силами и дипломатической службой.

Весьма существенным правом Совета министров было прини маемое им самостоятельно решение об открытии ведомствам креД тов в случае неутверждения Думой или Госсоветом бюджета к началу сметного года и право отпускать ведомствам сверхсметные кредиты-

¹ Поли. собр. законов Российской империи. Собр. 2-е. Т 36. № 37619 С 45

17 эволюция государственного и муниципального управления в России 517

швительствующий Сенат Важное место в системе государственных учреждений XIX в. по-прежнему занимал Правительствующий Сенат- В первые годы царствования Александра I возникло немало проектов реорганизации Сената. Почти все они предусматривали создание выборного законосовещательного учреждения с предоставлением ему права контролировать деятельность министров и других высших должностных лиц. Александр I в свою очередь определил в своем указе место этого учреждения так: «Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия»¹. В течение всего XIX в. Сенат оставался высшим органом суда и надзора. Он представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений, скрепленных должностью генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции.

Правительствующий Сенат в основном состоял из департаментов, в состав каждого из которых входили несколько сенаторов, назначенных императором. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор Еще с середины XVIII в. при департаментах функционировали два общих собрания (отдельно для московских и петербургских департаментов) Общие собрания рассматривали вопросы в том случае, если сенаторы департаментов не могли прийти к общему решению по обсуждаемым вопросам. Закон гласил: «Указы Сената исполняются всеми, как собственные Императорского Величества. Один Государь или Его Именной указ может остановить Сенатские повеления» Если и общие собрания не могли принять окончательного решения, то дело передавалось императрице (императору), а с 1810 г. в Госсовет. После судебной реформы 1864 г. кассационные департаменты Сената также образовали свое общее собрание.

Сенаторами являлись, как правило, лица первых трех классов Табели о рангах. На сенаторах лежала обязанность хранить интересы государства Закон гласил, что «каждый сенатор имеет долг представлять по всей чистой совести о происходящем вреде в государстве, и о нарушителях закона, ему известных» Особыми поручениями сенаторов являлись ревизии местною государственного аппарата. Назначение ревизующего сенатора зависело от государя. Сенаторы могли отдавать местных чиновников под суд, информируя об этом Сенат и министров, а в случае надобности вызывать для преодоления сопротивления и наведения порядка даже воинские команды.

Как высшая апелляционная (после 1864 г. кассационная) инстан-Чия Сенат рассматривал целый ряд вопросов. На первом месте нахо-

Подн собр юкоиов Российской империи Собр 1-е Т 27 № 20405 Ст I С 241

дилось судебное разбирательство по делам государственного упра» ления, затем охрана прав и преимуществ разных сословий. С пет ровских времен Сенат обнародовал законы. Каждый новый закон препровождался в Сенат с сопроводительным указом императора Сенат являлся хранителем законов. Он имел право собственной властью разъяснять смысл действующих узаконений и разрешать сомнения, возникающие при применении законов. Сенат выступал арбитром в спорах государственных учреждений. Он мог рассматривать жалобы на административные решения министров и приравненных к ним по правам лиц. Однако привлечь их к ответственности он мог лишь с согласия императора. Сенат рассматривал также вопросы принадлежности к дворянскому сословию (право на дворянское достоинство и почетные титулы), вел списки дворян, разбирал жалобы на постановления дворянских депутатских собраний, составлял гербы и гербовник дворянским родам и т.п.

В составе Сената находился Межевой департамент, который вел дела по отводу пожалованных императором земель, дела по выделению земель городам, колонистам, казенным крестьянам и т.д., ревизовал следственные дела о преступлениях должностных лиц при межевании, рассматривал ходатайства о награждении губернских и уездных землемеров. По всем делам, которые можно было решить на основе законов, постановления Сената были окончательными. Сенатский указ мог быть лишь приостановлен именным повелением императора.

Государственная дума В ходе первой русской революции в Российской империи возникло новое высшее законодательное учреждение — Государственная дума. Согласно ст. 86 Основных государственных законов «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения государя императора»¹. Однако мы у*^е знаем, что на практике закон мог быть представлен императору на утверждение и Советом министров, «если чрезвычайные обстоятельства вызывают необходимость» этой меры. Помимо законопроектов Дума рассматривала изменения и дополнения к существующим законам: государственную роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, за исключением чрезвычайных сверхсметных кредитов на потребност военного времени и на особые приготовления к войне;

Голосование производилось вставанием. Если результат был очевиден, тогда голоса не подсчитывались. В спорных случаях депутаты выходили в противоположные двери зала, и в этот момент осуществлялся подсчет голосов. При обсуждении особо важных вопросов и по требованию не менее 40 депутатов могло быть проведено поименное голосование. Лишь при обсуждении вопроса о новых налогах и об открытии правительству новых кредитов поименное голосование применялось в обязательном порядке¹. Принятый Думой регламент обеспечивал тщательную проработку законопроектов, но требовал значительного времени. В результате множество важных законопроектов застряло как в самой Думе, так и в Государственном Совете.

Министерства Начало XIX в. ознаменовалось заменой коллегиальной формы управления на министерскую. 8 сентября 1802 г. специальный манифест возвестил страну об учреждении министерств. Мотивом, согласно манифесту, стало желание «разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для успешнейшего течения поручить оные ведению избранных министров»².

Первоначально существовали лишь должности восьми министров (военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения). Между ними были распределены прежние центральные учреждения. В одних случаях в подчинение соответствующих министров вошла одна коллегия (например, военная или иностранных дел), в других — по нескольку коллегий и близких к ним учреждений. Так, в ведении министра внутренних дел оказались Мануфактур-коллегия, Медицинская коллегия, Экспедиция государственного хозяйства, Главная соляная контора, Главное почтовое управление и т.д. Считалось, что министр внутренних дел должен заботиться о благосостоянии народа, «спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». В губерниях он ведал губернскими правлениями и приказами общественного призрения. Но делам о публичных зданиях ему подчинялись и казенные палаты.

С начала 1803 г. при министрах появились канцелярии, игравшие роль связующего звена каждого министра с вошедшими в состав министерства учреждениями.

В 1811г. Александр I утвердил «Общее учреждение мини- I

стерств» — законодательный акт, окончательно определивший сие- 1

_тему министерского управления в России. 1

Этот закон также определял и отношения министров между со- I

бой В частности, подчеркивалось, что «поелику все министерства I

составляют единое управление, то ни одно из них не может отделяться I

от других ни в видах управления, ни в общей его цели: разделение разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино». Единство обеспечивалось работой Комитета и Совета министров и, разумеется, самим императором.

Министерства были организованы как строго бюрократические учреждения. Во главе каждого министерства стоял министр, сосредоточивший в своих руках все нити управления ведомством. Товарищ министра выполнял его поручения и никакой исполнительной власти не имел, и только в отсутствие министра и на основании соответствующего повеления императора он получал его права. В 1826—1840 гг. товарищ министра мог требовать сведения о всех делах, находящихся на рассмотрении в министерстве, делать министру представления «о неудобствах или о мерах и распоряжениях полезных», а при несогласии с ним министра мог довести свои наблюдения и мнения до императора.

При министре находился совет, состоявший из начальников основных структурных частей министерства. Он создавался «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах также были свои советы. Их роль играли общие присутствия. Канцелярия министра была призвана вести личную переписку министра по особо важным делам. Департаменты состояли из директоров, випе-директоров, начальников отделений, столоначальников и т.д. Директора департаментов назначались императором по представлению министра. Начальников отделений и других структурных подразделений назначал сам министр. В составе министерства мог быть один или несколько департаментов. В конце XIX в. в Министерстве народного просвещения было два департамента и отдел промышленных училищ; столько же департаментов было в структуре Министерства юстиции (первый и второй); три — ^в Министерстве иностранных дел (азиатский, внутренних сношений, личного состава и хозяйственных дел); столько же было в Государственном контроле (гражданской отчетности, военной и морской отчетности, железнодорожной отчетности); пять — в Министерстве Финансов (государственного казначейства, окладных сборов, таможенных сборов, железнодорожных дел, мануфактур и торговли) и ^Т-Д В некоторых министерствах были департаменты общих дел, ко-

522 iV. Система государственного и муниципального управления расо
.-^^сии

торые разделяли компетенцию с канцелярией министра. В военном и морском министерствах основными структурными подразделе ниями к концу XIX в. были главные управления. Личным составом армии и флота ведали соответствующие штабы.

В конце XIX столетия в России существовали следующие мини
стерства и приравненные к ним отдельные главные управления-
иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, народного
просвещения, путей сообщения, финансов, земледелия и государсг-
I венных имуществ, государственного коннозаводства, юстиции, го-

сударственного контроля, а также императорского двора и ведомство учреждений императрицы Марии.

Местные учреждения. Административное деление В государственном

I аппарате важное место принадлежало местным учреждениям, ибо

именно на них лежала основная ответственность за осуществление
воли императора, а также правительственных решений. В начале
XIX в. местные учреждения были расписаны по соответствующим
министерствам. В России оформляются ведомства — соединение
близких по функциям и назначению центрального аппарата каждо
го министерства с подчиненными ему учреждениями в губерниях,
; областях, округах, уездах. Возникли и определенные формы ведом-

ственных связей: министерство назначало в местные подведомственные им учреждения чиновников или утверждало назначения местных властей, центральный аппарат ведомства осуществлял внутриведомственный надзор, с мест в департаменты и главные управления поступали отчеты¹. Местный аппарат имел тенденцию к постоянному расширению из-за нараставшего объема работ и увеличения количества губерний, областей, уездов и т.д.

Административно-территориальное деление России в XVIII в.

Существовавшее в XIX в. административно-территориальное деление в основном сложилось в предшествующий исторический период. Еще в 1708 г. вся Россия была разделена на восемь губерний: Московская, Ин-германландская (с 1710 г. — Петербургская.), Киевская, Смоленская, Архангел огород екая, Казанская, Азовская и Сибирская. В 1713 г. создается Рижская, а в 1714 г. — Нижегородская и Астраханская. В мае 1719 г. губернии были разделены на провинции, просуществовавшие, впрочем, всего несколько десятилетий. Провинции подразделялись на округ

Реформы Александра II провели резкую черту между губерниями, ранее имевшими однородную систему управления. В силу политических причин земская, судебная и городская реформы не были распространены на всю территорию страны.

В Европейской России земские учреждения не были введены в

западных губерниях: Виленской, Ковешжой, Гродненской,

Витебской, Могилевской, Минской, Киевской, Подольской, Во-

Лынской, а также в трех северных и восточных — Архангельской,

Астраханской и Оренбургской. Судебные учреждения по реформе

^ г. также не были распространены на все губернии или введены Не полностью (например, одни мировые учреждения).

Административно-территориальное деление России в конце XIX в.

К концу XIX в. в России (в основном в ее азиатской части) было 18 областей — Амурская, Батумская, Дагестанская, Забайкальская, Закаспийская, Карская, Кубанская, Приморская, Сыр-Дарьинекая, Терская, Тургайская, Уральская, Ферганская, Якутская, Семипалатинская, Се-миреченская, Акмолинская, Самаркандская. Существовало четыре градоначальства — Санкт-Петербургское, Одесское, Керчь-Еникальское,

524 IV Система государственного и муниципального управления Росси

Севастопольское. В качестве особых административных единиц, управ ляемых военными губернаторами, находились портовые города Крон штадт и Николаев. В Европейской России в это же время существовало 489 уездов. По количеству уездов губернии сушественно различались Так, в составе Эстляндской губернии было 4 уезда, в Саратовской — ]q а в Черниговской — 15.

В полицейском отношении уезд делился на станы, находящиеся в ведении становых приставов. Полицейские власти станов и уездов подчинялись непосредственно губернатору и губернскому правлению. В уезде существовало финансовое учреждение — уездное казначейство, военно-гражданское — уездное по воинской повинности присутствие, по надзору за начальными народными училищами — уездный училищный совет и т.п.

Губернии, области и уезды являлись общим для всех сословий административно-территориальным делением. В отличие от них волости представляли собой территориальные административные единицы лишь для одного сословия — крестьянского. Волость образовывалась из нескольких сельских обществ. Сельские общества, в свою очередь, состояли из крестьян, соединенных общностью земельного надела по уставной грамоте или владенной записи.

Административное деление в Российской империи было общим и специальным. Общее устанавливалось для целей общего управления, специальное — для целей отдельных ведомств. Дело в том, что не все ведомства могли рационально осуществлять свои функции в границах существовавших губерний, областей, уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали несколько губерний. То есть в стране складывались экстерриториальные системы управления. Только церковное деление православной церкви в епархии совпадало в большинстве случаев с общеадминистративными '.

В судебном отношении та часть России, в которой действовали судебные уставы 1864 г., была разделена на десять судебных округов: Петербургский, Московский, Харьковский, Одесский, Казанский, Саратовский, Киевский, Варшавский, Виленский, Тифлисский. Судебный округ занимал территорию нескольких губерний, и в каждом из них действовало несколько окружных судов.

В отношении военного управления территория империи в начале XX столетия была разделена на 12 округов: Петербургский, Виленский, Варшавский, Киевский, Одесский, Московский, Казански , Кавказский, Туркестанский, Омский, Иркутский, Приамурски

¹ Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права ОД 1890. С 233

17. Эволюция государственного и муниципального управления в России 525

gee местные учреждения военного ведомства, расположенные на территории военного округа войска, подчинялись командующему войсками округа.

В учебном отношении Россия была разделена на 13 учебных округов: Петербургский, Московский, Рижский, Киевский, Казанский, Харьковский, Виленский, Одесский, Варшавский, Кавказский, Оренбургский, Сибирский и Туркестанский. Министерство народного просвещения имело в них своих представителей в лице попечителей учебных округов. Гимназии подчинялись им в административном отношении. Для университетов они оставались (до 1884 г.) лишь высшей надзорной инстанцией.

Специальное деление установлено для управления путями сообщения. Европейская Россия (без Царства Польского и Великого княжества Финляндского) была разделена на восемь округов. Местопребыванием окружных управлений стали города: Санкт-Петербург, Вытегра, Вышний Волочек, Москва, Казань, Могилев, Ковно, Киев. Округа подразделялись на дистанции.

Существовало также своеобразное деление России на церковные епархии. В основном границы епархии совпадали с губернскими. Однако в ряде случаев несколько губерний входило в одну епархию, например Виленская, Ковенская и Гродненская губернии образовывали одну Литовскую епархию. Одна, Варшавская епархия, приходилась на все губернии Царства Польского, Рижская епархия — для всего Остзейского края и т.п.

Помимо указанных существовали особое почтово-телеграфное, горное и таможенное территориальное деление России, но последнее не охватывало всю страну, а лишь пограничные губернии и области.