мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы

• Название: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
• Анкор: мухаев книга (1).doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.67 Mb.
• Имя файла: мухаев книга (1).doc
• Тип: Учебник; #1459
• страница: 41 из 45

Чиновничество и государственная служба Чиновничество (слово «чин» У В.И. Даля объясняется своим происхождением от слова «чинить»,

т.е. делать.) ведет свою историю от изданной 24 января 1722 г. Петром I «Табели о рангах». Ранг по Табели (не соединенный с должностью) получил название «чина», а лицо, обладавшее чином, стало именоваться чиновником. Этот законодательный акт, изданный с Целью привлечения всего дворянского сословия, а также выходцев из Других сословий к государственной службе, предусматривал три ее Разновидности: воинскую, штатскую и придворную. Первоначально было установлено 14 рангов (классов), и одним из главных принципов государственной службы являлось прохождение служащим ^всех ее ступеней снизу вверх, что диктовалось как накоплением °пыта для занятия более ответственных должностей, так и известным стимулом (оплата, привилегии, награды и т.п.) в труде.

526 IV Система государственного и муниципального управления Росси

По петровскому законодательству, чины соответствовали зани маемым должностям, однако с течением времени это соответствие нарушилось, и в XIX в чины уже не были обусловлены занимаемой чиновником должностью Вместе с тем лицо, занимающее должность могло иметь чин не более как одним классом выше класса должности и не более как двумя классами ниже класса должности¹.

Чины и классы

По общему правилу, в первый классный чин производили только по выслуге определенного срока лет в звании канцелярского служителя Срок этот существенно различался от сословия. Потомственный дворянин, окончивший курс средних учебных заведений, в качестве канцелярского служителя трудился один год, личный дворянин — четыре года, дети (по мужской линии) купцов 1-й и 2-й гильдий — четыре года. Сыновья самих канцелярских служителей — 12 лет. В конце XVII в., чтобы дослужиться до IIIкласса Табели о рангах, чиновнику требовалось 49 лет.

Стремление дворян сократить срок службы на низших должностях породило практику записи дворянских детей на службу с детских лет (они числились в отпуску до завершения образования). С целью «омоложения» состава чиновников самодержавие пошло на ликвидацию двух ступеней служебной лестницы — XI и ХШ классов. В 1856 г. были сокращены сроки выслуги лет в каждом чине, и отныне III класс Табели о рангах чиновник мог достигнуть за 39 лет

Постепенно сложилась система чинопочитания, когда чувство личного
достоинства уступило место достоинству положения в иерархии чинов и
должностей. С екатерининских времен (вторая половина XVIII в) в об
щественное сознание вошло правило «чин чина почитай» Одним из про
явлении чинопочитания было титулование. В XIX в такими общими ти
тулами стали для I и II классов «Ваше высокопревосходительство», для
III и IV классов — «Ваше превосходительство», для V класса — «Ваше
высокородие», для VI— VIII классов — «Ваше высокоблагородие», для
IX—XIV классов — «Ваше блаюродие». Указанные титулы сложились по
степенно на практике и законодательно были закреплены лишь в 1883 г.
I Принадлежность к i осударственной службе внешне определялась нали-

чием мундира По нему можно было определить род службы, ведомство (или род войск), класс чина (в военной службе) или должности (в гражданской). Форменная одежда сопутствовала чиновнику всю жизнь ■ от гимназии или кадетского корпуса до пенсии (право ношения мундира могло сохраняться и после окончания службы)

Положение в обществе, измеряемое классами чинов, получило значение главной жизненной ценности. В записке Николаю I «О на-родном воспитании» А.С. Пушкин писал:

^\Чины сделались страстью русского народа В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопится вступить как можно ранее в службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником. Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере гражданских) представляет великие выгоды, но сия мера влечет за собою и беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою.

Попытки ликвидировать Табель о рангах в XIX в. предпринимались неоднократно, но она благополучно дожила до Октябрьской революции 1917 г По переписи 1897 г., в России (без Финляндии) с учетом внетабельного чиновничества было 435 818 чиновников. Для сравнения на рубеже XIX и XX вв. на 1000 жителей приходилось во франции 176 чиновников, в Германии — 126, в Соединенных Штатах Америки — 113, в Великобритании — 73, в европейской части России — 62'.

Русское законодательство второй половины XIX в. выдвигало несколько условии для поступления на государственную службу. Во-первых, лицо, поступающее на службу, должно было быть подданным Российской империи. По общему правилу, к занятию государственных должностей иностранцы не допускались. Исключения были сделаны для служащих ведомств народного просвещения, горного и почтово-телеграфного. Во-вторых, согласно закону льготы по происхождению при поступлении на службу имели дети потомственных и личных дворян, офицеров и чиновников (получивших личное почетное гражданство), дети священнослужителей православного и армяно-григорианского исповеданий, дети купцов первой гильдии и т.д Все эти лица могли быть приняты на службу в первую очередь, даже если бы и не удовлетворяли некоторым другим условиям, например по образованию. Тем самым они имели привилегии при поступлении на службу в силу тех или иных заслуг своих предков. Жалованные грамоты Петра III и Екатерины II освободили дворянство от обязательной службы, но законодательство, а также традиции и привилегии службы привели к тому, что основная часть дворянства стремилась сделать свою карьеру в государственных учреждениях. Лица, не имеющие права на поступление на службу по своему происхождению, а таковыми были лица податных классов, могли получить это право по образованию. То есть лицо, имеющее свидетельство об окончании курса средних или высших учебных заведений, могло занимать должность в государственном учреждении. Лица, окончившие средние учебные заведения (гимназии, реальные училища и духовные семинарии) с золотыми и серебряными медалями, при постутшении на службу сразу зачислялись в нее с XIV классом. Прочие производились в этот чин Табели о рангах в сокращенные сроки

Согласно Университетскому уставу 1884 г. студенты, получившие на выпускных экзаменах диплом первой степени, при поступлении на службу утверждались в чине X класса, второй степени — _в чине XII класса.

В соответствии со статьей 156 Устава о службе «на канцелярские и другие должности во всех правительственных и общественных учреждениях, где места предоставляются по назначению от начальства и по выборам, воспрещается прием женщин даже и по найму». Исключение было сделано для учебных и медицинских учреждений, почт и телеграфа, местных учреждений Государственного контроля, некоторых должностей в управлениях казенных железных дорог. При этом они не получали «каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». И все же к концу XIX в. на государственной службе находилось более 38 тыс. женщин.

Важным условием принятия на службу являлся возраст. Законодательство устанавливало для поступления на службу минимальный возраст в 16 лет, а причисленным к гражданской службе — даже 14 лет. Однако начало действительной службы считалось с момента достижения 16-летия. Существовали возрастные ограничения для занятия некоторых должностей.

Особые ограничения были установлены для незаконнорожденных, даже если бы они были воспитаны дворянами. Эти лица могли быть приняты на службу только при следующих условиях: (1) если они были предварительно записаны в податное состояние и потом уволены из него; (2) если они окончили курс в учебном заведении, аттестат которого дает право поступления на службу.

Одним из условий начала государственной службы являлось обладание гражданской честью. То есть лица, запятнавшие себя преступлениями или «порочным поведением», не могли быть приняты на службу. Такими лицами автоматически становились те, кто по суду был лишен всех прав состояния или некоторых прав и преимуществ. Существовали временные ограничения для лиц, вышедших или исключенных из духовного звания (для священников — ^на двадцать лет, для дьяконов — на двенадцать). С введением в 1874 г. всесословной воинской повинности поступление на государственную службу оговаривалось предварительной службой в вооруженных силах.

Чиновникам было запрещено занимать должности одновременно в разных ведомствах. Однако на практике подобное случалось п соглашению соответствующих руководителей. Допускалось оно и основании высочайшего повеления. Запрещалось также занима

17 Эволюция государственного и муниципального управления в России 529

должность в учреждении, если родственник чиновника являлся руководителем данного учреждения.

Статья 705 Устава о службе перечисляла качества каждого лица, претендующего на должность: «(1) здравый рассудок, (2) добрая воля в отправлении порученного, (3) человеколюбие, (4) верность к службе Его Императорского Величества; (5) усердие к общему добру; (6) радение о должности; (7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; (8) правый и равный суд всякому состоянию и (9) покровительство невинному и скорбящему».

Довольно подробно регулировались законодательством права и обязанности служащих и их взаимоотношения. Чиновник имел право на содержание и вознаграждение, на защиту своей безопасности и достоинства, на разные почетные преимущества. Уже при определении к службе чиновник мог получить так называемые «прогонные деньги» на проезд и «подъемные» на обзаведение по месту службы Содержание служащего состояло из жалованья, столовых денег, средств на покупку или аренду квартиры. Ему могла быть предоставлена казенная квартира. Назначение содержания и его размер определялись чином, должностью или особыми распоряжениями начальства

На рубеже XIX и XX вв. член Государственного Совета получал примерно 20 тыс. рублей, министр — до 18 тыс. (министр внутренних дел — свыше 24 тыс.), директор департамента — свыше 8 тыс. рублей, губернатор — от 5 до 8 тыс. рублей, профессор университета — до 3 тыс. рублей, учитель гимназии — 900 рублей, уездный врач — около 500 рублей, квалифицированный рабочий — примерно 350 рублей, городовые — от 140 до 180 рублей¹.

Законодательство предусматривало право служащих на защиту их безопасности и достоинства. С 1878 г. была изменена подсудность дел служащих. Их дела были изъяты из ведения окружных судов с участием присяжных заседателей и переданы судебным палатам. Закон предоставлял должностному лицу защиту в интересах службы, ограждал его от насилий и оскорблений. Служащие имели право требовать выполнения своих распоряжений. Если они при этом встречали сопротивление и неповиновение, то закон квалифицировал эти действия как преступления против порядка управления. Если нал чиновником совершались насильственные действия или Угрозы его жизни в целях удержать его от исполнения возложенных На него обязанностей, то состав преступления определялся тем, что преступник имел в виду не оказание неуважения должностному ли* ну, а тем, что воспрепятствовал чиновнику исполнить его обязанности. Наказанию подлежало даже «оказание неуважения к присутственному месту во время его заседания... словами или действием или в бумаге, поданной в это место».

Чиновники, исключенные со службы по суду, не могли быть вновь приняты на государственную службу. Чиновники, уволенные

|со службы по распоряжению государя за предосудительные поступки, не могли вновь поступить на службу без его разрешения. Чиновники, уволенные за «дурное поведение», могли быть восстановлены на ней не менее чем через два года и не иначе как по предъявлению свидетельств о добропорядочном поведении. Такие свидетельства для чиновников из дворян подписывал губернский предводитель дворянства, для чиновников не из дворян — начальник местной полиции. За беспорочную службу чиновник мог быть поощрен: высочайшим благоволением, чином, орденом, назначением аренд и пожалованием земли, подарком от высочайшего имени, единовременной денежной выдачей (денежным пособием). Чиновник в России мог подать в любое время прошение об увольнении со службы. Закон позволял просить об увольнении по «домашним и другим обстоятельствам». Отставной чиновник имел право на пенсию. В случае его смерти пенсию получали вдова и дети. Общий срок выслуги составлял 35 лет (учитывалась только действительная служба). В этом случае он получал пенсию, равную полному окладу. Выслуживший 25 лет получал пенсию в половину оклада. Впрочем, прослужившие 25 лет в ученой или учебной сфере также получали пенсию, равную окладу

17.2. Советская модель исполнительной власти в России

Октябрьская революция 1917 г. радикально изменила систему государственного и муниципального управления в России. В развитии российского государственного управления в советский период (октябрь 1917 г. — октябрь 1993 г.) можно выделить несколько форм организации государственной власти. Они принципиально отличались от либеральных моделей, поскольку опирались на иные идеологические основания: классовый характер Советского государства и единство системы власти. Первоначально управление исходило из доктрины полновластия Советов, а позже — опиралось на теорий разделения функций государственной власти при сохранении ее единства. При этом исполнительная власть не была признана в качеств^ самостоятельной. Это произошло позже и было связано с теорией

Для всего советского периода истории российской государственности характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной властей до логического конца Законодательно этот вопрос также оформлялся по-разному. Так, до 1936 г. функции исполнительного свойства выполнялись ВЦИК сначала РСФСР как самостоятельного государства. С 1924 г., когда РСФСР стала республикой в составе СССР, — совместно ВЦИК и Советом народных комиссаров (СНК). Конституция 1918 г. квалифицировала ВЦИК как «высший законодательный, исполнительный и контрольный орган», а СНК — как орган «общего управления делами».

Конституция СССР 1936 г. и соответственно Конституция РСФСР 1937 г впервые использовали термин «законодательная власть» применительно к Верховному Совету СССР и РСФСР (как и других республик, входящих в состав Советского Союза). Более общая формула «Органы государственной власти» охватывала как законодательные органы, так и исполнительные. Последние представляли Совет Министров РСФСР — Правительство РСФСР — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти (ст. 122). По существу был намечен путь к реализации модели разделения власти на законодательную и исполнительную на уровне высших органов власти Смешанной оставалась природа Президиума Верховного Совета, который мог выполнять и законотворческую и распорядительную деятельность.

[ См Первая Советская конституция (Конституция РСФСР 1918 г) М- Юрид. №ЗД-во НКЮ СССР, 1938. С 427-435

532 IV Система государственного и муниципального управления Рог

Местные органы государственной власти этого периода был представлены Советами депутатов трудящихся всех уровней — областных до поселковых Советов. Система исполкомов была прив зана к Советам. Исполкомы назывались «исполнительными и распп рядительными органами местных Советов» депутатов трудящихся

В Конституции РСФСР 1978 г. вся система Советов — от Ben ховного до поселкового Совета народных депутатов была определена как «единая система органов государственной власти» (ст. 85) Но одновременно с этим единство органов законодательной и исполнительной власти было отражено в названии V главы Конституции Был изменен заголовок: «Высшие органы государственной власти и управления РСФСР». Совет Министров РСФСР — Правительство РСФСР характеризовался как «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР» Таким образом, при наличии общего объединительного признака наблюдалось и разделение органов, осуществляющих законотворческую и исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о местных органах: «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР». Это также свидетельствует о приближении к представлению о самостоятельной роли исполнительных комитетов местных Советов. И не случайно в структуре Конституции была выделена глава 18 «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов».

Единство и целостность системы органов государственной власти и особенно исполнительных и распорядительных органов власти, исполнительных комитетов местных Советов обеспечивались конституционно закрепленным принципом — принципом демократического централизма. Этот принцип закреплен в Конституции 1978 г. ст. 3. Он означал «выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих».

Демократический централизм сочетал единое руководство с инициативой и творческой инициативой на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица. Так устанавливала Конституция. Однако эти черты демократического централизма, подкрепленные принципом двойного подчинения исполнительных органов местных Советов, не всегда получали полное раз витие на практике, и это в значительной мере объяснялось е одной особенностью советского периода российской государств ности. Речь идет о руководящей и направляющей силе «ядра п тической системы» советского общества — КПСС (ст. 6 Конст ции РСФСР 1978 г.).

; Е м а /| j

СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Система гос> дарственного управления в России переживает период радикальной трансформации, обусловленный поиском модели администрирования, способной быть эффективной с точки зрения достижения общезначимых целей, компактной по своей структуре, лишенной чи-новничьею произвола и работающей не на себя, а на общество. Неэффективность публичного сектора выражается в высоком уровне коррупции среди чиновников, неспособности государственной системы управления оперативно реагировать на ожидания и нужды широких слоев общества, в низком уровне жизни большинства населения и интеллектуальной деградации. Созданная в 90-е годы XX в. система государственного управления была самодостаточной с точки зрения реализации интересов «новых» классов — олигархов и новой бюрократии. Попытки ее реформирования не приносили позитивных результатов, поскольку к не носили системного характера, а были поверхностными, концептуально и организационно не были проработаны с учетом специфики российских условий.

Однозначного понимания того, какой должна быть система государственного управления в практике и в законодательстве Российской Федерации, пока не сложилось. Научные разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием перемен в государственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие подверглись незаслуженному и своеобразному остракизму, а новые исследования в данной области переживают видимый застой. Политизация процессов государственного управления отодвинула на второй план научные исследования в данной области Приоритет практического подхода, решения проблем adhocявно преобладает. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

Следует отметить, что многие проблемы государственного управления носят системный, концептуальный характер и их решение не может быть осуществлено в режиме adhoc, путем перенесения западных моделей управления, которые в условиях российской реальности дают совершенно иной результат, нежели ожидали реформаторы. Для понимания процессов, которые привели к тому, что государственная должность является собственностью ее держателя и может приносить доход, важно напомнить, что приватизация в 90-е годы привела к перераспре-

_I

534 IV. Система государственного и муниципального управления Pnrv-

делению общественной собственности и ее концентрации ее в руках г сударственных чиновников, олигархических и криминальных rpvn ■ Сращивание собственности и власти деформировало публичную припо управленческой системы; она стала больше корпоративной, не работае на общество, а работае! на себя и оказывает услуги лишь олигархам. Попытки трансформации сложившейся системы государственного управления олигархического типа были предприняты В В Путиным по еле прихода к власти Первое, что было сделано, — выстроена вертикаль исполнительной власти, которая должна была интегрировать властные ресурсы, находившиеся прежде в руках «семьи», т.е. ближайшего окружения Б.Н. Ельцина. Далее, необходимо было разорвать связь бизнеса и власти и переоринтировать бюрократию на решение общезначимых проблем. С этой целью в надежде понизить порог коррумпированности была существенно повышена зарплата администраторам Однако интегрировать бюрократию в процесс решения актуальных проблем общества не удалось, поскольку ее кадровый состав не претерпел изменений со времен правления «семьи» Кроме того, не была создана эффективная система контроля за бюрократией В России бюрократия не является обслуживающим классом, она сама правящий класс в силу аккумуляции административного и иных ресурсов.

Представляется, что системные проблемы в организации и функционировании аппарата государственного управления обусловлены и конституционными изъянами По форме правления Российское государство не может быть однозначно отнесено к президентской республике, как, впрочем, не может считаться смешанной (президентско-парламентской) республикой. Российское государство не является президентской республикой в силу наличия у Президента РФ права роспуска парламента и существования поста премьер-министра, что не допускает президентская республика, основанная на жестком разделении властей и совмещении в лице президента главы государства и главы правительства К президент-ско-парламентскои республике Россию не позволяет отнести отсутствие у парламента возможности участия в формировании правительства, которое в смешанной республике должно получить доверие со стороны парламента перед своим утверждением.

В связи с этим можно говорить о существовании достаточно эклектичной формы правления, в которой признаки классических систем — президентской и смешанной — сочетаются неорганично. Эта модель власти, закрепленная в Конституции 1993 г , имеет ряд существенных недостатков: чрезмерная концентрация власти в руках главы государства, технократический характер правительства, зависимость его от субъективного мнения Президента, отсутствие целостной системы контроля за деятель-ностью правительства, которая обычно лежит на судебной и партийно системах. В силу отсутствия независимой судебной власти, неразвитост самой партийной системы в России функцию контроля и отбора на пр вительственные посты существующая квазипартийная система России выполняет. Это обусловливает попадание в структуры власти случэин людей, отобранных по критерию личной преданности или в знак "^ла дарности за оказанную услугу. Вероятно, необходима конститупион

18 Современная российская модель государственного управления 535

реформа, которая позволила бы найти баланс законодательной и исполнительной власти при наличии независимой судебной системы. Следует перейти к формированию партийного правительства по итогом парламентских выборов и ввести праламентскую инвеституру правительства, т.е. его ответственность перед парламентом Это позволит усилить контроль за деятельностью правительства и публичной администрации. В радикальной реформе нуждается и государственная служба, сложившаяся на основе принципа патронажа, а не конкурсного отбора.

18.1. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении

Существующая конституционная модель власти основана на принципе «один плюс три», где Президент не включен ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную) и образует самостоятельную ветвь власти — президентскую. Моноцентрический характер организации и реализации власти не дополнен системой контроля за ее деятельностью, что создает предпосылки коррумпированности и неэффективности. Явный крен в сторону исполнительной власти при неразвитости представительных органов власти не способствует оперативному реагированию на запросы общества.

18.1.1. Законодательная власть