мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Федеральное Собрание Российской Федерации и его палаты Это представительный и законодательный орган, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации (один от законодательной и один от исполнительной власти) В целом Совет Федерации состоит из 178 человек. Компетенцию Совета Федерации составляют следующие вопросы: утверждение Изменения границ между субъектами РФ; утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ, назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на Должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной Палаты и половины состава ее аудиторов. Государственная Дума избирается населением сроком на четыре года Всего в Думе 450 депутатов. К числу полномочий Государст-в^нной Думы относятся; дача согласия Президенту РФ на назначе- 536 IV Система государственного и муниципального управления Рп ние Председателя Правительства РФ; решение вопроса о довеп Правительству РФ; назначение на должность и освобождение И должности Председателя Центрального банка РФ; назначение i/ должность и освобождение от должности Председателя Счетно" Палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам челове ка, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Законотворчество Главная сфера деятельности Федерального Собрания — законотворчество. Основные процедуры принятия законов прописаны в Конституции РФ, где установлено, что федеральные законы принимаются во взаимодействии трех государственных органов — Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Федерации, а также федеральным судам по вопросам их ведения. Первоначально федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего количества депутатов и затем передаются в течение пяти дней в Совет Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в течение 14 дней подписать его, после чего закон подлежит обнародованию. Если же Президент отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Особую процедуру принятия имеют федеральные конституционные законы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон также в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Б Государственной Думе рассмотрение законопроектов проходит обычно в трех чтениях. После обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может решить: (1) принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; (2) отклонить законопроект; (3) принять закон. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государ0 венная Дума может установить сроки подачи поправок к закон Федеральный закон принимается Государственной Думой на заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов. При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один голос подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения. Депутат лично осуществляет свое право на голосование. Информационно-аналитическое, организационно-техническое, экспертное и документальное обеспечение законодательных процедур осуществляют государственные служащие Государственной Думы. 18.1.2. Центральные органы исполнительной власти Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру, это самая многочисленная по составу ветвь государственного управления. В России в органах исполнительной власти насчитывается около 500 тыс. человек. Основным назначением государственной исполнительной власти является исполнение законов, осуществление организационной и распорядительной деятельности. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту РФ, Правительству РФ, федеральным министерствам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц. Президент Российской Федерации В большинстве демократических государств во главе исполнительной власти стоит президент (или премьер-министр). К основным полномочиям Президента РФ согласно Конституции РФ относятся следующие (ст. 83):
• назначение и освобождение полномочных представителей ■ Президента РФ;
Бицефальностъ исполнительной власти в РФ выражается в то , что, как правило, Президент РФ непосредственно руководит Д^У™ основными исполнительными органами: административным an ратом и правительством. j8. Современная российская модель государственного управления 539 В Российской Федерации в ведении Президента РФ находится также руководство полномочными представителями Президента в федеральных округах. Основными их задачами являются:
[равительство Российской Федерации По Конституции (ст. 110) исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет прежде всего Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Российское Правительство действует согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», принятому 23 декабря 1997 г. Проекты решений, постановлений и распоряжений Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти. Наиболее важные проекты решений Правительства предварительно подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется аппаратом Правительства, при этом департамент, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями аппарата Правительства. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей его членов. На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства, на заседаниях Президиума Правительства — большинством голосов от общего числа членов Президиума. 540 IV Система государственного и муниципального управления Росг 18.1.3. Судебная власть В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя высшими судами — Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Помимо этого действуют также региональные (уставные и конституционные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации Согласно Федеральному закону «О судебной системе Российской Федерации» для выражения интересов судей были сформированы органы судейского сообщества, высшим из которых стал Всероссийский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейскою сообщества и мировых судей. Согласно Конституции РФ в систему судебной власти включается также прокуратура — федеральная, региональная и районная, — которая должна отслеживать реальное исполнение государственных законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство федеральным законам на всей территории РФ Единое правовое пространство РФ еще только формируется, не удалось полностью устранить многочисленные противоречия федеральному законодательству положений договоров и соглашений о ограничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов В ближайшие годы предстоит сложная работа по унификации российского законодательства на всей территории РФ. Многие российские исследователи обращают внимание на то, что помимо трех ветвей власти в Российском государстве имеются еще «иные органы власти», которые оказывают существенное влияние на протекание различных событий1. К их числу относятся Центральная избирательная комиссия, а также органы финансового обеспечения — Центральный банк, Пенсионный фонд, Фонд социального и Фонд обязательного медицинского страхования, Сберегательный банк России и Внешторгбанк. Служащие этих органов не считаются государственными служащими, и они не входят в систему государственной службы. Разделение управленческого труда автоматически не привело к четкой и слаженной работе Правительства. Вместо 58 реформированных министерств и ведомств образовалось 81. Количество согласований при принятии решений возросло в три раза, особенно это ■Тало актуальным для регионов. Сама трехзвенная структура государственной администрации расползлась. Министерства, вместо I того чтобы определять политику, поручают службам и агентствам I Писать законы Надзирающие органы пасуют перед теми, кого должны контролировать, так как целиком зависимы от министерств. Час-влми явлениями стали публичные конфликты руководителей ведомств Классический пример — словесная перепалка и судебная тяжба между министром культуры и массовых коммуникаций ■А. Соколовым и М. Швыдким, руководителем Федерального агентства по культуре и кинематографии Предполагалось, что в результате реформы армия чиновников Уменьшится на полмиллиона человек. Через год отрапортовали: сокращены 24 тыс. Однако бюрократические массы плавно перетека-■и из одного ведомства в другое. За бортом оказались лишь самые ^дееспособные Административная реформа до предела обострила аппаратную борьбу в Правительстве. Премьер обещал уволить министров справляющихся с инфляцией. Но дело не только в «профнепригодно сти» членов кабинета, а прежде всего в отсутствии системного пред ставления о том, что и как должны делать министерства и ведомства Вопрос о распределении «зон ответственности» существенно влияет на эффективность кабинета. В начале реформы вместо четырех вице-премьеров оставили одного (А. Жукова). Спустя два года добавили еще пару (Д. Медведева и С. Иванова). Теперь обязанности в руководстве Правительства распределены следующим образом Председатель Правительства РФ руководит кабинетом, курирует работу вице-премьеров, аппарата Правительства; отвечает за формирование бюджета, контролирует минерально-сырьевые ресурсы, топливно-энергетический комплекс, возглавляет пять комиссий и один совет. Первый вице-премьер отвечает за реализацию национальных проектов; развитие массовых коммуникации; взаимодействие с судами и прокуратурой; обеспечивает единство экономического пространства; проведение антимонопольной политики, политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды; руководит комиссией по интеллектуальной собственности. Один вице-премьер отвечает за реализацию военно-технической политики, финансирование обороны, атомной и ракетно-космической промышленности, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, восстановление Чечни; координирует деятельность силовых структур, возглавляет постоянно действующую Военно-промышленную комиссию, морскую коллегию. Другой вице-премьер отвечает за проведение демографической, миграционной, финансовой, инвестиционной и тарифной политики; развитие транспорта, культуры и спорта; координирует законопроектную деятельность; возглавляет комиссию по вопросам ВТО. Правда, данная модель достаточно условна, поскольку интенсивно обсуждается идея возвращения отраслевых вице-премьеров, например социального. Пожалуй, наиболее устойчивой тенденцией развития административной системы в России является постоянный рост государственных служащих вопреки проводимым реформам. Рост бюрократии в России Год Число чиновников 1991 716 400 1994 1 004 400
18 Современная российская модель государственного управления 543 Заявленные цели административной реформы (повышение эффективности управления, компактность структуры власти, снижение коррупции и чиновничьего произвола) пока не достигнуты. Административная реформа приобрела какие-то странные формы. Никто уже не может толком сказать, как она проводится. Иллюстрацией неэффективности избранной модели административной системы стала неразбериха с кураторством национальных проектов. Поначалу вся ответственность за них лежала на Д. Медведеве. Но недавно в Белом доме объявили о создании нового департамента № 13 по нацпроектам. У него будет свой начальник. В итоге непонятно, кто же на самом деле реально будет отвечать за нацпроекты? Единственным «плюсом» реформы стало повышение зарплаты чиновников. Среднестатистический бюрократ теперь получает порядка 1 тыс. долл. Однако «взяткоемкость госмашины» не убавилась. 18.2. Политико-территориальная структура государственного управления в Российской Федерации Политико-территориальная структура управления Российской Федерации обусловлена ее федеративным устройством. По принципам организации Российская Федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу. В ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов Федерации В составе Российской Федерации 89 субъектов Федерации, в том числе 21 республика, семь краев, 48 областей, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область и десять автономных округов. Конституцией признается (ст. 5), что субъекты РФ равноправны. ключительное ведение Федерации В исключительном ведении Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся: • принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако нов, контроль за их соблюдением;
• регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• федеральная государственная собственность и управление ею; 544 IV Система государственного и муниципального управления Росси
|