мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Совместное ведение РФ и субъектов РФ К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст 72) относятся: • обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, I 18. Современная российская модель государственного управления 545 областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра ми и иными природными ресурсами;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; • кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами в полной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения во всем, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, в современной Конституции РФ существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и субъектов- Так, согласно ст. 78 Конституции те и другие органы власти «по согласованию» могут передавать друг 546 IV Система государственного и муниципального управления России другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также предоставленная Конституцией РФ возможность взаимной передачи части полномочий — свидетельство ком-промиссности этих положений, что во многом обусловлено переходным периодом развития Российского государства. Процесс формирования российского федерализма все еще не завершен, и это нашло свое отражение в Конституции РФ. Такое положение, к сожалению, способно порождать констити-туционные конфликты, что расшатывает российскую государственность. Напомним, к примеру, о конфликте, возникшем в 1990-х годах между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством, «субъектом международного права». Этот конфликт был в определенной мере разрешен договором о разграничении предметов ведения и полномочий, в результате статус Татарстана был приближен к статусу субъекта конфедерации. Несмотря на то, что Конституция РФ не сняла всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма, она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения управляемости государством как единым целым. К сожалению, до сих пор не решен окончательно вопрос о структуре и уровнях государственного управления в Российской Федерации. На практике сегодня действуют три уровня государственного управления — федеральный, региональный (субъекты Федерации) и районный. Однако районный уровень не является легитимным, поскольку законодательно не закреплен. Он сохранился по традиции примерно в 40 субъектах Федерации. Однако обширные российские территории требуют сохранения и законодательного закрепления трехуровневого государственного управления. Эта точка зрения разделяется многими российскими учеными-государствоведами. Местный уровень управления согласно Конституции не является государственным, а представляет собой политическую местную власть, местное самоуправление. Все это позволяет представить современную политическую вертикаль в РФ как четырехуровневую: федеральная (центральная власть), региональная (субъекты Федерации), районная и самоуправление. 18.3. Государственная служба Проблема создания современной демократической системы государственной службы в Российской Федерации находится в центре I 18. Современная российская модель государственного управления 547 [ государственной службы Российской Федерации» был принят Государственной Думой 5 июля 1995 г. Закон устанавливал правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих в нашей стране. С 1 февраля 2005 г. в РФ действует новый Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации», который устанавливает правовые, организационные и финансово- ! экономические основы государственной гражданской службы Рос- I сийской Федерации. классификация государственных должностей Закон определяет государ-i ственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации как должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации : для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Закон выделяет следующие категории:
L I 548 IV Система государственного и муниципального управления России
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в,пределах группы должностей гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. (1) Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы — действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Этот чин присваивается Президентом РФ. (2) Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы — государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Этот чин присваивается Президентом РФ. 18 Современная российская модель государственного управления 549 (3) Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин граждан ской службы — советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.
(6) Классный чин гражданской службы — действительный государ- ственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом РФ. Принципы государственной службы РФ Государственная служба РФ основана на таких принципах, как: (1) верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; [ (2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина»; | (3) единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ; (4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; (5) равный доступ граждан к государственной службе в соответст вии со способностями и профессиональной подготовкой; (6) обязательность для государственных служащих решений, приня тых вышестоящими государственными органами и руководите лями в пределах их полномочий и в соответствии с законода тельством РФ;
(10) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; (U) внепартииность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; (12) стабильность кадров государственных служащих в государствен ных органах. Образование и профессиональная квалификация государствен ных служащих должны быть подтверждены соответствующими до кументами. Гражданам, претендующим на государственную долж ность государственной службы, необходимо иметь:
Права и обязанности госслужащих Закон регламентирует правовое положение государственного служащего. Государственный служащий обязан:
18 Современная российская модель государственного управления 551 п  олнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Существует целый ряд ограничений, связанных с государственной службой. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью; быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц — состоять членом органа управления, коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно лодкон-тролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.п.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ Координация деятельности по реализации задач государственной службы осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Совет состоит из равного числа представителей: Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ. Полномочия Совета достаточно широкие:
552 IV Система государственного и муниципального управления России
Органы по вопросам государственной службы субъектов Федерации создаются в соответствии с законами субъектов Федерации. К сожалению, на пути эффективной реализации Федерального закона о государственной службе на практике до сих пор встречается немало трудностей. Основная проблема состоит в том, что в постсоветский период утратили силу прежние советские нормы морали и этики государственного управления, регулировавшие поведение советских служащих и ставившие барьеры на пути злоупотреблений и коррупции, новые же правила профессиональной этики пока не выработаны, что создает атмосферу моральною вакуума. Вместе с тем старые проблемы государственного управления не ушли вместе с советской государственной системой, продолжая оказывать негативное воздействие на процесс управления. К их числу относится бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, низкий уровень правовой культуры госслужащих, коррупция, формализм, фаворитизм. В работах российских ученых, посвященных исследованию современного состояния института государственной службы, определены основные негативные факторы, мешающие развитию реформ: коррупция; подход к гражданам и нижестоящим служащим как к бездушным винтикам бюрократической машины; ориентация в оценке эффективности работы не на объективные социально значимые результаты, а на формальные показатели; некомпетентность; ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства; подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя; служение не закону, не делу, а руководителю; правовой нигилизм государственных служащих. Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ* На ликвидацию этих недостатков была направлена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской 18 Современная российская модель государственного управления 553 Федерации (2003—2005 годы)», в которой был намечен поэтапный план правового обеспечения государственной службы, а также разработана система первоочередных мер по оптимизации системы государственного управления Усиление механизмов «внутреннего контроля» в системе административно-государстве иного управления предполагало укрепление строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информанионной политики, налаживание службы паблик рилейшнз, а также совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан1. Указом Президента РФ реализация Федеральной программы по реформированию госслужбы РФ продлена на 2006—2007 годы. На новом этапе своей реализации Программа предусматривает решение следующих основных задач: • укрепление принципа единства государственной службы на федеральном и региональном уровнях;
• создание условий для открытости и подконтрольности в дея тельности государственного аппарата; • проведение финансово-экономических мероприятий, экспери ментов и пилотных проектов по применению новых подходов; • проведение мониторинга реформирования госслужбы; • использование в деятельности госслужбы положительных ре зультатов указанных экспериментов и пилотных проектов. Последовательная реализация этих целей и задач предполагает перестройку и оптимизацию структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти. Речь идет об общей реформе структуры госаппарата с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами При этом особого внимания потребует четкое разграничение сфер компетенций и взаимоотношений Администрации Президента РФ, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, а также оптимизация функций Президента РФ и Правительства РФ в экономической сфере. Важно также, что реализация целей Программы направлена на совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Это предполагает создание оптимальных условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также оптимального с точки зрения государственных интересов порядка и режима выработки решений. Особого внимания потребует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации. Программа направлена также на совершенствование кадровой политики, которая должна быть основана на профессиональном подходе к кадровым выдвижениям и продвижениям. Речь идет о том, чтобы исключить из практики управления персоналом идеологическую приверженность определенным принципам и ориентацию на личные связи с высокопоставленными лицами в политическом руководстве страны. В Программе определены новые современные подходы к организации кадровой политики в системе государственного управления: планируется обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава Федеральной государственной службы; создать систему непрерывного образования госслужащих; разработать новую кадровую политику; существенно обновить кадровый состав и расширить кадровые резервы в сфере государственного управления; разработать унифицированные четкие требования к профессиональным и деловым качествам государственных служащих; провести аттестацию государственных служащих на вневедомственной основе. 18.4. Современное состояние местного самоуправления в России В России исторически развивались две формы местного самоуправления — негосударственная и государственная. С середины XIX в. до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное, сами местные органы считались общественными, а их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Однако после реформ Александра II земское и городское самоуправление было преобразовано в систему децентрализованного государственного управления, которое просуществовало до 1917 г. После Октябрьской революции развивалась советская партократическая система местного управления, которую в 1993 г., после принятия новой Конституции РФ, вновь сменила концепция негосударственного местного самоуправления.  18. Современная российская модель государственного управления 555Следует отметить, что положения современной Конституции РФ и законодательство о местном самоуправлении сформированы на основе Европейской хартии о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ (ст. J2) «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». При этом Конституция РФ (ст. 72) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению России и ее субъектов. Это предполагает, что Федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами Федерации. Задачи местного самоуправления Разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода: обеспечение единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходимой централизации государственной власти и управления в условиях демократической децентрализации. Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние годы пошло по пути конкретизации сферы действия местного самоуправления, стремясь оптимально разрешить возникающие противоречия. В 1995 г. был принят первый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который подчеркнул: Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст 2) В Законе были определены важнейшие задачи местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; исполнение местных бюджетов; становление местных налогов и сборов; охрана порядка; принятие местных законов, образующих локальную правовую систему (не противостоящую федеральному и региональному законодательству); определение основных направлений развития в различных сферах муниципальной деятельности — социально-бытовом обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании земель и пр.; контроль деятельности должностных лиц местного самоуправления. 556 IV Система государственного и муниципального управления России При этом указанный перечень задач по ведению местного самоуправления может быть дополнен федеральными и региональными органами. Как правило, региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Важно отметить, что выведение органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключаются из системы общегосударственного управления, поскольку деятельность органов местного самоуправления регламентируется Конституцией РФ и другими законодательными актами, как и деятельность органов государственного управления. С данной точки зрения местное самоуправление представляет собой институт публичного управления местным сообществом, учрежденный государством и действующий самостоятельно в пределах установленных законом полномочий. Необходимо подчеркнуть политические аспекты деятельности местного самоуправления, назначение которого в том, чтобы выражать и защищать интересы местного сообщества, регулировать взаимоотношения между различными социальными группами внутри него и развивать взаимоотношения с другими сообществами и с государством. Местное самоуправление — это гражданский и правовой институт, играющий важную роль в формировании и развитии гражданского общества. Основные гражданские права и формы гражданской активности, различные негосударственные проявления общественной жизни людей реализуются в местных сообществах, образуя основы гражданского общества. Представительный орган местного самоуправления обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на всей территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальная служба В системе местного самоуправления имеются штатные должности, которые называются «муниципальные должности» В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1998 г. (ст. 1, п. 1) записано: Муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полно- J 18. Современная российская модель государственного управления 557 мочий, а также должность в органах местною самоуправления, образуемых в соответствии с Уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью" за исполнение этих обязанностей Муниципальные должности делятся на две категории: (1) «выбранные муниципальные должности» (политические); (2) «иные муниципальные должности», замещаемые путем заключения трудового договора («договорные», административные). Муниципальная служба в Законе определяется как «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными». Проблемы местного самоуправления К сожалению, нормативная модель местного самоуправления в РФ, изложенная в федеральных законах, весьма далека от истинного положения дел. Процесс формирования российского местного самоуправления еще не завершен, переходный период от советской партократической модели к современной демократической проходит весьма болезненно. В России насчитывается около 153 тыс. населенных пунктов — от больших городов и районов , до сел, где живут по 50—70 человек. Реальное самоуправление пока существует только в 11 субъектах Федерации из 89. На разных уровнях власти (городская, районная, областная, республиканская) отсутствует должное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое утверждено в Конституции РФ. Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути таковым не является, ибо этим термином обозначается реально существующая власть на местах. Властные органы в городах и районах, в сущности, являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления избирает местное самоуправление и доверяет ему управлять местным сообществом на определенное время и в определенных, очерченных законом рамках полномочий. Существующая на местах власть в лучшем случае олицетворяет намерение превратиться в самоуправление. Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими труд- |ностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции между федеративными и региональными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. 558 IV Системе государственного и муниципального управления России Предстоит кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:
18 Современная российская модель государственного управления 559 острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
Деятельность государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. С целью разрешения всех этих противоречий в октябре 2003 г был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Законе местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления РФ Согласно Закону (ст. 5) население принимает участие в местном самоуправлении через следующие формы активности: местный референдум; муниципальные выборы; сход граждан; правотворческую инициативу граждан, реализующуюся посредством создания инициативных групп; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференцию граждан (собрания делегатов); опрос граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления включает четыре основных уровня: представительный орган муниципального образования; главу муниципального образования; местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Представительный орган муниципального образования формируется из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Общая численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования и может быть от семи (при численности населения менее 1000 человек) до 35 человек (при численности населения свыше 500 тыс. человек); для внутригородской территории города федерального значения — 10 человек, высшим должностным лицом является глава муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах (либо представительным органом муниципального образования из своего состава). Однако в Законе подчеркивается, что он не может одновременно быть председателем представительного органа муниципального образования и' главой местной администрации (исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населения менее 1000 человек). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. В качестве главы местной администрации может выступать глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту. На муниципальных выборах происходит формирование контрольного органа муниципального образования (в отдельных случаях он формируется представительным органом муниципального образования). Все результаты проверок, проводимых контрольным органом, публикуются в местной прессе. 18. Современная российская модель государственного управления 561 I Территориальная и экономическая основа местного самоуправления Территориальной основой муниципального образования выступает поселение. В Законе дается классификация территориальных поселений, -которые создают первичную структуру местного самоуправления:
|