мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Всекитайское собрание представителей В соответствии с Конституцией высший орган государственной власти — Всекитайское собрание народных и его Постоянный комитет, которые выполняют законодательные функции. Его члены избираются на пятилетний срок на съездах и конференциях, проходящих в провинциях и вооруженных силах. Обычно члены ВСНП собираются один раз в год на сессию, продолжающуюся около двух недель (впрочем, с 1965 по 1975 г. пленарные заседания не проводились ни разу). Численносгь и представительская норма членов ВСНП определены законом, но этот орган всегда был очень громоздким. В 1986 г. был установлен верхний предел — 3000 человек, и это количество примерно соответствует числу депутатов, избираемых на каждый съезд с 1983 г. По закону представительство депутатов от городов было непропорционально высоким; принятые в 1995 г. изменения установили соотношение между депутатами «сельскими» и «городскими» как 4 : 1, и диспропорция, таким образом, стала менее вопиющей, чем в предшествующие годы. Это происходит прежде всего благодаря изменению законодательства и урбанизации. ВСНП — однопалатный орган. В его структуру входят президи ум сессии, Постоянный комитет ВСНП (ПК ВСНП), специальные комиссии, делегации от избирательных единиц. Каждой сессии ВСНП предшествует подготовительное заседание, на котором изби раются президиум и начальник секретариата сессии, принимаете повестка дня сессии, решаются другие вопросы, связанные с п0^гп товкой сессии. Президиум сессии руководит заседаниями BL ■ В сессиях принимают участие помимо депутатов лица, входяши состав Государственного Совета, Центрального военного сов > Председатель Верховного народного суда и Генеральный иР0^ Верховной народной прокуратуры. С разрешения президиума сии на заседаниях могут присутствовать ответственные ра&0 других заинтересованных коллективов и ведомств. аНа Компетенция ВСНП традиционна для представительного °Р g0 и включает формально весьма широкий набор полномочии. ер, вносить изменения и поправки в Конституцию, внесение и У Система государственного и муниципального управления Китая 471 нИе законопроектов, одобрение экономических планов и отче- о работе правительства, назначение высших государственных и т вИТельственных чиновников. Перечень полномочий ВСНП от- пытый: в соответствии со ст. 62 Конституции ВСНП «осушествля- т другие полномочия которые надлежит осуществлять высшему погану государственной власти». Особенности компетенции этого органа связаны с разграничением полномочий с другим органом власти — Постоянным комитетом ВСНП. Свою работу ВСНП организует посредством создания специальных комиссий: комиссия по делам национальностей, финансово-экономическая комиссия, комиссия по делам образования, науки, культуры и здравоохранения, комиссия по иностранным делам, комиссия по делам китайцев, проживающих за границей, и некоторые другие. Специальные комиссии рассматривают законопроекты; административно-правовые акты и акты местных органов власти и управления с точки зрения соответствия Конституции и законам и представляют по ним доклады; рассматривают запросы, переданные президиумом ВСНП или Постоянным комитетом ВСНП, и ответы на них и в необходимых случаях представляют по ним доклады; проводят расследование, изучают и вносят предложения по вопросам, относящимся к компетенции ВСНП либо Постоянного комитета ВСНП. Поскольку ВСНП состоит из депутатов, избранных от провинции, автономных районов, городов центрального подчинения и вооруженных сил, и каждая избирательная единица представлена несколькими депутатами, то они объединены в делегации, имеющие общий региональный или иной интерес. Каждая делегация выбирает руководителя и его заместителя. Делегации наделены правом законодательной инициативы. Перед каждой сессией ВСНП эти объединения предварительно обсуждают выносимые ПК ВСНП на сессию вопросы, во время сессии рассматривают законопроекты, а также могут поручить руководителю или представителю делегации выступить с изложением ее позиции по рассматриваемому законопроекту на заседании президиума сессии или на пленарном заседали сессии ВСНП. Следует отметить слабость законодательной власти в Китае, кото- 34 объективно обусловлена действием рядом факторов. (I) В структу-^ власти и управления доминирующее положение занимает КПК, этому деятельность ВСНП преимущественно сводится к механизму одобрению партийных решений. (2) Велика роль исполни- /1ьных органов власти, особенно в режимах парламентского типа. т °СНП не функционирует как полноценный орган законода- - ьной власти: для этого он слишком громоздок и собирается немирно и на краткий срок. Постоянный комитет Более значительную законотворческую призван играть компактный и работоспособный Постоянный ко ЛЬ тет, в состав которого в начале 80-х годов вошли многие старейт государственные деятели, прежде занимавшие высокие пость центральной и провинциальных администрациях. После отстан В они не сошли с политической сцены, а стали использовать Пост янный комитет как канал политического влияния. Усилению роли способствовало и создание особых структур — Комитета законодательству (с многочисленным аппаратом) и действующих на постоянной основе специализированных комиссий, предназначенных для разработки и подготовки законопроектов. Постоянный комитет ВСНП — орган президиального типа, действующей в качестве рабочего органа законодательного собрания Он является типичным порождением социалистической концепции организации власти, основанной на идеи сочетания производственных обязанностей с депутатской деятельностью. Это привело к очень краткому функционированию ВСНП как коллегиального органа (две-три недели в году, около четырех месяцев за пять лет) Данное обстоятельство ведет к появлению более узкой коллегии, в основном осуществляющей целый ряд полномочии ВСНП. Формально это происходит «в период между сессиями», но с учетом продолжительности сессий полномочия Постоянный комитет (ПК) осуществляет постоянно. ПК состоит из 150 человек, находится в Пекине и регулярно собирается в течение года на заседания. Конституция 1982 г. значительно повысила его роль: он исполняет все функции ВСНП, за исключением лишь представительных, и готовит повестку для его ежегодных пленарных сессий, в течение которых ВСНП обычно ратифицирует законы, принятые ПК. ПК избирается ВСНП и ему подотчетен. В его состав входят, председатель, заместитель председателя, начальник секретариата и члены ПК. Очередные заседания ПК проводятся один раз в два месяца. Кворум составляет более половины состава этого органа, избирается на пять лет, так же как и ВСНП, но его полномочи прекращаются с избранием нового ПК. Полномочия ВСНП весь обширны, и перечень их также открытый, так как ВСНП мо возложить на него «и другие функции» Можно выделить собственные полномочия ВСНП и вы няемые им полномочия ВСНП. К собственным полномочиям относятся следующие: давать толкование Конституции, прин ^ законы и вносить в них изменения, давать толкования заКг.еН-осуществлять контроль за работой Государственного Совета, трального военного совета. Верховного народного суда и Вер ^ народной прокуратуры; отменять акты органов государственнои провинций, автономных районов и городов центрального подчинения, противоречащие Конституции, законам и административным ктам принимать решения о всеобщей или частичной мобилизации стране, принимать решения о ратификации и денонсации международных договоров и некоторые другие полномочия, в том числе традиционные полномочия главы государства (назначение и отзыв полномочных представителей в иностранных государствах, награждение орденами и присвоение почетных званий, принятие решений 0 помиловании) В период между сессиями ВСНП его Постоянный комитет вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые ВСНП рассматривает и утверждает поправки к планам экономического и социального развития, государственному бюджету в ходе их выполнения, принимает решения о назначении и смещении министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата (эти полномочия осуществляются по представлению премьера Государственного совета); по представлению председателя Центрального военного совета принимает решения о назначении и смешении его членов, принимает решение об объявлении войны в случае, если КНР подвергнется вооруженному нападению, или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по совместной обороне от агрессии. Правом законодательной инициативы наделены президиум ВСНП, ПК ВСНП, специальные комиссии ВСНП, Государственный совет, Центральный военный совет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации и не менее 30 депутатов Предложения об изменении Конституции КНР могут вносить Постоянный комитет ВСНП и 1/5 депутатов ВСНП. 15.2.2. Центральные органы исполнительной власти РЭДседатель КНР Он является главой государства и наделен церемониальной исполнительной властью Председатель КНР избирается °СНП Срок его полномочий соответствует сроку полномочий СНП, но он осуществляет свои полномочия до вступления в должать Председателя, избранного ВСНП нового созыва. Председате-ем КНР может быть избран гражданин КНР, обладающий избира-льным правом и достигший 45 лет. Председатель КНР не может НИмать эту должность более чем два срока подряд. Председатель КНР наделен полномочиями, которые характерны я главы парламентской республики. В его компетенцию входят лномочия по опубликованию законов, назначению ряда высших ■^ностных лиц (премьера, его заместителей, членов Государст- I 474 II! Система roc и муниципального управления в ведущих страНа венного совета и др.), награждению государственными ордена присвоению званий, назначению и отзыву представителей в И * странных государствах, ратификации и денонсации договоп Н° иностранными государствами, опубликованию указов о почил С нии, мобилизации, введении чрезвычайного положения и обт, ^ лению состояния войны. Председатель КНР осуществляет ^' полномочия на основании решений ВСНП и Постоянного ком тета ВСНП Председателю КНР в его работе помогает заместител который избирается ВСНП на тех же условиях и в том же порядк что и Председатель КНР Государственный совет (правительство) В ст. 85 Конституции Государ. ственный Совет КНР (Госсовет) характеризуется как «центральное народное правительство, исполнительный орган государственной власти, высший государственный административный орган». Он со- ( стоит из премьер-министра (главы правительства) и кабинета, куда входят вице-премьеры, государственные советники, министры, генеральный аудитор и генеральный секретарь — всего 38 человек, назначаемых премьером и подлежащих утверждению ВСНП. Этот орган, так же как и правительства других стран, руководит административной работой общегосударственного масштаба, деятельностью министерств и ведомств и наделен соответствующими полномочиями. Особенности правового и фактического статуса этого органа определяются тем, что он часто выступает совместно с ЦК КПК. Решения ЦК КПК нередко оформляются как совместные решения UK КПК и Госсовета, как правило, и собственные акты этого органа носят характер политической директивы, предписаний ориентирующего характера, «установок». За последние годы функции Госсовета претерпели изменения, его роль заметно повысилась. Ныне он является основным органом законотворчества. Госсовет имеет свои собственный Постоянный комитет, проводящий дважды в неделю заседания, на которых рг ководители правительственных ведомств отчитываются о продел3 ной работе. Как и в парламентской структуре, законопроекты Ра рабатываются заинтересованными министерствами и комитет под руководством кабинета. Кроме того, поскольку больший законов в Китае звучат расплывчато и неконкретно, эти ведом требуют детализированных «подзаконных актов», благодаря ^ рым можно добиться какого-то эффекта. Современная модель государственного администрирования храняет идеологическую ориентированность — построение социали°' «с китайской спецификой» и функционирует под патронажем со с"^ роны КПК. Новые элементы в системе государственного управлен связаны с политикой модернизации и провозглашением в 3992 г * XIV съезде КПК курса на построение в Китае социалистическо рыночной экономики. Постановление ЦК КПК «О некоторых во просах создания системы социалистической рыночной экономики» (ноябрь 1993 г.) и программные документы съезда обозначили по ворот китайского руководства к рынку в качестве главного механизма оптимального распределения ресурсов в стране, что предполагало использование государственного макроэкономического регулирования рынка. Одновременно подчеркивалось, что переход к социалистической рыночной экономике делает необходимым проведение серьезной реформы государственного управления Целью административной реформы было провозглашено повышение эффективности управления путем перехода от прямого административного контроля к косвенному контролю и макрорегулированию1. Модернизация государственного администрирования касалась в первую очередь более четкого позиционирования государственного аппарата в условия рыночных реалий за счет более ясного понимания функций и достаточности институциональной структуры, способной их реализовать. Для этого руководством КПК был разработан трехлетний план мероприятий по упорядочению деятельности правительства и ликвидации устаревших функций аппарата, которые тормозили работу государственных предприятий в условиях рынка. Этот план утвержден в 1993 г., а несколько позже, в 1996 г., принята долгосрочная Программа реформы госаппарата, предусматривавшая переход к новой административной системе управления, адекватной современной рыночной экономике Китая. Такой переход предполагается завершить к 2015 г. Программа нацеливает на создание «небольшого правительства в большом обществе» и дает определение «совр менной административной системы» как структуры, осущесТБЛ шей эффективное «косвенное управление, контроль и поддержан баланса в экономике»2. В первую очередь оптимизация госаппарата была связана с vорганизацией структуры Госсовета, который возглавляет адми ративную систему КНР. Он вырабатывает общую стратегию в ■ 1 См Политическая система Китайской Народной Республики (структура ^ ных институтов власти)//Экспресс-информация ИДВ РАН М., 1996 № ^ _ 2 См.: Китай на пути модернизации и реформ / Под ред МЛ Титаре 1999 С 430-431 »истема государственного и муниципального управления Китая 477 нцей политики страны и координирует деятельность министерств ** ведомств Госсовет контролирует также деятельность Государст-' .иного планового комитета, Министерства финансов, Народного ГаНКа Китая В этих административных структурах занято примерно 70% служаших всех министерств, ведомств и объединений центрального уровня Сокращение функций и некоторых структур Госсовета npouecce модернизации системы администрирования связано прежде всего с постепенным сокращением госзаказов, которые устанавливал Государственный плановый комитет. В течение 1990-х годов количество госзаказов в наименованиях продукции было уменьшено с 2 тыс до 400, что привело к значительному сокращению аппарата Госсовета и ликвидации некоторых министерств и ведомств. В середине 1990-х годов количество органов центрального подчинения было сокращено с 86 до 59. Всего в Госсовете КНР после проведения реорганизации в 1998 г было оставлено 29 ведомств, имеющих статус министерств (до реорганизации их было 42). Еще большие изменения коснулись министерского звена: из 29 министерств были сокращены 12 (министерства угольной, металлургической, машиностроительной, электронной промышленности, внутренней торговли и др.). В обновленной структуре Госсовета появились министерства, отражающие новые реалии и новые приоритеты: образования, информационной промышленности, труда и социального страхования, земельных и природных ресурсов, науки и техники. Среди них число органов управления, напрямую подчиненных Госсовету, увеличилось с 11 до 18: Главное управление по радиовещанию, кинематографии и телевидению; Главное таможенное управление; Управление гражданской авиации Китая; Главное государственное налоговое управление; Государственное управление по защите °кружаюшей среды, Государственное управление по делам религий и ]Р Увеличилось также (с 8 до 10) количество организаций правитель-ценного подчинения Академия наук, Академия общественных наук, правление по метеорологии и сейсмологии, Агентство Синьхуа и отделение Агентства Синьхуа в Сянгане, Патентное управление. После реформы госаппарата в 1998 г. в ведении Госсовета было 0хРанено 17 крупных объединений, добившихся успехов на внут- 1 Н}*ем и международном рынках: Китайская корпорация авиаци- Нои промышленности, Китайская корпорация ядерной промыш- чности, Китайская генеральная корпорация по производству воо- ^ний. Всекитайская угольная корпорация, Всекитайская так ЯНая К0Рп0Рация' Всекитайская корпорация по производству ачных изделий. Китайская корпорация электронной промыш- Иости, Китайская государственная корпорация судостроитель- промышленности, Китайская энергетическая корпорация и др. L 478 I!! Система гос. и муниципального управления в ведущих стппнп ' ихмира Не только была оптимизирована структура центральной нистрации, но и была проведено сокращение численности управл И ческого аппарата оставшихся ведомств. Например, руководит **" министерств вместо 12 заместителей по старому штатному распи И иию теперь имеют лишь 5. В целом аппарат министерств сократи ся на 15%, на провинциальном уровне учреждений стало меньше н 25—30%, а служащих — в среднем на 20%. Некоторые исследователи осторожно оценивают эти сведения поскольку немало ликвидированных госучреждений просто поменяли статус и были переведены в разряд «общественных институтов» фактически сохранив свой штат и ресурсы. Существенной трансформации подверглась сфера государственного регулирования собственностью. Уход государства из экономики заставил правительство упорядочить вопросы обращения с собственностью, ранее находившейся фактически в распоряжении центральных министерств и ведомств, а также местных правительственных структур. С ликвидацией ряда министерств координировать операции с государственной собственностью стали новые административные структуры на уровне центра и каждой административной единицы — провинции, города центрального подчинения, уезда (города), волости (города, поселка). В структуре госаппарата учреждались специальные органы, в ведение которых передавались контрольные права на государственное имущество. Была создана так называемая вертикаль ответственности нижестоящих структур перед вышестоящими, а также перед ВСНП и Госсоветом. При этом административные власти напрямую не распоряжались собственностью: они делегировали это право предприятиям, фирмам, компаниям, непосредственно работавшим с госсобственностью. По существу контроль осуществлялся только затем, чтобы операции с собственностью проводились строго в рамках закона и определенных государством правил. На местном уровне действовала трехзвенная система участия государства в управлении государственной собственностью: первое звено включало в себя провинциальную или городскую комиссию государстве ной собственности, которая представляла интересы государства уровне конкретной административной единицы; второе звено стояло из генеральных отраслевых объединений, которые выпол ли функции распорядителей государственной собственности; тр звено представляли отдельные фирмы и компании, которым вт Vзвено передавало право непосредственно оперировать госсоос ностью. XV съезд КПК достаточно критично оценил деятель ^ этих структур, подчеркнув, что они не сумели в полной мере р зовать возлагавшиеся на них надежды, что приводило к мног J - Система государственного и муниципального управления Китая 479 рннЫМ злоупотреблениям После съезда все эти структуры были деформированы и переданы под контроль Министерства финансов1. Важным направлением реформы стала частичная децентрализация административного аппарата Многие ведомства, прежде не-оСредственно подчиненные Госсовету, были переданы в министерское подчинение и стали подотчетны конкретным министерствам при этом на базе министерств и других подразделений Госсовета созданы хозяйственные организации, утратившие административно-управленческие функции и развивающиеся на чисто рыночной основе. Например, па базе бывшего Министерства авиационной и космической промышленности созданы Генеральная компания авиационной промышленности и Генеральная компания космической промышленности как хозяйственные организации, наделенные статусом юридических лиц Они стали заниматься одновременно научно-техническими исследованиями, производством и коммерцией как в интересах обороны, так и гражданских отраслей народного хозяйства. В то же время произошло перенесение центра тяжести административного управления в сферу макроэкономического регулирования с целью усиления координации действий правительственных структур в решении важных экономических задач. Образование отраслевых объединении поощрялось китайским руководством вплоть до XV съезда КПК (1998). Это было связано с необходимостью трудоустроить значительное количество кадровых работников, которые подпадали под сокращение в результате реформ, и обеспечить нормальное функционирование экономики в новых условиях Чтобы эффективно регулировать экономические процессы на низовом уровне в условиях незрелого рынка и сокращения прямого администрирования, отраслевые управления должны были выполнять наполовину административные функции, наполовину — коммерческие При этом они имели доступ к государственным финансовым средствам и материалам, что вполне устраивало управленцев, Которые взамен утраты административных постов в руководстве приобретали возможность зарабатывать большие деньги, переместившись на руководящие должности в экономических структурах. К концу 1992 г. в стране насчитывалось 486 700 государственных Целевых объединений. При этом 10% из них были организованы аРтийными и правительственными чиновниками2. Практика ис- м  Цзян Цзэминь Высоко держать великое знамя теории Дэн Сяопина, все-Ронне продвигать дело строительства социализма с китайской спецификой в Век Доклад на XV съезде КПК (12 сетября 1997 г) // Китай Информацион-1 си бюлчетень Посольства КНР в России 1997 № 29 С. 1-9 (90 Гудотников Л М , Кокарев К А Реформа государственного аппарата КНР годы) // Китай на пути модернизации и реформ С 433480 Ш Система гос и муниципального управления в ведущих страна МХ I пользования отраслевых объединений порождала коррупцию и 3 тикулярный монополизм. Финансовые подношения предприятий" фонды отраслевых объединений приводили к финансовым здоуп В I реблениям, распространению иждивенческой психологии v nw дителеи отраслевых объединении и вносили напряженность в тт/ шения между ними и подведомственными предприятиями. Практи откровенного вмешательства объединений в рыночный процесс (и посредственно в производственные и торговые операции предгт ятий) наносила серьезный ущерб развитию экономики. Другим словами, создание отраслевых объединений вело к усилению регио нализма и появлению отраслевых монополистов в разных отрасту экономики. После XV съезда КПК (1998) китайское руководство ста ло постепенно пересматривать отношение к отраслевым объединениям. Часть из них была ликвидирована, особенно это коснулось легкой промышленности, текстильной промышленности и некоторых других промышленных объединений. Сегодня важную роль в деятельности китайского правительства ! в центре и на местах играют координирующие и временные органы. подчиненные Госсовету. Они создаются и расформировываются в зависимости от текущих политических и экономических задач и увязывают работу министерств и государственных комитетов в определенных сферах производства. Наиболее значимыми являются; Государственная руководящая группа по науке, технике и образованию; Руководящая группа по оказанию помощи в развитии бедных районов; Всекитайский комитет по озеленению; Координационный комитет по работе с женщинами и детьми и др.1 15.2.3. Судебная власть Правосудие в КНР осуществляется судебными органами. К ним от-' носятся Верховный народный суд, местные народные суды (народные суды высшей ступени, средней ступени и низовые народны суды), военные и другие специальные народные суды. Правовой ст туе судебных органов урегулирован в ст. 123—128 Конститу КНР и Законом КНР от 1 июля 1979 г. об организации наРоД"тЬсЯ судов. В соответствии с Законом задачей народных судов явля «рассмотрение уголовных и гражданских дел, наказание в суде порядке преступных элементов и разрешение гражданских с «в целях защиты системы диктатуры пролетариата». В законод стве закрепляется принцип независимости судов, равнопрзв »$ при разбирательстве дел, право граждан различных нацио- ностей на использование своего языка в процессе судопровд-И пства, право обвиняемого на защиту. рассмотрение дел, как правило, коллегиальное, но предусмот- ена зозможность рассмотрения одним судьей несложных граждан ах и малозначительных уголовных дед. Приговоры, осуждающие I смертной казни, передаются на утверждение Верховного народно го суда Верховный народный суд как высший судебный орган осу ществляет надзор за деятельностью местных и специальных народ ных судов Данный судебный орган ответствен перед ВСНП и его По- I стоянньш комитетом Местные народные суды ответственны перед местными органами государственной власти. Судебную власть осуществляет Верховный народный суд (в цен тре) и народные суды низших инстанций («на местах»). Формально Верховный народный суд ответствен перед ВСНП, а народные суды — перед законодательными собраниями своего уровня, но они также подчинены вышестоящим судебным органам. I Надзор за законностью в КНР возложен на органы прокурату ры, к которым относятся Верховная народная прокуратура, местные народные прокуратуры, военные прокуратуры и другие специализи рованные народные прокуратуры. Кроме того, прокуратуры уездного и провинциального уровней могут создавать в горно-промышленных районах, на целинных землях и в лесных районах свои отделения. Для этого требуется разрешение Постоянного комитета ВСНП. За- I конодательство ориентирует органы прокуратуры на связь с массами в процессе своей деятельности, изучение реальных фактов. Верховная народная прокуратура, десятилетиями пребывавшая в забвении, была в 1978 г восстановлена в качестве центрального I ведомства и ныне венчает иерархию прокуратур, идущую до окруж ного уровня Каждая из прокуратур формально подотчетна законо дательному собранию своего уровня и подчинена вышестоящей. I Верховная народная прокуратура отчитывается перед ВСНП. Про куратуры действуют наподобие моста между правоохранительными ведомствами и судами. Они ведут следствие и осуществляют надзор За Расследованием уголовных дел, дают санкцию на арест и под- I деРЖивают обвинение в суде Начиная с середины 80-х годов важней шей функцией органов прокуратуры стало расследование случаев КоРрупции во властных структурах I 15.3. Региональное управление Нальное управление Строится в соответствии с территориальным I Гением страны В КНР принята трехзвенная система администра-^но-территориального деления1, верхнее звено составляют провинции, автономные районы и города центрального подчинения; Ср а нее звено — автономные округа, уезды, автономные уезды и горол нижнее звено — волости, национальные волости, поселки, горал' ские районы. Правовой статус местных органов власти регулируется ст. 95—Пт Конституции КНР и Законом от 10 декабря 1982 г. об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств. Срок полномочий собраний народных представителей уездов, автономных уездов, городов без районного деления, городских районов, волостей, национальных волостей и поселков — три года. Все остальные местные органы власти избираются сроком на пять лет. Сессии местных собраний народных представителей проводятся не реже одного раза в год. Внеочередные сессии могут быть созваны по предложению не менее 1/5 числа депутатов данного органа. В компетенцию местных собраний народных представителей вхо дят: обеспечение исполнения на соответствующей территории Кон ституции, законов, политических установок, указов, постановлений и решений вышестоящих собраний народных представителей; рассмот- рение и утверждение народно-хозяйственных планов данной терри- ториальной единицы, бюджета и отчета о его исполнении; формирование других местных государственных органов; отмена или изменение ненадлежащих постановлений правительства данной ступени; обеспечение охраны социалистической собственности и законной частной собственности граждан; поддержание общественного лоряД-ка; защита прав и свобод граждан, равенства мужчин и женшин в политических и трудовых правах; защита прав национальных меньшинств; обеспечение самостоятельности коллективных организаций в деревне. Местные органы власти для осуществления руководства подведомственной территорией принимают решения, а собрания народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения могут вырабатывать местные установления, о которых уведомляются ПК ВСНП и Госсовет. В местных собраниях народных представителей (за исключением собраний народных представителей волостей, национальных волостей, поселков) образуются постоянные комитеты. Эти постоянн действующие органы данного собрания народных представителе . подотчетные ему в своей деятельности. Постоянные комитеты изо» раются в составе председателя, заместителей председателя и члено Законодательство устанавливает минимальное и максимальное числ членов постоянного комитета для каждого уровня органов власти. Постоянные комитеты местных собраний народных представ телей руководят выборами в соответствующее собрание народа Система государственного и муниципального управления Китая 483 гтоедставителей; рассматривают и решают важные вопросы полити-еской, экономической, культурной, просветительской, здравоохранительной работы, деятельности администрации и межнациональных тнОщений на данной территории; вносят частичные изменения в арОдно-хозяйственные планы подведомственных территорий; контролируют работу народных правительств, народных прокуратур и народных судов соответствующей ступени; изменяют или отменяют ненадлежащие решения нижестоящих местных собраний народных представителей; принимают решения по кадровым вопросам, а также присваивают местные почетные звания. Заседания постоянного комитета созываются председателем не реже одного раза в два месяца. Председатель и заместители председателя постоянного комитета образуют совет председателя, который «ведет важную текущую работу постоянного комитета». Очевидно, что уже в законодательстве заложена возможность перехода власти в руки узкой коллегии лиц — совета председателя. Исполнительными органами местных народных собраний являются местные народные правительства. В КНР применяется система двойного подчинения этих органов: собранию народных представителей соответствующей ступени и вышестоящему народному правительству. Все народные правительства, таким образом, находятся под единым руководством Госсовета и в его подчинении. Местные народные правительства проводят в жизнь решения собрания народных представителей соответствующей ступени и его постоянного комитета (если таковой имеется на данной ступени), а также постановления и распоряжения вышестоящих административных органов, обеспечивают проведение в жизнь народно-хозяйственных планов и осуществляют руководство работой подведомственных им органов. В ходе реформы на местном уровне образовались новые структуры: генеральные акционерные компании в составе нескольких Фупп предприятий, которые наблюдали от лица государства за собственностью, находящейся в практическом пользовании у предпри-ятий; крупные объединения предприятий, контролировавшие кон-кРетные сферы производства; производственные ассоциации, призванные контролировать значительное число средних и мелких Фирм и предприятий. Провинциальные и городские правительства заключали с предприятиями договоры и контракты, в которых чет-*° очерчивалась сфера их ответственности и самостоятельности. ^ Середине 1990-х годов такие договоры заключили в целом по стра-е 20 тыс. предприятий. Контрактная система оставляет за пред-Риятиями некоторую долю экономической самостоятельности, но Ри этом она предусматривает значительный административный °нтроль, оценку новых инвестиционных проектов и ежегодный учет госсобственности. Китайские исследователи считают, что дос-ря точно часто управление госсобственностью подменяется или смещг/ вается с обычным администрированием1. Поэтому продолжается по' иск новых, более эффективных форм государственного регулирова ния в условиях рынка. Совершенствование структуры и деятельности государственного аппарата сосредоточено на поиске оптимальных административных структур, которые должны обеспечить развитие и высокую эффективность китайских реформ. 15.3.1. Административная автономия В КНР применяется административная форма автономии Компактно проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны, хуэй, маньчжуры, монголы и др. ) могут создавать три вида автономных образований; автономный район, автономный округ и автономный уезд. В КНР пять автономных районов (Автономный район Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский автономный район, Нин-ся-Хуэйский автономный район, Тибетский автономный район, Гуанси-Чжуанский автономный район), 30 автономных округов и 124 автономных уезда. Автономные образования — неотъемлемая часть унитарного государства. Органы автономий осуществляют обычные функции местных органов власти соответствующего уровня и вместе с тем являются органами самоуправления данного автономного образования. КНР — это унитарное государство с более чем миллиардным многонациональным населением. Демографические особенности КНР таковы, что основное население (хань) составляет 91,96% населения страны, а национальные меньшинства — «только» 8,04%, но в численном выражении это более 91,2 млн человек. Районы проживания национальных меньшинств охватывают около половины территории страны Китайские авторы обращают внимание и на такую немаловажную деталь на-. циональные меньшинства проживают большей частью совместно с другими национальностями, примерно 70% городов и уездов многонациональны Значительное своеобразие демографической картине КНР придает перекрестная миграция разных национальностей, особенно усилившаяся в процессе экономической реформы Статус автономии регламентирован в разделе VI главы III «Up-ганы самоуправления в районах национальной автономии» Конституции КНР. Положения этого раздела детализированы в ^аК0Н КНР о национальной районной автономии и Положениях о кажд виде автономии, принимаемых самими автономными образовав ми. На органы самоуправления автономных образований возлагается обязанность сохранять единство страны. Решение о создании автономных образований, их границах и наименовании принимается вышестоящим органом власти совместно с соответствующими местными органами и после «всесторонних консультаций» передается на утверждение Госсовета Наименование автономного образования, за исключением особых случаев, устанавливается по местному названию, названию национальности, административному положению (например, Тибетский автономный район, Автономный район Внутренняя Монголия). Законодательство преставляет определенные льготы и при распределении должностей для лиц, осуществляющих автономию. Председатели автономных районов, начальники автономных округов, начальники автономных уездов должны принадлежать к национальности, осуществляющей автономию- Другие лица, входящие в состав правительств автономных образований, должны «по возможности» обладать национальностью, осуществляющей автономию, и входить в состав других национальных меньшинств. Это правило распространяется и на кадровых работников структурных подразделений органов самоуправления автономии Нетрудно себе представить, какие здесь возникают проблемы, тем более что в некоторых районах компактного проживания национальных меньшинств численность ханьцев и других национальностей даже больше, чем численность национальных меньшинств, осуществляющих автономию. Автономии наделены правом принимать нормативные акты, регулирующие их правовой статус. Собрание народных представителей каждого вида автономии принимает Положение о данной автономии Положение об автономном районе утверждается ПК ВСНП, а Положение об автономном округе и автономном уезде — постоянными комитетами собраний народных представителей районов, в состав которых входят данные автономии, и доводятся до сведения ПК ВСНП Если решения, постановления или приказы и инструкции вышестоящих государственных органов не соответствуют реальным условиям в автономии, органы самоуправления могут с разрешения вышестоящих органов приостанавливать исполнение данных актов или изменять их Органы самоуправления автономий на основе государственных Планов самостоятельно организуют и ведут экономическое строи- ельство, «с учетом местных особенностей и потребностей разраба- ь'ва(от курс, политические установки и планы экономического 486 HI. Система roc и муниципального управления в ведущих странах м строительства», упорядочивают систему общественных отношений обеспечивают рациональное использование и охрану природы, Поль' зуются преимуществами в разработке и использовании местныу природных ресурсов. Органы самоуправления автономий самостоя тельно распоряжаются местными финансовыми средствами, причем статьи финансовых поступлений и расходов для автономий определяются Государственным советом по принципу установления для них преимуществ. Органы самоуправления автономий могут заниматься внешнеэкономической деятельностью. В духовной сфере органы самоуправления автономий наделены следующими полномочиями: они ведают делами образования, науки и культуры, собирают и охраняют национальные памятники культуры, способствуют развитию национальной культуры. 15.3.2. Местное самоуправление Статья 111 Конституции КНР устанавливает, что низовыми массовыми организациями самоуправления являются комитеты городского населения и комитеты сельского населения, создаваемые по месту жительства. С помощью комитетов население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Создание общественного самоуправления рассматривалось в Китае как важный элемент реформы политической системы. Деятельность комитетов ведется в двух основных направлениях. (1) Осуществление задач по самоуправлению: решение всех дел дан ной деревни или городского района, урегулирование граждан ских споров населения, информирование местных правительств о замечаниях населения, пропаганда Конституции, законов и государственной политики, воспитание жителей в духе закона, забота об общественной собственности, защита законных инте- . ресов сельских жителей, развертывание мероприятий по строительству социалистической духовной культуры и т.д. (2) Административная деятельность: оказание помощи волостным правительствам; осуществление по поручению волостных прави тельств некоторых функций административного управления, выполнение задач по охране общественного порядка, закупкам зерна, набору в армию, планированию деторождения, управле нию коллективными землями; помощь малоимущим; борьба с< стихийными бедствиями Суть ее состоит в «реализации наро дом права быть хозяином». Комитеты состоят из председателя, его заместителя и трех семи членов, избираемых жителями деревни или города путем пр мых выборов на три года. Комитеты городского населения и к°м теты сельского населения образуют народные примирительные ,5 Система государственного и муниципального управления Китая 487 миссии, комиссии по охране общественного порядка, по общественному здравоохранению и другие комиссии, которые «занимаются общественной работой и общественно полезными делами, разрешаю, споры среди населения, оказывают помощь в поддержании общественного порядка, а также доводят до сведения народных правительств мнения и требования масс, вносят предложения». 15.4. Доминирование партии в механизме управления Характерная особенность китайской системы государственного управления заключается во всеобъемлющей роли КПК Непосредственное руководство КПК законодательной и исполнительной ветвями власти осуществляется несколькими путями.
3 Лидеры КПК обладают правом вето на принятие всех мало-мальски значительных законов. Появившаяся в начале 90-х годов система партийного контроля над законотворческой деятельностью отрешилась от прежних методов, которые можно было назвать партийным «микроменеджментом» Госсовета или Постоянного комитета ВСНП Тем не менее все политически важные законы и все 4. Особенность системы политического управления КНР Со стоит в весьма значительной роли Народно-освободительной армии Китая (НОАК), в состав которой входят военно-морские, военно-воздушные и сухопутные силы. Партия и НОАК до 1949 г. практически всегда выступали «единым фронтом». После 1949 г. армия принимала деятельное участие в важных, хотя и не имеющих отношения к обороне, начинаниях — таких, как создание экономики В период «культурной революции», когда партийные и правительственные структуры оказались ослабленными, НОАК напрямую вмешивалась в решение политических вопросов, умеряя накал яростной фракционной борьбы, кипевшей в обществе. В 1989 г. именно благодаря армии удалось подавить массовые манифестации протеста. НОАК не предписывает партийным лидерам, какой политической линии те должны придерживаться, она выступает в качестве гаранта суверенитета и национальной целостности Китая. С середины 80-х годов XX в. в НОАК реализуется программа технологической и кадровой модернизации, призванная повысить военную мощь Китая. Партийные организации и правительственные ведомства насчитывают более 37 млн сотрудников, получающих заработную плату от государства и работающих на всех уровнях. Один из характерных способов осуществить доминирование партии в политических структурах — это дублирование политических структур и значительно большая роль партийных органов и лидеров по сравнению с органами и лидерами государства. КПК реализует свою руководящую роль и другими путями. 1. Система номенклатуры — это важнейший механизм, с помощью которого Компартия управляет государственными служащими и осуществляет контроль за ними. В определенном смысле номенклатуру можно счесть основой всей политической системы. Все кадровые решения (назначение на должность, повышение, перевод, увольнение), касающиеся партийных функционеров и правительственных чиновников (включая и сотрудников государегвеиных предприятий), занимающих более или менее ответственное положение, должны быть согласованы с партийными комитетами. Эта система управления строится на иерархических принципах и заключается в том, что существуют списки официальных должностей (это и есть номенклатура), охватывающих (начиная с должности начальника отдела), п° данным на конец 80-х годов, свыше 8 млн человек. (Сейчас их количество должно быть значительно больше.) В настоящее вре^ каждый партийный комитет через свои организационный отдел напрямую руководит деятельностью всех чиновников и государствен- с Система государственного и муниципального управления Китая 489 ix тужащих, стоящих на иерархической лестнице одной ступенью иЖе Властные полномочия Политбюро, венчающего эту пирамиду, сГространяются на всех должностных лиц провинциального (по административно-территориальной вертикали) и министерского (по ведомствен но- бюрократической вертикали) уровней. Общая численность этих чиновников — 7000 человек. Среди них, к примеру, и члены Постоянного комитета ВСНП в полном составе. Хотя реформы 80-х и 90-х годов значительно повысили роль и усилили власть экономики, попыток свести к минимуму значение номенклатуры почти не предпринималось. Этому есть объяснения: подобная система подчинения сверху донизу и двухэлементная (партийная и государственная) иерархия ставят каждого ответственного чиновника в зависимость прежде всего от вышестоящего партийного комитета и, в конечном счете, — от ЦК. Стремясь к служебному росту, даже те должностные лица, которые занимают выборные (пусть даже формально) посты, должны в первую очередь «смотреть вверх», ища одобрения своим действиям у аппаратчиков партийных комитетов, и лишь затем — «вниз», на депутатов региональных законодательных собраний и рядовых граждан. В противном случае их ждет наказание. Примером может служить случай с Ху Цзивэем, который в 1989 г. пытался властью ВСНП отклонить законопроект о военных судах и был за это исключен из членов Постоянного комитета ВСНП. 2. Членство в партии служит другим средством подчинить чиновничество власти КПК. Подавляющее большинство чиновников (включая и тех, кто работает в правительственных структурах и на выборных должностях) являются членами КПК и состоят на партийном учете в первичных парторганизациях по месту своей работы Они проводят регулярные собрания, участвуя в так называемой «партийной жизни», зачастую не имеющей ни малейшего отношения к сфере их профессиональных и служебных обязанностей. Они Должны соблюдать партийную дисциплину и подчиняться принципу демократического централизма. Контроль за повседневной деятельностью партийных комитетов/бюро в государственных и правительственных ведомствах осуществляют отделы ЦК, призванные следить за тем, чтобы Коммунистическая партия не теряла своей активной роли в государственных структурах. Поскольку возможно-сти продвижения по службе в китайской политической системе целиком монополизированы партией, иерархическая организация и ЛаРтийная дисциплина гарантируют, что КПК остается «руководящей силой» общества и доминирует во всех политических структурах. Отдельно от первичных парторганизаций (ячеек), имеющихся в зэкдом подразделении ведомства или предприятия, существуют партийные группы, которые создаются только в правительственны структурах и состоят из ограниченного числа коммунистов, зани мающих наиболее ответственные должности. Как правило, возглав ляет эту группу руководитель ведомства: если речь идет, напримеп о группе, созданной в министерстве, то возглавляет ее министр цле1 нов этих групп назначают вышестоящие партийные комитеты, перед которыми группы отчитываются о своей работе. Если первичные парторганизации призваны обеспечивать под эгидой КПК единство и дисциплину во всех политических структурах, то эти группы предназначены для проведения партийной линии в среде руководства тех правительственных и государственных учреждений где они и существуют. В краткий период между 1987 и 1988 гг., когда предпринимались попытки разграничить функции партии и государства, эта система была формально (а во многих ведомствах — реально) упразднена. Однако уже в 1989 г. ее восстановили — это произошло после смещения Чжао Цзыяна, с именем которого ассоциируется эта реформа. 3. И наконец, структурные различия, которые маскируют дублирование управления органами партии и государства, достаточно условны. Реальная власть сосредоточена в руках лидера КПК, который одновременно является главой государства, председателем обоих центральных военных советов (и в партийной, и в государственной структуре). Хотя формально сосредоточение такого количества властных полномочий в одних руках (в настоящее время лидер КПК Ху Цзиньтао) — случай в истории КНР беспрецедентный, но практика совмещения постов всегда была достаточно распространена. |