мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы

• Название: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
• Анкор: мухаев книга (1).doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.67 Mb.
• Имя файла: мухаев книга (1).doc
• Тип: Учебник; #1459
• страница: 34 из 45

T E M A Ah • • t * IT

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ЯПОНИИ

По форме правления Япония — парламентарная монархия, поэтому лея тельность и взаимоотношение центральных органов имеют черты, свой ственные этой форме правления Ныне действующая Конституция Японии, принятая в 1946 г. и вступившая в силу в 1947 г,, провозгласила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и отнесла государственное управление к компетенции кабинета министров (ст. 65). Японские методы управления основаны на национальных традициях и обычаях. На их формирование оказали влияние синтоизм, буддизм и конфуцианство.

14.1. Тенденции развития системы государственного управления

В развитии системы государственного управления в Японии можно выделить некоторые тенденции.

1. Прежде всего, в основе японской модели государственного управления традиционно лежит идея о главенствующей роли государственной власти в обществе и государстве как единственном субъекте административной власти. Правда, в последнее время ряд исследователей отмечают диверсификацию форм административной деятельности. Чтобы выполнить поставленные перед ней задачи, публичная администрация может использовать различные средства (публично-правового и частноправового характера) из арсенала управления частных кампаний, разнообразные формы планирования и т.д Оценивая эти процессы, профессор Ю. Обата отмечает, что современные административные процедуры нельзя более рассматривать только как чисто властные акты, в которых одна сторона (администрация) занимаете регламентированием, а другая (адресат административных реглам тов) беспрекословно подчиняется; публичное управление, по его мв нию, не ограничивается больше только административными актами •

¹ См.: Obata J. Le droit administratif face a la diversification de L'action admirustt*< Revue franchise d'administration publique 1995 № 73. P. 115.

стема государственного и муниципального управления Японии 43I

1 Система государственного администрирования в Японии пред-

кпяет в известном смысле синтез, основанный на существенном

иствовании западного государственного менеджмента (конти-

³⁸«сального и англо-американского), который был конвертирован в

'_аШинально-культурные формы.

3. Несмотря на определенные заимствования, система управле-_йЯ в Японии характеризуется рядом институтов, выработанных с_ственно японской практикой. Традиционное начало выражается ежде всего в особенностях японской культуры. Как уже отмечалось, на формирование японских методов управления оказали влияние синтоизм, буддизм и конфуцианство. С синтоизмом связано становление японской государственности, основанной на культе императорской династии и эмоциональном единстве нации. С помощью отдельных положений буддизма происходило обоснование иерархичности общественного строя. Конфуцианство послужило фундаментом социальной этики. Корни традиционных стереотипов поведения управляющего и управляемого лежат глубоко в культурных принципах жизни деревенской общины. Сложившаяся под влиянием этих религиозных течений японская политическая культура характеризуется рядом принципов и жизненных начал.

Национальные своеобразия японского стиля управления

1. 
   К важнейшим следует отнести понятие «ва», преводимое на русский
   язык как принцип гармонии. «Ва» ориентирует на поддержание без-
   конфликтных отношений, неприятие оппозиционности, игнориро
   вание и подавление мнения меньшинства. В этом понятии соеди
   няются присущие японской культуре представления об иерархии и
   гармонии. Принцип «ва» требует уклоняться от критики (критика
   допускается только в завуалированной форме, чтобы критикуемый
   «не потерял своего достоинства») и предполагает мирное, полюбов
   ное разрешение споров, возникающих в сфере управления. Также
   существенным механизмом «ва» следует считать систему отношений
   «оябун — коябун», описываемую в европейских терминах как от
   ношения патрон — клиент. В управлении она означает абсолютное
   неприятие индивидуализма в становлении карьеры и процессе при
   нятия решений.
   
2. 
   Система традиционных ценностей и обязательств определяет прин
   ципы мотивации и критерии принятия управленческих решений.
   Одно из центральных мест в этой системе занимают отношения
   «он» (долг благодарности), носящие, как правило, вертикальный
   характер, т.е. возникающие между индивидом и лицом, зани
   мающим более высокое положение в социальной иерархии От
   ношения «он» возникают помимо воли индивида в силу факта
   принадлежности к какой-либо социальной группе (семье, пред
   приятию или государству в целом). Личность, занимающая более
   

высокое положение в данной социальной группе, оказывает бла- I

^^^__!■■■■^rii^^l

432 III. Система гос. и муниципального управления в ведущих стран

годеяние и покровительствует нижестоящим, что побужд.,
следних к ответной признательности. ' ^о-

(3) В ответ на оказанную заботу и покровительство индивид долже полнять обязательства «гиму» и «гири». «Гиму» — это долг и fi^BbN тельство высшего порядка (преданность императору, госудапст*^ нации, обязательства по отношению к своей работе, долг перед ^ ^И телями и предками), которые не могут быть выполнены полност^ как бы к этому ни стремиться. Обязательства «гиму» не огранич ^Ю' временем и установленным объемом. Каждый японец должен исп ^Н нять их всю свою жизнь. В отличие от «гиму» обязательства «гип могут быть исполнены в требуемой форме и объеме и ограничены времени. К «гири» относятся обязательства перед лицами, от котопы индивид получает благодеяние «он» (кроме императора и родителей отношении которых возникают обязательства «гиму»), а также долг по отношению к самому себе (необходимость беречь свое имя и блюсти свое достоинство), предполагающий добросовестное отношение индивида к своим обязанностям.

Следовательно, управление в Японии отмечено ярко выраженным национальным своеобразием, которое позволило говорить о так называемом японском стиле управления, или управлении по-японски (нихон-тэки кэши). Национальная специфика предопределила возникновение оригинальных форм и методов государственного управления, отличающихся невысокой степенью формализации, гибкостью и преимущественной ориентацией на людей, а не на организационные структуры. Это, в свою очередь, приводит к аморфности и усложненности организационного механизма, нечеткому правовому статусу управленцев и управляемых, делая его более близким к искусству, чем к науке.

4. Современному состоянию государственного управления соответствует система регуляторов, в которой ведущее место занимают и правовые предписания. Среди них Конституция Японии, свыше 1500 законов, действующих в сфере государственного управления. * К основным законам относятся: Закон о кабинете министров, Закон об организации государственного управления, Закон о государственных служащих, Закон о местном самоуправлении и некоторые дру™ законодательные акты. К разряду обычных законов могут быть отн сены законы о статусе министерств и ведомств (так называем законы об учреждении — сэтти хо), в которых устанавливаю структура, штаты, основные задачи центральных органов публич администрации, механизмы межведомственной координации, а же многочисленные законы об отраслевом регулировании, ид традиционные предписания, нормы морали и этики до сих пор щественно влияют на процесс регулирования общественных шений, возникающих в сфере государственного управления.

<sub>Л

сиС</sub>тема государственного и муниципального управления Японии 433

14.2. Высшие органы власти в государственном управлении

14.2.1. Парламент: структура и функции

_ктура парламента В соответствии со ст. 41 Конституции парламент является «высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства». Состоит из двух палат: верхней — Палаты советников, избираемой на шесть лет, причем каждые три года переизбирается половина ее состава; нижней — Палаты представителей, избираемой населением на четыре года. Она может быть распущена досрочно по требованию правительства.

Каждая палата может самостоятельно избирать председателя и должностных лиц, устанавливать свои правила заседаний, процедуры и внутренней дисциплины (ст. 58). Закон о парламенте (ст. 16) к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий палаты, относит председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей комитетов и генерального секретаря палаты. Из них только генеральный секретарь избирается не из числа депутатов парламента. По традиции заместители председателя палаты получают свой пост из числа депутатов оппозиционных партий. Имеются и другие положения, гарантирующие права меньшинства: по требованию не менее 1/4 депутатов любой палаты должна быть созвана чрезвычайная сессия парламента, законодательной инициативой обладают не менее 20 депутатов Палаты представителей и не менее десяти советников, решение палатой не может быть принято, если депутаты оппозиционных партий выступают против ( в Японии обструкции оппозиции довольно частое явление).

Каждая палата формирует два вида комиссий — постоянные и специальные. Палата представителей имеет 18 постоянных комиссий. Из них 12 более или менее непосредственно связаны с работой соответствующих министерств. В Палате советников 16 постоянных комиссий. Специальные комитеты имеют право вносить собственные ^законопроекты по вопросам своей компетенции, контролировать ^<<свои» министерства. Комиссии формируются по партийному при-ЗДаку пропорционально представительству политических партий в парламенте. При этом каждый депутат должен быть членом не менее ДНой-двух комиссий. Председатели избираются самими членами дз путатов партии, имеющей наибольшее представительство.

В настоящее время в Японии, как и в других развитых государях, парламентские комиссии являются основным местом подго-°^вки и рассмотрения подавляющего большинства законопроектов.

434 III Система roc и муниципального управления в ведущих стронп

ах _MHpQ

Подобное положение вызвано рядом обстоятельств. Прежде необходимостью всесторонне и детально обсудить все положе^⁰' законопроектов. Силами одних депутатов это сделать весьма затп ^ИЯ нительно, а недепутатам (представителям предпринимателей, попа" союзов, академических кругов, других заинтересованных сторп i регламенты запрещают находиться в зале ззседаний палат Коо того, детальное обсуждение требует значительного времени, а ocbu циальные заседания палат связаны жесткими рамками повестки дн и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенностью их деятельности является их теснейшая связь с соответствующими органами исполнительной власти.

Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из депутатов, имеющих в прошлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии. Чиновники центральной администрации наряду со специалистами и представителями общественности приглашаются на заседания соответствующих комиссий, на которых в большинстве случаев рассматриваются законопроекты¹.

Как правило, заседания комиссии делятся на два типа: рабочие и общие. На рабочих заседаниях, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствуют министры кабинета (иногда сам премьер-министр), высокопоставленные правительственные чиновники. На общих заседаниях, рассматривающих более мелкие вопросы или «шлифующих» уже принятые важные решения, участвуют министры, их парламентские заместители, чиновники более низкого ранга. Заседания палат являются открытыми. Они протоколируются; протоколы должны публиковаться и распространяться для всеобщего ознакомления; по требованию не менее 1/5 присутствующих депутатов голосование каждого члена по любому вопросу должно отмечаться в протоколе. Закрытые заседания проводятся после принятия резолюции, за которую проголосовало не менее 2/3 голосов присутствующих депутатов. Комиссии также проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета законопроектов, касающихся налогов.

Решения обычно принимаются простым большинством голосе присутствующих депутатов. Используются три формы голосован (1) голосование вставанием; (2) тайное голосование, когда гсх сующие опускают в урну бюллетени белого цвета, голосуя «за»,

¹ Макаров А А Политическая власть в Японии Механизм функционирова современном этапе. М., 1988 С. 25.

Система государственного и муниципального управления Японии 435

_уб_Ого — «против», при поименном голосовании депутаты приделают к бюллетеню табличку со своей фамилией; (3) «невозра-■а-ением» (председатель спрашивает депутатов, кто возражает. Если яков'** нет — решение принимается, если есть — прибегают к другой форме голосования).

Депутаты обладают депутатской неприкосновенностью только на период сессии Арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на время сессии (ст 50 Конституции). Каждый депутат имеет право нанимать двух помощников, ему предоставляется специально оборудованный рабочий кабинет, для обслуживания депутатских групп созданы исследовательские и справочные службы. В их распоряжении парламентская библиотека, насчитывающая около 4 млн экземпляров книг На одного депутата приходится 847 библиотечных работников (самое высокое соотношение в мире), из них 155 человек работают в специальном исследовательском отделе, занимающемся по просьбе депутатов написанием исследовательских докладов по проблемам, подготовкой справок по вопросам внутренних и международных проблем, законодательному материалу, статистике.

Функции парламента Главная функция японского парламента — законотворческая принятие законов и государственного бюджета. Законы принимаются решением обеих палат. В Японии, как и в Великобритании, в законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес Это подтверждается положениями Конституции и Закона о парламенте Если Палата советников отклоняет законопроект, принятый нижней палатой, он становится законом после его вторичного принятия большинством не менее 2/3 голосов присутствующих членов Палаты представителей. В подобной ситуации Палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат (в силу большей численности нижней палаты решение зачастую может быть вынесено в ее пользу) или создания согласительного комитета (ст. 59 Конституции). Согласительный комитет состоит из 20 человек, от каждой палаты избирается по десять депутатов Кворум для принятия решения — не менее 2/3 Устава комитета Разработанный комитетом компромиссный текст законопроекта передается на рассмотрение палат. Если комитет не ^в состоянии выработать компромиссный вариант или этот вариант ^е Утверждается обеими палатами, действует решение, принятое палатой представителей

Если Палата советников не проголосовала по законопроекту в ^Чение 60 дней после получения его от Палаты представителей, ^к°нопроект считается отвергнутым палатой. В этом случае реше-^е Может быть принято одной Палатой представителей в соответ-

436 III Система roc и муниципального управления в ведущих стра_Нах

ствии со ст. 59 Конституции. Для оказания помощи депутатам подготовке законопроектов, а также для контроля за правител ^Рй венными законопроектами при каждой палате созданы mm, V' тельные бюро.

Основная разработка идей правительственных законопроек осуществляется, как правило, на уровне департаментов соответ ^В вующих министерств. Разработанные ими документы направляют " через руководство министерства в канцелярию премьер -ми нистп* для общей оценки и внесения необходимых изменений. И тольк после этого они попадают в парламент, где с ними работают в зако нодательном бюро и соответствующих комиссиях. Например, разра боткой внешнеполитических правительственных законопроектов занимается в основном Министерство инностранных дел (с обязательным участием Министерства финансов и Министерства внешней торговли и промышленности). В законодательном бюро каждой из палат проработкой вопросов по этой тематике занимаются три отдела. Кроме того, председатель палаты, в которую направлен законопроект, передает его на рассмотрение соответствующей комиссии. Здесь сначала заслушивают авторов проекта, затем выступают депутаты от различных партий и задают вопросы. В случае необходимости на заседание комиссии приглашаются ученые, эсперты по данной проблеме. В зависимости от ситуации для изучения отдельных вопросов, связанных с законопроектом, могут создаваться подкомиссии. Затем происходит обсуждение документа членами комиссии. В случае принятия положительного решения законопроект выносится на обсуждение в палату.

Законодательная инициатива по принятию бюджета и финансовых законопроектов осуществляется исключительно нижней палатой. Обсуждение законопроекта бюджета проходит в присутствии всех членов кабинета (чтобы они могли тут же давать необходимые разъяснения и отвечать на вопросы депутатов). В дискуссии принимают участие представители общественности. Любой гражданин может подать заявку на участие в обсуждении. Директор бюджетной комиссии отбирает несколько человек из подавших заявки, которые и участвуют в открытом обсуждении законопроекта о бюджете Ьсл верхняя палата примет по бюджету решение, отличное от решеня Палаты представителей, или не будет достигнуто соглашение в хо совместного заседания палат, или она в течение 30 дней после лучения бюджета от Палаты представителей не примет по нему Р шения, то позиция Палаты представителей становится постанов нием парламента. Все принятые законопроекты подписываю министром, к ведению которого они относятся и контрассигную премьер-министром. После этого они направляются импер

г -тема государственного и муниципального управления Японии 437

промульгации «от имени народа». Закон должен быть опубли-^ ан в течение 30 дней и через 20 дней после опубликования всту-J^ в силу.

Парламент также осуществляет контрольные функции за деятель-лсгью правительства Главной формой парламентского контроля в Японии является интерпелляция (требование дать объяснение по поводу пполимой внутренней или внешней политики). Право ее внесения оинадлежит отдельным депутатам Палаты представителей. Интерпелляция, излагаемая в письменной форме, представляется правительству или министру Если министр отказывается принять интерпелляцию, депутат может апеллировать к пленуму Палаты. Кабинет министров обязан в течение семи дней ответить письменно или устно на запрос.

Одним из важнейших внешнеполитических полномочий парламента является утверждение международных договоров, заключенных правительством При этом, в соответствии с Конституцией, применяется процедура, предусмотренная для утверждения бюджета.

функцию парламентского расследования вправе производить обе палаты Кроме того, специальные комиссии Палаты имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров. В начале каждой сессии премьер-министр выступает в парламенте с речью, в которой излагается общая политика правительства.

14.2.2. Император

Императорский трон в Японии передается в порядке наследования члену императорской семьи Предпочтение отдается старшему сыну императора Лица женского пола наследовать трон не могут. Царствование каждого императора провозглашается определенной «эрой», в соответствии с которой ведется официальное летосчисление, т.е. первый год правления данного императора считается первым годом соответствующей эры и т.д. С января 1989 г. после смерти императора Хирохито императором провозглашен его сын Акихито.

Статус императора в Японии имеет свои особенности. Чтобы

лучше представить его реальную власть, необходимо обратиться не

только к юридическим полномочиям (Конституция посвящает ему

°семь статей), но и к фактической деятельности. По Конституции

у- 1), император является символом государства и единства народа,

⁰ статус определяется волей всего народа, которому принадлежит

Щеренная власть Император не наделен полномочиями, связан-

Ми с осуществлением государственной власти. Все его действия,

°сящиеся к делам государства, могут быть предприняты не ина-

Как с совета и одобрения кабинета министров, и кабинет несет

^их ответственность. По представлению парламента он назначает

^^ЬеР-министра, а по рекомендации премьер-министра — членов

438 Ш Система гос и муниципального управления в ведущих стра_на

кабинета; по представлению кабинета назначает Главного
Верховного суда. ^bfQ

По совету и с одобрения кабинета от имени народа импеп осуществляет следующие действия, относящиеся к делам госудап °' промульгацию поправок к Конституции, законам, правительств ^ ным указам и договорам; созыв парламента, роспуск Палаты пп ^Н ставителей и объявление всеобщих выборов в парламент; подтве ждение назначений и отставок государственных министров и други должностных лиц, а также полномочий и верительных грамот поело и посланников; подтверждение амнистий, смягчение наказаний вое становление в правах; пожалование наград; прием иностранных послов; осуществление церемониала (ст. 7).

В соответствии с Законом об императорском доме 1947 г. дина-стайный порядок наследования престола охраняет Совет императорского двора (состоит из двух членов императорской семьи, премьер-министра, председателей и вице-председателей палат парламента, председателя и одного члена Верховного суда). Повседневные дела решает Управление императорского двора, действующее при канцелярии премьер-министра (начальник управления назначается премьер-министром с согласия императора и руководит работой персонала, насчитывавшего в начале 80-х годов 1143 человека).

На практике император имеет еще меньше полномочий, чем монарх Великобритании, поскольку лишен даже таких традиционных для главы государства прав, как право «вето», влияние на назначение премьер-министра (последний согласно Конституции избирается парламентом без участия императора) и формирование правительства (это делает премьер-министр после избрания его парламентом на этот пост). До принятия Конституции 1947 г. император имел очень широкие полномочия как в области государственного управления, так и в сфере религии. В 1946 г. бывший император Хирохи-то, правивший с 1926 г., официально отказался от своего божественного происхождения.

Император является символом единства народа, в повседневной жизни выполняет церемониальные функции внешнеполитическо характера. Монарх также присутствует на различных национальн праздниках и офици&чьных торжествах.

Как отмечают некоторые японские юристы и политические тели, в связи с тем, что в Конституции отсутствует четкое разгр чение между понятиями «государственные дела» и «государстве политика», отсутствуют статьи, запрещающие императору ^заТ _Qвать выполнение решений представительного органа, а такя^ сформулированная процедура роспуска Палаты представителей, ператор может принять решение этих вопросов. Указанное у

стема государственного и муниципального управления Японии 439

_ие не бесспорно, поскольку в силу конституционного обычая ператор активно не участвовал в решении перечисленных вопро-Следует также добавить, что жизнь императора и его семьи оку-' таинственностью, и в отличие от других монархий, приставлен-к нему государственные чиновники постоянно ограждают его от онтактов с внешним миром. Правда, ореол таинственности, как _ав11Ло, имеет далеко идущие стратегические цели, способствующие посту авторитета монарха. Не будучи задействован в решении теку-их'_Лел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что при определенных условиях важнее формальных полномочий (как показал опрос японских избирателей в марте 1989 г., 77% взрослых японцев поддерживали монархическую форму правления)¹.

14.2.3. Кабинет министров

Б состав кабинета министров (так в Японии называется правительство) входят премьер-министр, 12 министров, возглавляющих соответствующие министерства, и восемь государственных министров (министров без портфеля, являющихся главным образом советниками премьер-министра, им могут поручаться и другие функции). По Конституции, не менее 50% министров должны быть членами парламента Фактически в состав кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.

Правительство формируется парламентом. Вначале из своих членов палаты избирают премьер-министра. Это избрание (ст. 67 Конституции) должно предшествовать всем прочим делам парламента. В случае разногласий между палатами по кандидатуре премьер-министра, или если Палата советников в течение десяти дней не приняла решение о выдвижении, решение нижней палаты считается решением парламента.

Избранный кандидат назначается императором на должность премьер-министра По его указанию император назначает других ми-^нистров (фактически каждая внутрипартийная группировка предъявляет главе кабинета список кандидатур. Число и «отраслевая

В соответствии с Конституцией кабинет осуществляет и тельную власть. Наряду с другими общими функциями упр_а °^ЛНи кабинет наделен полномочиями по исполнению законов и ве ^СНИя государственных дел, руководству внешней политикой, заключ^¹⁰ международных договоров, руководству и внесением его _На ^НИ1° смотрение парламента, изданию правительственных указов к к нет осуществляет свои функции на основе обычая процедура t^И даний и принятие решений регулируются нормами права. Обсуж^ ние вопросов и подготовка решений происходят в услови секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласи а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом спо' собствует более взвешенному и продуманному подходу, требует бо лее тщательной подготовки и согласования проектов документов

Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр или после соответствующего министра как премьер-министр, т.е. контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.

Во главе министерства стоят министр и два заместителя: парламентский (он является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) и административный, который является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров. Именно они обеспечивают преемственность политики и руководства. Исключение составляют министры финансов, сельского хозяйства и лесов, внешней торговли и промышленности, которые имеют по два парламентских заместителя. Внутренняя организация министерств включает бюро (директоратов), подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются комиссии — административные (по типу американских административных комиссий и управлений) и консультативные (Jti¹ изучения, разработки назревающих проблем и информации прави тельства. Они играют важную роль в ограничении всевластия ч новничьего аппарата). Японские министры, как правило, не являю ся специалистами и потому целиком зависят от компетентности с их подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 Закону о кабинете министров, министр может возглавлять оо одного министерства или других ведомств, что делает ротацию нистров более естественной и менее болезненной для конкрет министра. Реальным руководителем аппарата министерства ^яБ" ,., ся административный заместитель министра — профессионал чиновник со специальным образованием.

гистема государственного и муниципального управления Японии 441

Министр — прежде всего представитель правящей партии, ко-,,_и в своей деятельности руководствуется чаще всего партийны-интересами, тесно связан с одной из парламентских фракции и яуЖД^еН большую часть времени уделять не делам министерства, а ешению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту — коло года (однако достаточно широка практика министерской ротации) Частая сменяемость не позволяет министрам как следует вникнуть в дела министерства (высшие чиновники по этой причине не спешат вводить их в курс дела) Деятельность министра может 5ыть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство — отступление от общепринятых норм. Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными могут быть такие связи, может свидетельствовать пример бывшего премьер-министра К. Танака, который, будучи в заключении по делу авиастроительной компании «Локхид», переизбирался депутатом парламента (1970-е годы).

14.2.4. Вспомогательные органы правительства

В период после Второй мировой воины в Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь предпринимательских, академических, профсоюзных кругов, консультируются с представителями парламента и служащими госаппарата При помощи этих органов правительство имеет возможность получать дополнительную информацию (помимо официальных каналов), проверять объективность информации, поступающей по официальным каналам, проводить независимые экспертизы, исследования и в конечном итоге — получать возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при правительстве Японии развивайся быстрыми темпами Например, секретариат премьер-министра Увеличился с 1979 по 1987 г более чем в два раза (с 15 до 322 чело-Щ Тем не менее значение неправительственных консультативных Рганов в процессе формирования государственной политики Япо-¹¹ не идет ни в какое сравнение с той ролью, которую подобные Рганы играют, например, в США. В целом же система вспомога-^Ных органов имеет достаточно отлаженную структуру. Органы, ЗДаваемые в министерствах и ведомствах, позволяют координиро-^{ь и} контролировать работу различных департаментов отделов eier ^{И Ведомства}' готовить согласованные и сбалансированные про-¹ Документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комиссиями ламента. Сведения об их количестве в различных источниках л ^П^ точно противоречивые. Так, по данным журнала «Сэкай» _R m_o^CJ^a их насчитывалось 214 (при одном из влиятельнейших — Минис стве внешней торговли и промышленности — их имелось 33)

Во многом сходные задачи, только на более высоком vdor приходится решать органам, создаваемым при правительстве Harm мер, координировать работу министерств и ведомств, а не департаме тов и отделов министерства. При кабинете министров существуют секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной обороны, а также канцелярия премьер-министра по правам приравненная к министерству. Они занимаются подготовкой важнейших вопросов государственной деятельности.

Среди органов, подчиненных кабинету министров, важнейшими являются административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (23). Административные советы действуют главным образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению правил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов землепользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются премьер-министру.

Среди органов, независимых от правительства, — Счетная палата и Совет государственных учреждений. Палата призвана контролировать государственный бюджет и государственные расходы Совет госучреждений ведает вопросами службы государственных чиновников и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получала преимущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта.

Помимо вспомогательных органов, создаваемых при коллег альных органах (правительстве, министерствах), в Японии так* существует разветвленная сеть так называемых «персональных к сультативных органов», которые подчинены непосредственно р ководящим работникам — министрам, премьер-министру и тД

итЛ ОН"¹

юридическим отличием от ведомственных является то, ч^|и учреждаются не решениями парламента, а постановлениями нета министров. Политически они ориентированы на инт Vконкретного политика.

Система государств энного и муниципального управления Японии 443

14.3. Судебная система

а пховньш суд Японии состоит из главного судьи, 14 членов Вер-вного суда, назначаемых кабинетом. Суд осуществляет свою ра-_fioTv б полном составе (кворум членов) под председательством Главного судьи или в составе отделении (имеется три отделения по пять судей в каждом, кворум составляют три члена). Решения Суда _и особые мнения отдельных судей публикуются. Эта практика основана на англосаксонской системе права, но не соблюдается нижестоящими судами Верховный суд является судом высшей инстанции, действует в качестве суда второй инстанции по делам о государственной измене и других преступлениях против государства и в качестве суда третьей инстанции по остальным уголовным или гражданским делам

Верховный суд вправе решать вопрос о конституционности любого закона, указа, постановления или административного акта. Такое решение может быть принято, если за него проголосовало не менее восьми членов Иск об антиконституционности нормативного акта должен быть подан в суд первой инстанции.

В Японии существует традиция централизации в отношении «управления правосудием». Верховный суд обобщает судебную практику, издает обязательные для нижестоящих судов руководящие указания, устанавливает положение о прокуратуре при нем, о внутренней дисциплине и административном управлении судебными органами. Эти решения принимаются коллегией, состоящей из членов Верховного суда и высших судов Японии. Наряду с этим каждые 10 лет {ст 79 Конституции) одновременно с выборами в нижнюю палату парламента проводится референдум по поводу состава Верховного ^сУДа: если большинство избирателей проголосуют против определенного судьи, он обязан покинуть свой пост.

Для проведения расследования с целью подготовки дела к слушанию в назначенный день имеется 20 «исследовательских секрета-реи». Почти все они должны иметь опыт судейской работы в течение нескольких лет Исследовательские секретари, избранные из ^Исла судей, приостанавливают свой судейский статус на весь срок Рождения в этом качестве.

Высшие суды (всего восемь, имеют шесть отделении) являются

^ами первой инстанции по делам о государственной измене и РУгим преступлениям против юсударства, а также апелляционной станцией по гражданским и уголовным делам, рассмотренным ^стоящими судами

окружные суды (всего 50, имеют 242 отделения) рассматривают

^ОвнУю массу гражданских и уголовных дел, а также являются апел-

444 Ш. Система сое и муниципального управления в ведущих странах

ляционной инстанцией по решениям, вынесенным дисциплин
ными судами. Они расположены в каждой из 47 префектур п ^Р
рассматриваются чаще всего судьей единолично либо коллегией^
трех судей, если дело касается большой суммы иска или обвинен^
в преступлении, которое наказывается лишением свободы на сп *
более одного года. ^к

Суды по семейным делам составляют специальную категори низших судов, имеют такую же структуру, как и окружные суди действуют при окружных судах и их отделениях. Выполняют п₀ среднические функции и выносят решения по делам, связанным с семейным правом, спорами о наследстве, рассматривают мелкие ут ловные преступления, совершенные несовершеннолетними (в возрасте до 20 лет).

Дисциплинарные суды (всего 575) рассматривают незначительные гражданские дела с ценою иска не свыше 900 тыс. иен и мелкие уголовные дела. Дела рассматриваются одним судьей, который не может не иметь юридического образования.