|
|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
14.4, Административная система Японии
14.4.1.Тенденции развития системы государственного управления
Как уже отмечалось, исполнительная власть в Японии осуществляется правительством (кабинетом министров), возглавляемым премьер-министром. Вопросы организации и деятельности японского правительства регламентируются соответствующими положениями Конституции, а также Законом о кабинете министров (1947) и Законом об организации государственного управления (1948). Оба этих закона просуществовали без каких-либо серьезных изменений вплоть до 1999 г. Кабинет министров выполняет преимущественно политические функции. В то же время им осуществляется и административная деятельность, для координации которой создан секретари» кабинета. Кабинет министров руководит деятельностью централизованной администрации, в состав которой в соответствии с Закон об организации государственного управления входят: (1) канделяр (фу), (2) министерства (се), (3) комитеты (иинкай) и (4) управлен (те). Комитеты и управления могут создаваться при каниеляри министерствах.
Преобладающей тенденцией развития системы государстве го управления в последние годы был курс на ее удешевление У рошение. Следствием этого стал рост децентрализованной адМИнь111е рации в Японии. В структуре публичной администрации и Р
стема государственного и муниципального управления Японии 445
есТВовали органы, которые формально не подчинялись ни кадету министров, ни какому-либо министерству. Однако с приня-0еМ б июне 1998 г. Основного закона о реформе центральных ми-йСТерств и ведомств был разработан и начал проводиться в жизнь лан перевода ряда государственных учреждений (Метеорологиче-е агентство, Департамент эмиссии Минфина и др. ) на положение к называемых независимых административных юридических лиц.
Наделение государственных учреждений таким статусом предоставляет им новые возможности гибкого, автономного управления, избавляет от чрезмерной министерской опеки и постоянного ведомственного контроля. Вместе с тем установлено, что деятельность независимых административных юридических лиц должна быть открытой для общественности, а министерства, отстраняясь от текущего регулирования деятельности таких учреждений, оставляют за собой право выдвигать им целевые установки на среднесрочную перспективу'.
Наряду с созданием независимых административных юридических лиц происходит образование специальных компаний, к которым переходят функции, связанные с реальным хозяйствованием. К видам государственной деятельности, связанным с реальным хозяйствованием, в Японии относятся: почта, содержание государственных лесных и земельных угодий, типографское дело, эмиссия денежных знаков.
Реорганизация почтовой службы Японии
Почтовая служба Японии, помимо доставки почтовой корреспонденции и посылок, предоставляет гражданам некоторые «непрофильные» услуги: банковские услуги частным лицам (система почтовых сбережений), услуги по страхованию жизни и др. Задуманная реформа почтовой службы, целью которой были приватизация и избавление государства от не свойственных ему функций и коммерциализации перечисленных услуг, привели бы к закрытию многих почтовых отделений в «неперспективных» (с точки зрения бизнеса) сельских районах, а также создало бы огромного масштаба негосударственную финансовую структуру, существование которой внесло бы сумятицу в функционирование банковской системы Японии Поэтому правительство отказалось от подобного шага Вместе с тем нельзя было сохранять и прежний вариант подчиненности почтового ведомства правительству, поскольку это не отвечало бы взятому курсу на удешевление и упрощение системы государственного управления. Найденный компромисс состоит в том, что Управление почтовой связи было решено выделить в специальную государственную компанию, не входящую в подчинение какому-либо из ведомств, с пере-I водом служащих почтовых учреждений в категорию специальных госуд арственных служащих. Предполагается, что руководитель такой ком нии будет назначаться премьер-министром, а основные направлен» ^ деятельности будут согласовываться с министерствами: финансов- ч ее номики, торговли и промышленности; по делам местного самоупраи ° | ния, внутренних дел, связи и телекоммуникаций1.
Критерий для выбора организационно-правовой формы для дР централизованного учреждения состоит в следующем. В форме еле циальных компаний организуется деятельность, имеющая сходство с обычным предпринимательством. Деятельность в тех сферах, в которых нельзя рассчитывать на прибыли, привлекательные для частного капитала, организуется в форме независимых административных юридических лиц. Именно поэтому последние полностью финансируются государством.
Организация и функционирование публичной администрации в Японии претерпевают значительные изменения на протяжении последних пятидесяти лет. Процессы реформирования публичной администрации в Японии заметно активизировались в 1980—1990-х годах.
14.4.2. Административные реформы
Термин «административная реформа» вошел в японский политический лексикон еще в 1960-х годах, когда при кабинете министров начали создаваться временные исследовательские комитеты по проблемам управления. Административные реформы проходили в 90-е годы во многих западных странах. Однако в Японии эти процессы превратились в «грандиозный по масштабам, сложный по содержанию и исторический по значимости фактор национального реформирования»2.
В 1983 г. мозговыми центрами административной реформы стали временные комитеты по форсированию административной реформы. С 1994 г. был учрежден Комитет по административной реформе, а уже в конце 1996 г. по решению премьер-министра оыл образован Совет по административной реформе, в котором председательствовал сам глава правительства. В составе правительства учре дена должность государственного министра по административн реформам. Совет по административной реформе работает в тесН взаимодействии со штабом Либерально-демократической парти проведению административной реформы. В многочисленных подготовленных перечисленными органами ад мин истратив-ой реформы, четко сформулированы основные требования, предъ-впяемые к работе по пересмотру существующих административных яститутов и мероприятий в сфере государственного управления: еагирование на изменения, происходящие в обществе; обеспечение комплексного характера государственного управления; упрощение системы публичной администрации и повышение ее эффективности; поддержание доверия в обществе к административным институтам. Авторы докладов утверждают, что роль государственного управления не должна превышать некий минимальный предел, действительно необходимый для обеспечения благосостояния народа, и вместе с тем должна полностью гарантировать свободу гражданского общества.
На современном этапе административной реформы в Японии ее основными направлениями признаются:
усиление личной роли премьер-министра и его аппарата вплоть
до возложения на аппарат премьера функций своеобразного ко
мандного пункта в случае чрезвычайных ситуаций;
значительное сокращение числа министерств и агентств (ве
домств);
освобождение министерств и агентств (ведомств) от многочис
ленных функций, связанных с непосредственной реализацией
правительственной политики (выдача различного рода разрешений
и лицензий (реальное хозяйствование» и т.д.), и передача этих
функций независимым административным юридическим лицам,
специальным компаниям и т.п.;
повышение степени «прозрачности» и «открытости» админист
ративного процесса;
перераспределение властных полномочий между центральным
правительством и органами местного самоуправления.
14.4.3. Канцелярия кабинета
° соответствии с Законом об организации государственного управления одним из видов центральных административных учреждений ' Японии является канцелярия (фу). Название «фу» относится к ДИнственному административному учреждению — канцелярии ка->инета (найкакуфу). В ходе административной реформы канцелярия Минета была создана на базе существовавшей ранее канцелярии РеМьер-министра. Канцелярия призвана решать вопросы общего °Рядка, касающиеся всех или многих министерств (награждение и огьНСИОнное обеспечение государственных служащих, статистика, ■РчЦиальная публикация правительственных актов, общее инспек-Р°вание всех звеньев государственного аппарата и т.д.), а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию шествующих министерств.
Канцелярия предназначена оказывать помощь секретариату бинета в выработке конкретных предложений, осуществлять ко ^
динацию различных институтов публичной администрации, а так* контролировать деятельность правительственных органов.
Канцелярия работает под общим руководством премьер-министпя В ее штате учреждены должности министров по особым поручены ям, входящим в штат канцелярии. Глава правительства может назначать министров по особым поручениям ответственными за осуществление совместных мероприятий различных административных органов по наиболее важным направлениям государственной политики. Кроме того, министры по особым поручениям ведут дела по Окинаве и северным территориям, а также дела, относящиеся к учрежденному при канцелярии специальному финансовому агентству.
Для выполнения возложенных на них функций министры по особым поручениям наделяются необходимыми правами: требовать от руководителей министерств и ведомств предоставления необходимых материалов и разъяснений, представлять премьер-министру собственные рекомендации и предложения, делать предупреждения органам публичной администрации и требовать доклада о принятых по ним мерах.
При канцелярии функционируют различные комитеты (шнкаи) и управления (те). Одни из них существуют уже несколько десятилетий, другие же созданы совсем недавно в ходе реализации очередного этапа административной реформы. К числу «старых» комитетов и управлений относятся, например: Комитет общественной безопасности, руководящий деятельностью Управления полиции; Управление обороны, осуществляющее руководство сухопутными, морскими и воздушными силами самообороны; Управление императорского двора.
В канцелярии создано несколько новых управлений и комите
тов: по экономической и налоговой политике; по развитию науки и
технологий; по предупреждению стихийных бедствий и др. Сложи
проблемы стабилизации национальных финансовых систем приве
к появлению Финансового управления при канцелярии кабин •
учрежденного на базе Управления финансового надзора, задач
которого были урегулирование проблем несостоятельности да
и других кредитных учреждений, а также общее оздоровление ф
нансовой системы'
При канцелярии кабинета формируются советы по важн _ направлениям деятельности правительства (советы по научнической политике, по проблемам равноправия мужчин и женщин, стихийным бедствиям и др.) В работе таких советов принимают
астИе как министры, так и специалисты-практики. Председатель-JLoyeT на заседаниях совета, как правило, премьер-министр или геНеральныи секретарь кабинета. Рекомендации, выработанные на заседаниях таких советов, помогают премьер-министру при формировании основ правительственной политики.
14.5. Государственная служба
14.5.1. Категории госслужащих и особенности госслужбы
Государственная служба в Японии охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы государственной деятельности. В категорию государственных служащих (кокка кдмуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции.
Общая численность занятых на государственной службе к середине 1990-х годов составила 4,49 млн человек, большинство из которых рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений При этом численность высших государственных чиновников не превышала 1% от этого числа. В центральном аппарате было занято около 1,1 млн, а в местных органах — 3,2 млн человек По численности государственных служащих Япония уступает странам Западной Европы или США, что связано, по мнению ряда исследователей, прежде всего с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране.
Действующая Конституция закрепила положение государственных служащих как «слуг всего общества, а не какой-либо одной его части» (ст 15) Государственный служащий перестает восприни-Маться как личный слуга императора В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как «слуг ficero народа» Закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать «только Ради общественного интереса и при осуществлении служебных обя-
аНностей отдавать им все силы и помыслы».
Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными
Мнениями и дополнениями — основной источник правового реагирования государственной службы. В 1950 г. вступил в силу За-1 но местных служащих, установивший статус служащих муници-
 450 Ш Система roc и муниципального управления в ведущих странах мип
пальных органов. Кроме того, нормы, регулирующие отношения п государственной службе, содержатся в законах о кабинете минист ров и об организации государственного управления, в многомис ленных так называемых законах об учреждении (сэтти хо) мини стерств и ведомств. Например, деятельность одного лишь Министерства внешней торговли и промышленности была урегулирована 109 специальными законами1.
Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзи ян) при кабинете министров (его еще именуют Палата по делам персонала, Национальное управление кадров, Штатная палата) Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам
Среди других полномочий Совета — издание в пределах своей компетенции правил и установлений по государственной службе, рассмотрение жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов
Совет по делам .персонала состоит из трех членов, назначаемых кабинетом министров с согласия обеих палат парламента. Кандидатуры членов Совета утверждаются императором. Срок полномочий членов Совета — четыре года с возможностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению кабинета выполняет функцию председателя.
Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются через деятельность его аппарата, который возглавляет управляющий, назначаемый членами Совета. В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных бюро.
Категории государственных служащих Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории — работников «обычной службы» и работников «особой службы»
Основная масса чиновничества занята на обычной службе, применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований. Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которУ10 они занимают в соответствии со своим рангом. Каждый из восьМ существующих рангов подразделяется на 15 разрядов. Разряд чинов ника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служе ных характеристик.
Высшую категорию работников обычной службы составляют ли-получающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку акю)- В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канце-' ярской работой {дзиму секуин) и трудом, требующим специальных профессиональных знаний (гиндрому секуин). На командных постах центральном административном аппарате заняты чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии: начальники департаментов, отделов и секций (кёкуте, буте, кате), советники, директора агентств, постоянные заместители министров. Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников Установление критериев для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду осуществляется Советом по делам персонала. Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлении кабинета. Размеры жалованья жестко регламентируются специальной шкалой, установленной Законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого Закона не распространяются на оплату труда прокуроров {этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях).
Лица, занятые на особой службе, получают оплату в порядке, установленном в Законе об оплате труда должностных лиц на особой службе и Законом об оплате труда служащих Агентства самообороны. Государственные должностные лица, отнесенные к особой службе, направляются на работу без экзамена на чин и получают жалованье в размерах, не связанных со стандартной шкалой жалований, установленной для служащих, занятых на обычной службе. В Законе о государственных служащих четко определен круг должностных лиц, находящихся на особой службе. На них не распространяются предписания и правовые нормы, регулирующие прохождение обычной службы На особой службе состоят, как правило, Меняемые служащие- премьер-министр, министры, советники, воз-Глзвляющие Совет по делам персонала, и Ревизионный совет, генеральный секретарь кабинета и его заместители, заместитель главы а1"Шелярии кабинета по общим вопросам, начальник законода-^ьного бюро кабинета, парламентские вице-министры, личные *Фетари премьер-министра, министров и генерального секретаря "Инета. Кроме того, состоящими на особой службе считаются все сУДарственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждаемые обеими или одной из палат парламента; начальник некоторые чиновники Управления императорского двора. В групп лиц, состоящих на особой службе, входят также чрезвычайные полномочные послы, посланники, члены направляемых за рубе* правительственных делегаций, а также члены Академии наук Ягло нии, судьи, секретари депутатов парламента и др.
Японское законодательство считает находящимися на особой службе поденных рабочих, используемых на различных общественных работах, чаще всего — в коммунальном хозяйстве, труд которых оплачивается из государственного бюджета. Поденные рабочие отнесены к категории лиц, занятых на особой службе, прежде всего с целью нераспространения на них привилегий и материального обеспечения государственных служащих.
Выплата вознаграждении государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты поправок в законы об изменении системы должностных окладов. Кроме должностного оклада государственный служащий получает разнообразные надбавки: премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования) и др. Управление по оплате труда в рамках Совета по делам персонала определяет политику оплаты труда государственных служащих: регулирует ее уровень относительно частного сектора; в августе каждого года рассчитывает и согласовывает ее размеры.
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.