мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Административная юстиция В качестве самостоятельной ветви суДеЕ)' ной власти во Франции существует административное судопр°й " водство, созданное в период Великой революции. Назначение орг нов административной юстиции состояло в том, чтобы рассматр Система государственного и муниципального управления Франции 335 ть жалобы населения на действия административных органов, контролировать деятельность органов государственного управления тОчки зрения их законности, а также и целесообразности. В условиях Пятой республики сфера контроля органов административной юстиции значительно расширилась в связи с изменившимися социально-экономическими обязательствами государства, с формированием значительного публичного сектора в экономике, расширением сферы дискреционных полномочий руководителей национализированных предприятий в сфере обеспечения контрактов и т.д. Состав административных судов и свойственные им нормы судопроизводства отличаются от практики общих судов. Члены административных судов назначаются указами Президента Республики. Все они являются выпускниками Национальной административной школы. Судьи назначаются из числа государственных чиновников и считаются ими. Поэтому на них не распространяются требования и права, которые связаны с судьями общего суда (например, принцип несменяемости). Независимость административных судей защищается преимущественно обычаем продвижения их по службе на основе старшинства, не закрепленным в законе. Важной особенностью деятельности данных судов является формально рекомендательный характер их решений в отношении административных органов, что обосновывается принципом невмешательства суда в дела администрации. Однако общепризнанный обычай делает подобного рода заключения обязательными для исполнения. Административные суды не могут рассматривать дела по собственной инициативе, а только по запросу одной из сторон. Наконец, судебное разбирательство носит здесь, как правило, упрощенный и закрытый характер. В настоящее время органы административной юстиции имеют следующую структуру: низшие (региональные) административные трибуналы (их более 30, юрисдикция каждого из них охватывает несколько департаментов); апелляционные суды (с 1987 г.; их пять, °ни созданы для того, чтобы разгрузить Государственный совет); ^дарственный совет — высший и наиболее авторитетный административный суд. Создан Наполеоном в 1799 г. Он выступает одновременно консультативным органом правительства по юридиче-Ким вопросам (оценке нормативных актов и решений). Конститу-ия Республики требует заключения Совета на многие важнейшие Рэвительственные акты. Государственный совет состоит из не-льких палат, большинство которых контролирует деятельность у вительственных учреждений, а одна является высшим админи-D ивным апеллянионным судом. Некоторые дела Совет рассмат-р ает в первой инстанции (например, если опротестовываются ения правительства или центральных ведомств). ^ 336 III Системо roc и муниципального управления в ведущих странах ллип Конституционный совет Это орган конституционного контроля, нале.. ленный полнолмочиями, которые затрагивают и парламент и Президента Республики Так, он осуществляет надзор за проведением референдумов и президентских выборов, объявляет их результаты Совет определяет вакансию президентуры, он констатирует неспособность Президента исполнять свои обязанности. Кроме того, Совет рассматривает жалобы на результаты парламентских выборов, утверждает регламенты палат. Основная же функция Конституционного совета — конституционный надзор за соответствием ряда актов Основному закону страны. Обязательному контролю подлежат органические законы и регламенты палат парламента. В отношении ординарных законов контроль осуществляется по запросу Президента, премьер-министра, председателей палат или 60 депутатов и сенаторов. Среди правомочий Совета находится и контроль за соответствием международных договоров Конституции. Конституционный совет включает две категории членов — по праву и по назначению. Первые (пожизненные члены Конституционного совета) — это бывшие президенты страны, из которых назначается председатель. Назначаемые члены — девять человек, которые в равной пропорции назначаются Президентом, председателями Сената и Национального собрания Совет избирается на девять лет, но обновляется на 1/3 каждые три года. Высший совет магистратуры Это высший административный орган по делам судей и прокуроров. Основная задача Совета состоит в обеспечении независимости судебной власти. Председателем Высшего совета является Президент Республики, которого на заседаниях замещает министр юстиции. В состав Совета также входят судьи, прокуроры, три лица, специально назначенные Президентом и председателями палат парламента, а также государственный советник, представляющий Государственный совет. Высший совет состоит из двух палат: одна палата компетентна в отношении судей, другая — в отношении прокуроров Совет исполняет следующие функции: (1) делает предложения о назначении судей Кассационного суда, первых председателей аппеляционных судов и назначении председателей судов большой инстанции. Окончательное назначение производится президентским декретом; (2) консультирует Президента по вопросам помилования; (3) выступает в качестве дисциплинарного суда; он имеет право выносить чинам юстиции различные порицания, а также отстранять их от должности, не доводя до абсолюта принцип несменяемости судей. Аналогичные функции совершает палата в отношении прокуроров. Судейское сообщество Пятой республики представляет сооо замкнутое и элитарное сословие. Этому содействовали различны  Система государственного и муниципального управления Франции 337гпаничения, связанные с их деятельностью. Так, без особого раз-ешения запрещено заниматься какой-либо иной деятельностью, ключая научную. Эта профессиональная замкнутость подчеркивается и порядком подготовки магистратов. Все кандидаты на замещение судебных должностей должны пройти подготовку в Национальной школе магистратуры. Обучение здесь состоит не только в слушании лекций по вопросам права и политики, но и стажировке в судебных учреждениях различного уровня. 11.3. Публичная администрация: структура и механизм функционирования Следует отметить, что термин «администрация» (administration) употребляется во французском праве в двух смыслах. В функциональном смысле он обозначает определенную деятельность и близок к понятию «управление». Под администрацией может также пониматься персонал, осуществляющий управленческие функции. Характеризуя организацию публичной администрации во Франции, обычно выделяют следующие ее уровни: (1) государственная администрация; (2) территориальные коллективы; (3) функциональная администрация 11.3.1. Государственная администрация: уровни и структура Во Франции государственная администрация осуществляет свою деятельность на двух уровнях — центральном и территориальном. Административные органы, действующие на центральном уровне, именуются центральной администрацией (administration centrale), или администрацией с национальной компетенцией (administration a competent rationale) На уровне отдельных административно-территориальных единиц Действуют местные органы государственной администрации (organes поп centraux de Г administration d'Etat), или администрация с территориальной компетенцией (administration a competence territoriale). "еНтралъная администрация Во Франции к центральной администрации относят собственно центральные административные органы (autorites administrates centralesj), а также консультативные и контролирующие административные органы власти (organes de consultation et de controle admimstratif) Как отмечают исследователи, во Франции Нет единого верховного главы административного аппарата. Управление таким аппаратом обеспечивается, с одной стороны, на инди-Идуальном уровне — Президентом Республики, премьер-министром 338 HI Система roc и муниципального управления в ведущих странах мип и министрами, а с другой — коллегиальным органом, т.е. прави тельством. Такое положение объясняется прежде всего особенно стями полупрезидентской (смешанной) формы правления, сложик шейся во Франции с принятием Конституции Пятой республики Президент и премьер-министр являются прежде всего политическими органами власти. Однако они играют существенную роль и в административной области. Следует заметить, что во французской науке администрирования органы государственной власти и государственного управления принято разделять на институты политические и административные в зависимости от характера их деятельности и способов формирования органов (избрание или назначение). Подобное деление достаточно условно, поскольку политические органы осуществляют функции не только политического, но и административного характера, а деятельность административных органов нередко носит политический характер. Данное замечание применимо и к высшим административным органам власти, в частности Президенту Республики и премьер-министру. Их деятельность по выработке правлений развития и активизации административной системы конкретизируется по следующим основным направлениям:
Вследствие этого во Франции проводится различие между правительством, заседающим под председательством главы государства (Совет министров), и правительством, заседающим под председательством премьер-министра (Совет кабинета). На практике многие административные проблемы, затрагивающие интересы несколько министерств, чаще всего рассматриваются в комитетах с ограничен ным составом членов правительства или даже всеми членами прав*1 тельства под руководством премьер-министра (в этом случае прави тельство трансформируется в Совет кабинета). В связи с особым ма штабом и важностью проблемы либо из-за резко обостривши0 А Система государственного и муниципального управления Франции 339 тивостояния нескольких министров вопрос может быть вынесен я обсуждение Совета министров под председательством Президен- При этом глава государства имеет право вмешиваться в решение вопроса с тем, чтобы направить его обсуждение в русло общей пра-ительственной политики либо прекратить дебаты путем применения своей политической власти. Особое место в административно-политическом механизме Франции занимают административные службы при Президенте (службы Рлисейского дворца) и премьер-министре (службы Матиньона). Основными структурными звеньями аппарата Президента являются генеральный секретариат и кабинет, которые по традиции называют «гражданским домом», а также военный персонал, составляющий «военный дом». Аппарат премьер-министра, по мнению известного администра-тивиста Ж. Веделя, включает: (а) руководящие службы, которые «являются связующим звеном между премьер-министром и правительственным аппаратом в целом» (к ним он относит кабинет премьер-министра и генеральный секретариат правительства), и (б) специальные службы, которые находятся «при главе правительства, но руководство которыми не входит в функции правительства» (среди них Управление по делам публичной службы, Национальная школа администрации, Управление официальных изданий и др.). «Главными пружинами» государственного административного механизма на общенациональном уровне, по выражению Ж Гримо, являются министерства1 - Для министерской системы во Франции характерны некоторые особенности:
воими собственными правилами, которые фиксируются в декрете, Ринимаемом по предложению соответствующего министра, и ко-°Pbie могут изменяться по усмотрению министра на всех этапах УШествования министерства. Возглавляет министерство министр, отвечающий за действия тральных и периферийных служб министерства. W^yKiU соч с 46 340 Ш Система гос. и муниципального управления в ведущих странах м В состав правительства Франции (сентябрь 2002 г. ) входят м нистры: экономики, финансов и промышленности; социальн вопросов, занятости и солидарности; юстиции; внутренних деп внутренней безопасности; национального образования и по делам молодежи; иностранных дел; обороны и по делам ветеранов; осна щения, транспорта, жилища и туризма; культуры и коммуникаций' сельского хозяйства, продовольствия и рыболовства; охраны okdv жающей среды; по связям с парламентом; публичной службы и государственной реформы; спорта; исследований; по делам заморских территорий. В правительство могут входить министры с делегированными полномочиями при премьер-министре или при министре. Эта категория лиц возглавляет самостоятельный участок, который определяется в декрете, изданном в связи с их включением в состав правительства. Иногда министры с делегированными полномочиями фактически становятся первыми заместителями министров, возглавивших министерство. В ряде министерств помощником министра («младшим министром») является государственный секретарь (le secretaire d'Etat). Так, в одном из крупнейших французских министерств — Министерстве экономики, финансов и промышленности — учреждены четыре поста генерального секретаря: по внешней торговле, по бюджету, по коммерции, ремеслам и потреблению, по вопросам промышленности. Как член правительства министр выполняет прежде всего политические функции. В то же время он выступает и как управляющий публичными службами, как лицо, обязанное следить за функционированием подчиненных ему подразделений и служб, регулярно поддерживать контакты со многими должностными лицами различных администраций. В качестве главы министерства министр обладает рядом полномочий:
ема государственного и муниципального управления Франции 341 принимает индивидуальные административные решения; ( { пеаЛизует финансовые полномочия: готовит проект бюджета министерства, в качестве главного распорядителя бюджетных средств использованием выделенных министерству ассигнований; /'1 представляет государство по всем вопросам, относящимся к ве- дению его министерства. Ббльшую часть своих полномочий министр передает начальникам центральных служб министерства либо, в порядке делегирования окружным префектам и префектам, возглавляющим внешние службы министерства, расположенные в соответствующих административно-территориальных единицах. Основная административная работа в министерстве возлагается на министерский аппарат. Многочисленные сотрудники министерств образуют ряд структурных подразделений и органов: кабинет министра, бюро, отделы, службы, управления, консультативные или контрольные органы постоянного и временного характера. Важнейшим структурным звеном каждого министерства является кабинет — действующий под непосредственным руководством министра орган, в котором решаются важнейшие политические и административные вопросы. Кабинет министра, объединяющий его ближайшее окружение, — типично французский институт. Министры, особенно из числа неспециалистов, опасаясь сильной и влиятельной министерской бюрократии, стали окружать себя сотрудниками, призванными обеспечить координацию между политическими и административными секторами управления1. Тенденция формирования кабинетов министра состоит в том, что они в последнее время больше ориентируются на решение административных и технических задач, нежели политических. Главная задача центрального аппарата министерства — оказание помо-Щи министру в разработке политики министерства и осуществление контроля за ее претворением в жизнь. Повседневной же оперативной деятельностью обычно заняты периферийные (иногда называемые «внешними») службы министерства. |