мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы

• Название: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
• Анкор: мухаев книга (1).doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.67 Mb.
• Имя файла: мухаев книга (1).doc
• Тип: Учебник; #1459
• страница: 22 из 45

/

Т Е М А 44

. • • • ■ ■

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ФРАНЦИИ

Система государственного управления Франции интересна тем, что она предстаяляет собой, по выражению Мишеля Крозье, ■«французскую бюрократическую модель», основанную на централизации и стратификации. Для нее характерна слабая коммуникация государства с обществом и четкие границы между социальными группами с точки зрения концентрации в их руках властных ресурсов. Административная система сформировала некую «французскую модель общества», которую характеризует стремление (1) удерживать власть на расстоянии и не допустить ее концентрации и (2) вводить обезличенные правила, которые, обеспечивая независимость всех, защищали бы каждого от произвола тех же самых властей.

В режиме Пятой республики, учрежденной в 1958 г., был найден баланс между эффективностью и представительностью, авторитарной и демократической тенденциями в организации и деятельности системы власти. Он сложился в результате синтеза парламентского строя с президентской системой. Хотя, как показывает практика, длительная президентская система, даже если она сочетается с «парламентским суверенитетом», не создает необходимых условий для стабильного и динамичного развития общества. Пятая республика доказала возможность соединения сильной президентской власти и демократических институтов. Но ее опыт выявил как сильные, так и слабые стороны «смешанного» государственного строя, который функционирует совершенно различно в зависимости от того, президентская или оппозиционная ему партия контролирует Национальное собрание и, следовательно, правительство. Проблема «сожительства», недостаточно урегулированная законодательно, может привести к противоборству Президента и премьер-министра, негативно сказаться на эффективности государственной власти.

11.1. Французская модель государственного управления: структура и механизм

чи ^{УЗСКая система} государственного управления относится к

То-^Л^ Р^{азвитых} систем администрирования. Она отличается разви-

^тРадицией «административной опеки» по отношению к общест-

314 Hi Система roc и муниципального управления в ведущих странах мип

ву, в котором культ государства играл огромную роль Это обусловлено спецификой государственного строительства.

Циклический характер формирования системы государственного управления, когда монархии чередовались с республиками, приводил к частым реформам государственного аппарата. Начиная с 1789 г. во Франции сменилось 14 политических режимов, не считая временных. Среди них были дуалистические монархии (Бурбоны по Конституции 1791 г. и по Хартии 1815 г.; Орлеанская монархия по Конституции 1830 г. ); авторитарные монархии (Первая и Вторая империи); парламентские республики (Первая, Третья и Четвертая республики); президентская республика, близкая к американскому образцу (Вторая республика); смешанная республика (Пятая республика). Маятниковый характер обусловлен стремлением найти баланс между свободой и порядком в «конфликтном обществе», расколотом на монархистов и республиканцев. Дуализм французской политической культуры (по принципу «правые — левые»), наличие устойчивых расхождений по отношению к основным институтам политической системы долгое время не могли гарантировать стабильность этой системы и устойчивость демократического политического процесса. Слабость традиций компромисса, сдержанности и терпимости к политическим оппонентам приводила к тому, что французы скорее прибегали к революционным действиям, нежели стремились к активному участию в деятельности политических институтов. И даже этой деятельности они были склонны придавать оттенок фрондерства, несогласия и недоверия Однако частая смена режимов никогда не приводила к глобальному разрыву с прошлым, а следовательно, к отторжению какой-то части нации, поскольку в основе общей французской культуры лежала глубокая вера в человеческий интеллект и индивидуализм. Благодаря общему культурному коду многие уже укоренившиеся формы общественного устройства модифицировались, наполнялись новым содержанием, но не уничтожались. С утверждением республиканской традиции формируются начала согласия и терпимости, уважения прав меньшинства и оппозиции. Вместе с ними происходит становление либерально-демократических институтов и республиканской формы правления.

В настоящее время во Франции функционирует режим Пято республики. Согласно Конституции 1958 г. была установлена модель смешанной, президентско-парламентской, республики Эта м° дель возникла в обстановке острого внутреннего кризиса (путч Алжире) и была во многом «скроена» под определенного политик ского лидера (генерала де Голля), поэтому долгое время она счит

1 Система государственного и муниципального управления Франции 315

пась исключительно французским достоянием Она органично сочетает силу и эффективность президентской власти (элемент прези-ентской системы) с парламентским контролем за правительством (признак парламентской республики). В структуре государственного управления доминирование исполнительной власти над законодательной достигалось учреждением сильного и независимого главы государства, который назначает правительство с согласия парламента, бипефальностью (двутлавостью) исполнительной власти, разделенной между Президентом и премьер-министром, «рационализацией» парламентского строя. Устойчивость подобной системы сделала ее предметом заимствования другими странами, которые решают задачи обеспечения целостности и поддержания эффективности государственного регулирования.

Политике-территориальная организация управления во Франции отличается от иных государств сочетанием управления с самоуправлением. Франция — регионалистское государство, где выборность местных органов власти дополняется принципом административной опеки за ними, назначаемых из центра чиновников.

11.2. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении

Организация и функционирование современной системы государственного управления Франции закреплена в действующей Конституции Пятой республики, принятой на референдуме 28 сентября 1958 г. и вступившей в силу 4 октября 1958 г. В президентско-парламентской республике она существенно отличается от модели управления в парламентарных и президентских системах. Ее особенность состоит в том, что: (1) высшие органы власти группируются вокруг Президента Республики, который играет центральную роль в системе государственного управления; (2) в системе разделения властей в модели Пятой республики приоритет отдан исполнительной власти над законодательной. Центральная исполнительная власть представлена Президентом и правительством, которые по-РЭзному легитимизируются и имеют разный объем полномочий.

П.2.1. Центральные органы исполнительной власти

идент Французской Республики: полномочия и порядок избрания

иерархии государственных органов Президент находится на вер-

^Не и выведен за три ветви власти. Он образует самостоятельную

^ь власти — президентскую, доминирующую над всеми осталь-

316 III Система roc и муниципального управления в ведущих странах мип

ными. По этой причине конституционная система власти прези дентско-парламентской системы основана на принципе «одинонесщ ва». Несмотря на то что Основной закон Франции не знает понятия «глава государства», однако именно разделом И «Президент Республики» открывается характеристика институтов власти. Содержащиеся в ней полномочия позволяют характеризовать его как «республиканского монарха», что соответствовало представлениям о Президенте создателя Пятой республики — генерала де Голля. По его мнению «дух новой конституции состоит в том, что власть исходит прямо от народа, а это ведет к тому, что глава государства, избираемый нацией, является источником и носителем власти».

Полномочия Президента Французской Республики можно разделить на две группы: (1) личные полномочия, т.е. осуществляемые им самостоятельно, и (2) полномочия, осуществляемые совместно с правительством, т.е. требующие контрассигнации премьер-министра или ответственного министра.

1. Личные полномочия Президента Республики указаны главным образом в ст 5 Конституции. Президенту принадлежат важные обязанности по наблюдению за установленным конституционным порядком. Он является гарантом Конституции и международных договоров, сохранения национальной независимости и территориальной целостности государства. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства.

Политическая практика Пятой республики показывает, что личные полномочия главы юсударства дают ему возможность в любой политической ситуации играть выдающуюся политическую роль, однако не позволяют столь же постоянно реально управлять государством

Среди правительственных полномочий Президента чрезвычайно важным является право формировать снизу доверху исполнительную власть: назначать премьер-министра и прекращать его функции (ст. 8), министров и всех высших чиновников. Формально Президент свободен в выборе кандидата на пост премьер-министра. Однако в механизме Пятой республики существует двойная инвеститура правительства: необходимо одобрение Национальным собранием состава и программы правительства. Это ставит правительство в двойное подчинение — и от Президента, и от парламента.

Среди парламентских полномочии Президента необходимо выделить право роспуска Национального собрания — нижней палать парламента (ст. 12), которое ограничено рядом условий: (1) не может быть произведено в течение года, следующего после предыДУ' щего роспуска; (2) во время чрезвычайного положения (ст 16) Дя

Система государственного и муниципального управления Франции 31 7

пннятия подобного решения требуется проведение формальных и и к чему не обязывающих консультаций с министром и руководи-2ЛЯМИ палат. Смысл подобных ограничений заключается в стремлении сделать данное решение главы государства максимально ответственным Роспуск Национального собрания может стать чрезвычайно важным средством обеспечения политической солидарности главы государства и парламента в случае возникновения между ними конфликта. Новые выборы могут привести в собрание «президентское» большинство-Президент также имеет право передавать на референдум законопроекты, касающиеся организации публичных властей и публичных служб, социально-экономических реформ, а также утверждения международных соглашении, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов (ст. И). Референдумы проводятся по предложению правительства или обеих палат. Таким образом, возможность главы государства проводить их также фактически зависит от соотношения сил в парламенте, поэтому право на инициацию референдумов не является в полной мере президентским.

Право главы государства объявлять референдумы весьма важно для понимания политического смысла Пятой республики. Де Голль, полагая, что осуществляет власть от имени народа и воплощает его суверенитет, часто прибегал к референдуму для того, чтобы получить санкцию непосредственно от граждан. При этом первый Президент Пятой республики придавал референдумам характер плебисцитов, связывая их результаты с вопросом о политическом доверии к себе, хотя Конституция не трактует проблему референдума подобным образом. Кроме законодательных, существуют также консультативные референдумы, призванные одобрить соглашения об уступке, обмене или присоединении какой-либо территории (ст. 53). Референдум является также необходимым элементом одного из двух способов внесения изменений в Конституцию (ст. 89). Однако их проведение непосредственно не связано с Президентом.

Чрезвычайно важным правом Президента является возможность Установления им единоличной диктатуры в случае, если существование государства оказывается под угрозой, а нормальное функционирование государственных властей прекращено (ст. 16). В этом случае ава государства может «принимать меры, которые диктуются об-оятельствами», и ввести в стране чрезвычайное положение. Цель их мер — скорейшее восстановление нормальной деятельности кон-^Уционных властей. Для установления подобного чрезвычайного ^ЖиМа требуется формальная консультация с другими высшими ру-ДИтелями государства (премьер-министром, руководителями палат, ^Нами Конституционного совета).

318 111- Система гос. и муниципального управления в ведущих странах мы

Президент Республики имеет право обращаться к парламенту посланием, причем послание не может служить предметом дискус сий (ст. 18). Периодичность данных обращений не указана, поэтому глава государства составляет подобные послания только в исключи тельных случаях. По традиции Президент не имеет доступа в законодательное собрание, поэтому подобные, достаточно редкие послания зачитываются от его имени. Знаменательно, что при президентах д_е Голле и Ж. Помпиду парламентарии выслушивали обращение стоя Эта «картина нравов» показывает, как понимали первые президенты новой республики свой статус.

К самостоятельным полномочиям Президента относится также его право назначать трех членов Конституционного совета и обращаться к нему с запросами по поводу конституционности международных соглашений, органических законов и регламентов палат парламента (ст. 54, 56 и 61).

К собственным статусным полномочием Президента относится его руководство заседаниями Совета министров. Совет министров — это правительство, заседающее под председательством главы государства. Он, собственно, не руководит правительством, что является функцией премьер-министра. Однако именно Совет министров вправе принимать ордонансы (правительственные акты делегированного законодательства) и декреты (акты, принятые в пределах собственных регламентарных полномочий правительства), рассматривать важнейшие правительственные решения, важнейшие назначения и т.д., что позволяет Президенту быть лично информированным об основных правительственных делах, излагать свою позицию по данным вопросам.

2. Совместные полномочия осуществляются Президентом Республики и правительством совместно. В этом случае акты главы государства, согласно ст. 19, требуют дополнительной подписи (контрассигнации) главы правительства. К подобным полномочиям относится руководство внешней политикой- Президент не только аккредитует иностранных послов и других высших дипломатических представителей иностранных государств (ст. 14), но и ведет переговоры, ратифицирует международные договоры (ст. 52). Президент осуществляет руководство вооруженными силами, председательствует в высших военных советах, назначает на военные должности (ст. 15) Хотя право объявления войны принадлежит парламенту, именно Президент самостоятельно принимает решение об использовании ядерного оружия.

Президент участвует в законодательном процессе. Его декрету открываются и закрываются чрезвычайные сессии парламента (ст. 3W» он имеет право требовать повторного обсуждения законов, обнар

I

гистема государственного и муниципального управления Франции 319

_{т их} (ст. Ю) Законодательные права французского Президента

_еНее существенны, чем у американского Право требовать повтор-

ого рассмотрения законов — это слабое отлагательное вето, кото-

ое преодолевается в парламенте простым большинством голосов.

Закон должен быть подписан в течение 15 дней после передачи его

_в правительство.

К правительственным полномочиям Президента, осуществляемым совместно с премьер-министром, относится право назначения _на гражданские и военные должности. На практике назначения на высшие посты производятся Советом министров, на менее важные — премьер-министром, министрами и представителями правительства в регионах.

Наконец, Президент как глава государства имеет некоторые полномочия в отношении судебной власти. Он объявляется гарантом ее независимости (ст. 64). Президент участвует в назначении высших судей и прокуроров, которое происходит в Совете министров. Он назначает своего представителя в Высший совет магистратуры и председательствует в данном органе, который контролирует назначение судей и прокуроров, а также выступает в качестве дисциплинарного суда по отношению к ним. Президент обладает «монаршим» правом помилования, которое осуществляет совместно с министром юстиции и Высшим советом магистратуры (ст. 17).

До 1962 г. Президент избирался косвенным голосованием — коллегией выборщиков из примерно 80 тыс. человек. В их состав входили представители местной политико-административной элиты (депутаты парламента, мэры, советники). Однако избрание Президента достаточно узкой коллегией контрастировало с принципами республиканизма, что плохо соответствовало близкой ему идее «республиканского монарха». Переход в 1962 г. ко всеобщим выборам первого лица государства формально не изменил механизма функционирования Пятой республики, но существенно возвысил Президента над остальными государственными институтами.

Выборы Президента Республика

Выборы проходят в воскресенье за 20—35 дней до истечения срока полномочий действующего Президента В случае досрочного прекращения полномочий — через 20—35 дней после этого. Для выдвижения кандидатов существует следующая процедура. Необходимо собрать 500 подписей поручителей из числа представителей административной элиты рангом выше муниципального советника. В списке должны присут-вовать представители не менее 30 департаментов и заморских терри-^рий, причем каждый из них должен дать не более 10% подписей. ^андидат в президенты вносит денежный залог, который возвращается лько в том случае, если не наберет не менее 5% голосов Формальные Реоования к кандидату, зафиксированные в Избирательном кодексе,

320 HI Система гос и муниципального управления в ведущих странах ми

не являются жесткими: необходимо быть французом или француженк в возрасте не менее 23 лет, не требуется даже рождение во Франки С 1988 г от кандидатов требуется декларация об их имущественном п ложении, которая публикуется в случае победы на выборах. Представл ется также информация о финансировании их избирательной кампании Выборы проводятся по двухтуровой мажоритарной системе. Если побе дитель не выявился в первом туре, т.е. не набрал абсолютного боль шинства (50% + один голос), проводится второй тур, в который пьгхо дят два кандидата, набравшие наибольшее число голосов Первый туп избирательной кампании занимает две недели, столько же — второй.

Президент избирался на семилетний срок с правом неограниченного переизбрания. Такой срок создавал значительные временные возможности для осуществления самостоятельного политического курса и позволял ему полноценно осуществить конституционную функцию обеспечения стабильности и преемственности государственной власти. Однако с момента принятия Конституции (1958 г.) постоянно слышалась аргументированная критика в адрес столь длительного пребывания на высшем государственном посту. Лица, занимавшие его после де Голля, неоднократно обещали сократить срок президентства или ограничить возможность переизбрания на новый срок, но контраргументы, опасение разрушить конституционную конструкцию долгое время перевешивали. Предложение о пятилетнем президентстве было одобрено только в 2000 г.

Полномочия Президента прекращаются или в случае истечения их срока, или досрочно. Досрочное прекращение происходит в результате смерти, добровольной отставки, возникновения препятствий к исполнению обязанностей (ст. 7) или отстранения Высокой палатой правосудия по обвинению в государственной измене (ст. 67, 68). История Пятой республики знает одну добровольную отставку (де Голль, 1969), один случай смерти Президента (Помпиду, 1974). Как Конституция США не изъясняет, что считать «неспособностью* Президента осуществлять свои полномочия, так и Конституция Франции не раскрывает смысла «препятствии» к их осуществлению-В обоих случаях устанавливался только механизм констатации данного состояния высшего должностного лица. Наличие препятствии к осуществлению Президентом своих обязанностей во Франции определяется абсолютным большинством членов Конституционног совета по запросу правительства. Конституционный совет мож^т признать возникшие препятствия или временными, или необратимыми. В последнем случае назначаются досрочные выборы, кот рые должны пройти не ранее чем через 20 и не позднее чем чер 35 дней после образования вакансии или констатации непреодол мости препятствий, возникших для осуществления Президент

Гистема государственного и муниципального управления Франции 321

их функций. Практика Пятой республики не знает случая отстра-

имя Президента из-за наличия подобных оснований. Хотя сами

■нования были, поскольку французскими президентами становятся

_а более пожилые Как следствие, у них возникают неизбежные

проблемы со здоровьем.

Обязанности Президента во всех случаях прекращения его полномочий временно исполняет председатель Сената. Правда, статус его специфичен.

Президент обладает иммунитетом, т.е. является безответственным политически и уголовно за действия, совершенные им при исполнении служебных обязанностей. Его нельзя отправить в отставку иначе чем в результате поражения на выборах. Ответственность Президента наступает по факту совершения им государственной измены (ст. 68). Б этом случае отрешение его от должности осуществляется посредством судебной процедуры, напоминающей англоамериканский импичмент. Обвинение абсолютным большинством голосов своих членов должны выдвинуть в идентичной редакции обе палаты парламента. Затем дело передается в специальный суд — Высокую палату правосудия, которая формируется обеими палатами парламента на паритетной основе. Таким образом, привлечь Президента к ответственности затруднительно. История Пятой республики не знает подобных прецедентов. Именно этой безответственностью Президента, аналогичной безответственности конституционного монарха, объясняется необходимость контрассигнации его актов лицами, которые способны нести за них политическую и уголовную ответственность.

Аппарат Президента Резиденция Президента Республики — Енисейский дворец, где он не только работает, но и живет. Здесь функционирует его личный аппарат. Как и Президент США, глава Французской Республики свободен в подборе своих сотрудников. Закон не регулирует структуру аппарата Елисейского дворца, но обычно она организована следующим образом. Наиболее близок Президенту и влиятелен генеральный секретарь, возглавляющий генеральный секретариат Президента — личную канцелярию главы государства. Здесь готовятся дела для рассмотрения в Совете министров, различные справ-^ ^и т.д. Генеральный секретарь считается главным политическим °ветником хозяина Елисейского дворца Другим важным долж-^с"гныч лицом является начальник кабинета Президента, занятый рганизацией его повседневной жизни, его охраной, поездками и Наконец, существует начальник личного штаба Президента, ко-РЬ1И помогает ему осуществлять функции высшего руководителя ^в°оруженных сил.

ш

322 "I Система гос и муниципального управления в ведущих странах миг,

В структуру служб Енисейского дворца входят пресс-служб» чиновники особых поручений — советники Президента, подчинен' ные ему непосредственно. Появление последних связано со стремле нием дать высшему должностному лицу возможность консулыир₀. ваться с более широким кругом лиц, независимых от влиятельного генерального секретаря, угрожающего превратиться в президентского «визиря».