мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
3. Реформы М. Тэтчер. Между тем основные положения реформы активно проводились в жизнь лишь первые десять лет. Впоследствии стало очевидным, что усилия членов Комитета Фултона столкнулись с явным противодействием правительства консерваторов. Кабинет М. Тэтчер, находившийся у власти с 1979 по 1990 г., почти сразу же сделал унаследованную им структуру гражданской службы, служившую синонимом расточительности и малоэффективное™, объектом нападок и постоянных дискуссий. Поэтому бы-Ло сокращено число лиц, состоявших на этой службе, и «заморожен» набор в соответвующие учреждения и организации. Количест-° гРажданских служащих за десять лет сократилось с 547 тыс. в 1980 г. до 495 тыс. к 1990 г.1 Параллельно гражданские служащие лишились многих привиле-и' большей частью касавшихся уровня их заработной платы. Несмотря на отсутствие ярких достижении в сфере реформ Маргарет Тэтчер предпринимает в конце 80-х дополнительную попытку модернизации гражданской службы Соединенного Королевства Данные преобразования, бесспорно, стали основными на пути правительства консерваторов в эгом направлении. В докладе 1988 г (Next Step Report) предусматривалось претворение в жизнь программы «Следующие шаги» и были подробно отражены все необходимые изменения в системе гражданской службы. Заимствование шведской модели центрального управления, адаптированной к Великобритании, и повсеместное внедрение рыночных механизмов в гражданскую службу привели к тому, что ряд министерств был реорганизован и из них выделились небольшие подразделения с ограниченными функциями. Эти подразделения в рамках ключевых министерств в свою очередь стали курировать созданные реформой так называемые полунеправительственные организации — кванго, 1 которым было поручено стать проводниками политики Министер-ства в целом и выполнять функции управления, определенные рамочными контрактами. Вообще же идея управления, легшая в основу реформы, трактовалась просто: предоставить возможность управленческому персоналу, занятому в кванго, почувствовать себя достаточно свободным и независимым от центральной гражданской службы. Гражданский служащий, хотя и назначался на должность I правительством, знал лишь самый общий круг своих обязанностей, цели и задачи службы и соответственно располагал вотированными Казначейством материальными ресурсами для их осуществления. В остальном же он был самостоятелен, и принимаемые им решения предполагались изначально эффективными. Таким образом, создание системы управления по принципу «small policy Ministries», основанной на принципах доверия и рыночного стимулирования, могло, по мнению реформаторов, оптимизировать не только цен- I тральное управление, но и в целом схему гражданской службы, переведя ее в разряд «истинно конкурентоспособных отраслей». Тем самым в конце 1980-х годов гражданская служба Великобритании оказалась вовлеченной в политику тотальной приватизации, убежденной сторонницей которой являлась премьер-министр страны М. Тэтчер. Но рыночная модель поведения все же оказалась не вполне приемлемой для ее внедрения в юсударственный аппарат Великобритании. С одной стороны, программа «Следующие шаги» оказалась эффективной в деле создания «квазиправительственных организации», действующих на рыночной основе, поскольку меха' низмы стимулирования труда и конкуренции повысили эффективность работы гражданских служащих. реформа 1988 г. привела к усложнению системы гражданской службы, к многообразию ставок оплаты труда, к дифференциации пенсионного обеспечения и т.д. Тем не менее в результате реформ «эпохи Тэтчер» к началу 90-х годов XX в. в Великобритании постепенно сложилась система вполне эффективного подбора гражданских служащих посредством «рыночного отбора» (market testing), что позволяло достигать значительной финансовой экономии в этой сфере. К экономии государственных средств примерно на 40% привели и меры консерваторов, направленные на снижение числа лиц, занятых в гражданской службе. Число служащих снизилось с приблизительно 750 тыс. в 1970-х годах до приблизительно 460 тыс. к концу 90-х годов XX в.1 Таким образом, конец прошлого тысячелетия наполнил термин «гражданская служба Великобритании» новым содержанием. Преемственность сохранилась в системе конкурсного набора на публичную службу, а также в неупорядоченности классификационных критериев подразделения чиновников. А вот взамен прежней корпоративности, политической неангажированности, стабильных гарантий в сфере оплаты труда и пенсионного обеспечения большинство британских чиновников «менеджералъной модели» государственного аппарата приобрели новый публично-правовой статус. Он требует от участника управленческой команды внести конкретный вклад в общую концепцию работы его организации. Именно от этого вклада в новом тысячелетии будут напрямую зависеть карьерные перспективы гражданского служащего Великобритании. 9.4.2. Правовой статус и классификация гражданских служащих Правовой статус лиц, находящихся на гражданской службе Великобритании, регулируется множеством правовых источника К их числу относятся как источники общего права Соединенного Королевства (Конституционные обычаи (соглашения), судебные прецеденты), так и нормативные правовые акты (статуты, акты делегированного законодательства). Типичным для Великобритании, однако, является отсутствие единого консолидированного Закона о гражданской службе, чТо делает институт гражданской службы заведомо хаотичным и как бы лишенным единого правового стержня. Неоднородность гражданской службы Великобритании создала проблему определения ее системных уровней. Кроме того, в этой стране издавна сложилась традиция общей «закрытости» чиновничьего аппарата для исследователей. Громоздкая структура гражданской службы дополнительно усложняется множеством критериев дифференциации британских чиновников. Перечислим основные из них. В Великобритании издавна существует традиционное неформальное деление на неиндустриальных и индустриальных служащих. Первая группа — это так называемые «белые воротнички». Она доминирует по составу и численности. Именно неиндустриальные гражданские служащие и составляют «собственно бюрократию» Соединенного Королевства. «Синие воротнички», или индустриальные работники, заняты в государственной службе лишь постольку, поскольку работают на предприятиях и в организациях, находящихся в ведении того или иного министерства. На эту категорию служащих не распространяются льготы и условия службы, введенные для неиндустриальных служащих. Их численность в процентном отношении не превышает 10% от общего числа госслужащих Великобритании и, по данным на 1 апреля 1995 г., составляла 42 017 человек1. Согласно семизвеннои структуре верхнего уровня административной группы, введенной Комитетом Фултона и уточненной в | 1986 г. правительством М. Тэтчер в программе «Следующие шаги», к старшим администраторам можно отнести тех, кто занимает высокие должности в министерствах и их подразделениях и ответственен непосредственно перед назначившим их министром. К этой категории относятся: руководители подразделений министерств (7-е звено); старшие руководители таких подразделении (6-е звено), помощники секретарей (5-е звено); исполнительно-распорядительные группы (4-е звено); помощники секретарей (3-е звено); заместители секретарей (2-е звено); вторые постоянные секретари (звено 1А)' постоянные секретари (1-е звено). Их насчитывается не более !<* от общего числа гражданских служащих. Эта группа унифицирован всей системы гражданской службы независимо от специфики мистере гв и часто определяется как «высший эшелон бюрократии». Администраторы среднего звена работают в проправительствен-IX и квазиправительственных агентствах и службах, в том числе в ванго В их рядах более половины от общего числа управленцев Что рядовые исполнители перспективных и каждодневных задач министерств и департаментов Великобритании. Остальные служащие отнесены к младшему административному составу. Это штат вспомогательных работников: делопроизводителей, секретарей, лиц, выполняющих техническую работу. Работники пенитенциарных учреждений также относятся к гражданским служащим этого ранга (их насчитывается до 30 тыс.). Таким образом, третья группа совместно со второй включают в свои ряды подавляющее большинство гражданских служащих. Эти две группы составляют так называемую «открытую структуру» (Open Structure), введенную реформой Фултона. Считается, что в открытую структуру должны попадать специалисты широкого профиля, в том числе бизнесмены и ученые, обладающие академической степенью. Для этих лиц в свое время было сделано исключение из правила о том, что должности в гражданской службе должны замещаться профессиональными бюрократами, и для освежения государственной службы вводилась модель «бокового хода» в государственный аппарат. Правда, «боковой вход» по иронии исторической судьбы часто оказывается закрытым для истинных профессионалов, а их карьерный рост даже в случае попадания на службу тормозится многочисленными бюрократическими ограничениями. Деление внутри гражданской службы, конечно, не ограничивается перечисленными критериями Гражданские служащие Великобритании также могут быть условно подразделены на: работающих полный и неполный рабочий день; постоянных и временных; кадровых и некадровых; департаментских, общих и специальных. Однако основными все же можно считать указанные выше группы. Во главе общей схемы британской госслужбы стоит премьер-министр страны. Он же ex officio (в силу занимаемой должности) с 'о г является министром по делам гражданской службы и воз-лавляет одноименное министерство. Именно к компетенции Ми-истерства по делам гражданской службы отнесены вопросы: штат-3 Расписания, условий прохождения службы и повышения в лжности, увольнения от занимаемых должностей, а также выпла-жалований, пенсии и компенсаций в случаях сокращения шта-■ 'аким образом, эти вопросы унифицированы для всей системы ганской гражданской службы. Помимо Министерства деятель-ь чиновников страны на высшем уровне курируется Казначейством, осуществляющим общий надзор за финансовой деятельно-стью гражданской службы. Существующая, как уже отмечалось, 1855 г. Комиссия по делам гражданской службы и в настоящее вре_ мя остается главным центром по проведению конкурсных экзаменов, тестов и собеседований для принятия кандидатов на госслу^ бу. Со времени реформы Фултона эта комиссия является структурным подразделением Министерства по делам гражданской службы. Вопросами общей подготовки, перепрофилирования и повышения квалификации сотрудников гражданской службы с конца 60-х годов XX в. занимается Колледж гражданской службы. На уровне отдельных министерств гражданскую службу возглавляет постоянный секретарь министра, отвечающий за деятельность всего аппарата Министерства и его должностных лиц. Права, обязанности и ответственность гражданских служащих П равовой регламент «кодекса чести» британских служащих существует главным образом на уровне конституционно-правовых соглашении Предполагается, что таковые с давних времен заключены в неписаной форме между Короной и ее слугами. Гражданский служащий обязан хранить верность правительству, стоящему у власти, добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений1. И хотя чиновники пользуются активным избирательным правом в полном объеме, они, по общему правилу, не должны быть активными членами политических партий, а также не вправе баллотироваться в парламент, кроме служащих низшего звена, которые в случае избрания их в Палату общин обязаны подать в отставку. Принцип несовместимости мандата не применяется лишь в отдельных случаях избрания чиновника в муниципальные органы власти и лишь по специальному разрешению. Данные Белой книги по совершенствованию управления, опубликованной 30 марта 1999 г., добавили ряд новых требований к чиновничьему аппарату. Так, гражданские служащие должны немедленно реагировать на пожелания граждан, более эффективно обслуживать население и в целом проводить целесообразную и взвешенную политику контактов с гражданами, обратившимися к J ним за помощью. От гражданского служащего современной Вели- I кобритании ожидают, что он будет честным, политически беспрИ' j страстным, постоянно повышающим собственный профессиональный уровень и умеющим видеть перспективы развития своей службы. Чиновник также призван демонстрировать качества лидера способность брать на себя ответственность. Желательно, чтобы его паботе сопутствовали коммуникативность и открытость, профессиональный и заинтересованный подход к делу; умение оценивать способности партнеров и принимать быстрые адекватные решения. Взамен британский гражданский служащий вправе рассчитывать на то, что оплата ею труда будет эквивалентной, а пенсионное обеспечение — гарантированным. Ему должно быть предоставлено необходимое высококачественное оборудование, а сам он на своем рабочем месте защищен от различного рода преследований и запугиваний Карьера чиновника должна целиком зависеть от его личных заслуг, причем служащий должен быть уверен, что его голос был услышан, а мнение принято во внимание. Каждый гражданский служащий должен четко представлять себе, куда ему следует обращаться в случае несогласия с текущей оценкой своего труда (как моральной, так и материальной). Естественно, что в программу расширения прав госслужащих входит и «доставление им возможности регулярных стажировок и тренингов. По этому поводу в Белой книге провозглашалось создание Центра по менеджменту и политическому образованию на базе Колледжа гражданской службы. Центр, по мнению его создателей, позволил бы решить проблему нового подхода к переподготовке и повышению квалификации лиц, состоящих на гражданской службе Соединенного Королевства, став местом, где «служащие, отвлекшись от повседневной рутины, смогут осознать, как им улучшить свою работу в дальнейшем» Упор делается на новые информационные технологии, особенно в сфере освоения методологий менеджмента. Гражданские служащие Великобритании подлежат различным видам юридической ответственности — общеуголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой — за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей. Лицо, состоящее на службе Короны, подлежит уголовной ответственности в случаях, когда оно своими незаконными действиями способствовало обнародованию секретных документов, касающихся государственной безопасности, разведки, обороны или сферы меж-дУнародных отношений. Дисциплинарная ответственность британского чиновника в аиболее общем виде регулируется конституционными обычаями и ^Цедентами и может наступать в тех случаях, когда чиновник со-Ршил деликт, выходящий за рамки «кодекса чести слуги Короны». Персональная гражданско-правовая ответственность граждан-° служащего Великобритании, по общему правилу, возможна Ко вне служебной обстановки. В тех же случаях, когда лицо находится при исполнении служебных обязанностей, за несоблюдение договорных обязательств, заключенных от имени Короны, личная ответственность не наступает. 9.4.3. Институт омбудсмена Институт омбудсмена был введен в Великобритании Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. На его основании стали действовать уполномоченный в сфере администрации, уполномоченные в сфере местной администрации, уполномоченный в области здравоохранения. Впоследствии институт омбудсмена получил дальнейшее развитие. Предметом рассмотрения парламентского уполномоченного по делам администрации являются жалобы на деятельность руководства (администрации) правительственных департаментов и других органов власти, список которых законодательно установлен. Такая процедура объясняется тем, что, согласно английской конституционной доктрине, депутаты непосредственно ответственны за защиту граждан от ненадлежащей деятельности исполнительных органов. Парламентский уполномоченный вправе рассматривать жалобы на решения, принятые единолично министром. Вместе с тем определенные сферы исключены из ведения уполномоченного в сфере администрации (международные дела, дипломатическая деятельность, юстиция, коммерческая деятельность). Парламентский уполномоченный рассматривает жалобы в случае плохого управления, а также нарушения кодекса практики доступа к правительственной информации. Понятие плохого управления не раскрывается в законе и определяется омбудсменом. Различаются правила подачи жалоб омбудсменам, Уполномоченному по делам администрации жалобы передаются через депутатов. Депутат решает, сможет ли он сам предпринять меры по восстановлению справедливости, или потребуется расследование парламентского уполномоченного. К уполномоченному в области здравоохранения также нельзя обращаться напрямую: сначала жалоба рассматривается органом здравоохранения, только после этого поступает к омбудсману. Деятельность парламентского уполномоченного защищена положениями законодательства о неуважении к суду. В настоящее время омбудсмены действуют как в публичной, так и в частной сфере (омбудсмены юридических служб, финансовых служб и др.)- Несмотря на определенное сходство в выполнении обязанностей — рассмотрение индивидуальных жалоб, — правовая природа омбудсменов различается. Если уполномоченный в сфере контроля за администрацией выступает институтом парламентского контроля, то омбудсмены в частной сфере выступают органом административной юстиции. Если омбудсмены в публичной сфере создаются на основе закона, то в'частной — либо на основе законов (к примеру, омбудсмен юридических служб создан на основе Закона о судах и юридических службах 1990 г.), либо на основе решения компаний. Омбудсмены в частной сфере также могут рассматривать жалобы как по первой, так и по второй инстанции. К примеру, омбудсмен юридических служб рассматривает жалобы на практикующих юристов после того, как они были рассмотрены самими юридическими сообществами. Те омбудсмены, которые по своей природе ближе к органам административной юстиции, выносят решения, обязательные для сторон. Омбудсмен вправе рассматривать жалобу по существу, однако основная его цель — контроль за рассмотрением жалоб юридическими сообществами. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ США Система государственного управления США формировалась на основе и под влиянием первой в мире писаной Конституции США (1787 г.). Она относится к числу наиболее стабильных и устойчивых и по способу внесения поправок и изменений («жестким»), что предусматривает усложненную процедуру принятия поправок (ст. V). Поправки принимаются 2/3 членов обеих палат Конгресса (либо специально созванным Конституционным конвентом). В обоих случаях поправки подлежат ратификации 3/4 парламентов штатов. Всего за 219 лет в нее было внесено 27 поправок, причем уже в 1791 г. первые десять составили Билль о правах Конституция стала одной из причин устойчивого функционирования системы управления США. Наибольшее внимание Конституция уделила порядку формирования и деятельности центральных органов власти (Конгресс, Президент, Верховный суд). Их конституционные взаимоотношения основаны на принципе разделения властей, который в американской действительности трансформировался в систему «сдер-жек и противовесов» Современная система государственного управления США опирается на ряд базовых принципов, лежащих в основе ее организации и функционирования, 1. Система сдержек и противовесов. Конституция США учредила республиканскую форму правления в виде президентской республики. Смысл американской модели состоит в жестком разделении законодательной, исполнительной (президентской) и судебной властей, которые формируются независимо друг от друга. Хотя прямо Конституция не сформулировала этот принцип, она обеспечивает равновесие между тремя ветвями власти, не допуская возвышения одного органа над другим. Президент республики — глава государ" ства и правительства; правительство не несет ответственности перед Конгрессом; Президент не обладает правом роспуска палат Конгресс США разделен на две палаты — Палату представи-пей и Сенат, которые в отличие от парламента Великобритании вноправны. Законопроект не может стать законом без полного гласия Между ними. Нижняя палата не обладает конституционным правом преодолеть возможное вето Сената. Для того чтобы ни одна ветвь власти не могла узурпировать полномочия другой, была создана система «сдержек и противовесов». Ее СУТЬ состоит в жестком «горизонтальном» разделении функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, полномочия которых в Конституции прописаны очень подробно. Конгресс принятыми законами «сдерживает» Президента и Верховный суд, а в случае несоблюдения законов может прибегнуть к импичменту. Президент «сдерживает» Конгресс правом вето, а Верховный суд — правом назначения членов суда. Опираясь на Конституцию, Верховный суд приобрел функцию конституционного контроля, что позволяет ему признавать отдельные нормативные акты Конгресса и Президента юридически ничтожными, если они противоречат Конституции. Подобное дробление властей еще в большей степени свойственно штатам. Кроме тою, равновесие между тремя ветвями власти достигается путем установления различных сроков полномочий субъектов государственной власти. Палата представителей избирается на два года, Президент — на четыре, сенаторы — на шесть, федеральные судьи назначаются бессрочно, «пока ведут себя хорошо» (during good behavior). Это позволяет, с одной стороны, постоянно обновлять государственные институты, с другой — усиливает возможность конфликта между ними, так как личный состав властных органов отражает различные фазы меняющихся общественных настроений. Наконец, важную роль в системе «сдержек и противовесов» играет «вертикальное» разделение полномочий между властями федерации и штатов. Оно также проведено недостаточно четко, что создает возможность конфликта между ними, взаимного контроля. 2. Принцип разделенного правления. Поскольку сроки полномочии высших органов власти — Президента и палат Конгресса разнятся, то может возникнуть ситуация, когда исполнительную и законодательную власти (по крайней мере, одну из палат) контролируют различные политические партии Однако, несмотря на относительную слабость, политические партии США играют важную роль в политической системе общества. Для политиков принадлежность к традиционной партии помогает делать карьеру, облегчает их деятельность в законодательных органах. Для рядовых избирателей приверженность той или другой партии позволяет сформулировать собственную позицию и выразить свое отношение к актуальным общественным проблемам. Ведь между традиционными партиями существуют программные различия. Демократы (либералы) выступают за социальную ориентированность государственной политики, поддержку малоимущих американцев; именно они более озабочены правами человека в США и мире. За демократов голосуют женщины, этнические и религиозные меньшинства, граждане с низкими доходами, зависящие от государственной поддержки. Республиканцы (консерваторы) выступают за сохранение «традиционных американских ценностей», в которые включают свободу рыночных отношений, личную ответственность человека за себя и свою семью, «дешевое государство»; их программа содержит популярные среди имущих американцев требования сокращения социальных расходов при одновременном уменьшении налогов- За республиканцев в большей степени готовы голосовать белые мужчины-протестанты, имеющие средние и высокие доходы. 4. Активная роль заинтересованных групп. США отличает широкое распространение лоббизма, которое компенсирует пассивную роль политических партий в политическом процессе. Именно заинтересованные группы оказывают решающее влияние на процесс принятия политических решений. Лоббистская деятельность считается реализацией петиционного права, сформулированного в поправке I к Конституции США. Одно из ее положений гарантирует «право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Развитию лоббизма в ^-ША способствовал ряд факторов. (1) Слабость политических ПаРтий побуждает американских политиков рассчитывать на соб-твенные материальные ресурсы, чтобы продвинуться по ступеням ластной лестницы. Тем самым они оказываются в определенной ^исимости от «заинтересованных групп», способных профинан-ровать их избирательную кампанию или политический проект. Чолиархический характер политической системы, что выражается в рассредоточении центров принятия решений по горизонта ли (разделение федеральных властей) и по вертикали (разделен» полномочий между федерацией и штатами), делает необходимым лоббирование своих интересов одновременно в органах исполни тельной и законодательной власти, в центре и регионах. Это пол силу только специалистам. (3) Мозаика политических, национальных, религиозных, региональных и профессиональных интересов и групп, не всегда устойчивых, однако нуждающихся в продвижении своих позиций и постоянно прибегающих к услугам лоббистов Следствием этого стало широкое распространение в США профессиональных лоббистских организаций (более 7 тыс.), в которых заняты многие десятки тысяч человек. Штаты и крупные города имеют свои представительства в Вашингтоне. В структуре крупных корпораций существуют отделы «по связям с общественностью», которые осуществляют данную функцию. Наконец, существуют и специальные лоббистские фирмы, отстаивающие во властных структурах интересы своих клиентов. На работу в подобные структуры охотно принимают бывших высокопоставленных деятелей исполнительной и законодательной власти, служащих Белого дома, Конгресса, министерств, хорошо знакомых с процедурой принятия здесь решений, обладающих широкими личными связями. Лоббистская деятельность законодательно регламентирована. В 1938 г. был принят Закон о регистрации иностранных агентов с целью правового регулирования лоббистского влияния иностранных государств на государственные институты США. Были приняты Федеральный закон о регулировании лоббизма (1946) и Закон о раскрытии лоббистской деятельности (1995), определяющие порядок и процедуры участия лоббистов в политическом процессе. х 4. Федеративное государственное устройство. США — федерация, что обусловливает наличие двух уровней управления — общенационального и регионального. Поправка X (1791 г.) развела предметы ведения федерации и штатов, объявив полномочия, не предоставленные прямо правительству США и не запрещенные штатам, остающиеся «за штатами или за народом». Была закреплена модель дуалистического федерализма, сохранявшего значительную автономию за штатами. Стремления правительственных учреждений к централизации встречают также противодействие Конгресса, состоящего из членов, тесно связанных с местными интересами. Федеративное устройство справедливо считается одной из причин успешности американского государства, тем не менее конфликтов между шта" тами и федерацией избежать не удалось, они неоднократно создавали угрозу единству США. 10.2. Высшие органы власти и их роль в государственном управлении Конституция США подробно регламентирует порядок формирования т, компетенцию высших органов власти, опираясь на принцип жесткого разделения их функции по управлению обществом. Первые три статьи Конституции посвящены трем ветвям власти: статья 1 — законодательной, статья 2 — исполнительной, статья 3 — судебной. Так закрепляется разделение управленческих функций высших государственных органов. 10.2.1. Конгресс США и его полномочия Конгресс США состоит из двух палат — Палаты представителей и Сената. Согласно Конституции система институтов государственного управления США начинается с Конгресса, которому вручена законодательная власть. Отцы — основатели американского государства назвали законодательный орган не Парламентом, а Конгрессом (от лат. congressus — встреча, собираться вместе). Первоначально данное понятие применялось к различным коллегиальным органам, созываемым по принципу adhoc, действительно носившим характер «встречи, собрания». Континентальный конгресс провозгласил независимость североамериканских колоний; конгресс представителей штатов разработал Конституцию США. В системе, основанной на разделении властей, подобно президентской республике США, исполнительная власть и кабинет министров полностью отделены от законодательного органа. Таким образом, законодательный орган имеет свои собственные ресурсы, цели и обязанности. Никто (за исключением вице-президента США) не может быть одновременно членом исполнительной и законодательной власти. Современные американские специалисты склонны видеть в Конгрессе особый тип организации законодательной власти: орган-преобразователь. Место Конгресса в системе государственного управления определяется тем, что он обладает значительными властными полномочиями и активно использует их, преобразовывая идеи в законы, К тому же он не может быть распущен главой исполнительной власти.
. Полномочия Конгресса подразделяются на две группы: (1) конституционные (исключительные), содержащиеся в Конституции, и (2) подразумеваемые. К исключительным полномочиям Конгресса США согласно разделу 1 ст. I Конституции принадлежит «установленная здесь» законодательная власть. Сфера законодательной компетенции федеральных властей первоначально была достаточно узкой. В разделе s ст. I Конституции было выделено ISзаконодательных полномочии Конгресса, часть из которых сейчас звучит архаично (например! право регулировать торговлю с индейскими племенами или давать каперские свидетельства). Кроме законодательных Конституция закрепила за Конгрессом и другие функции: контроль над исполнительной и судебной властью (через процедуру импичмента), участие назначении высших должностных лиц, утверждение международных' договоров и т.д. За федеральными властями закреплялись преимущественные права в сфере совместной обороны и внешней политики, установления правил натурализации. В перечень социально-экономических полномочий федеральной власти и ее законодательной ветви входили: право создания единой финансовой системы регулирования внешней и междуштатной торговли, полномочия устанавливать «единообразные законы о банкротстве», «учреждать почтовые службы», «содействовать развитию наук и полезных ремесел». Конгресс исполняет также важные политические функции: он работает с избирателями, представляет их интересы, участвует в разрешении социальных конфликтов и т.д. Подразумеваемые полномочия сформулированы в 18-м пункте раздела 8, который разрешает Конгрессу «издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц». Данное «резиновое» положение, как и расплывчатое право «содействовать развитию наук и полезных ремесел», стало юридическим обоснованием постепенного расширения экономических полномочий федерального правительства. Деятельность Конгресса США регулируется Конституцией, законами, регламентами его палат, а также сложившимися прецедентами, которые здесь играют меньшую роль, чем в Великобритании. К неписаным, но общепризнанным правилам относятся, например, занятие должностей по старшинству, «правило любезности Сената» — назначение на федеральные должности в регионах с согласия сенаторов от данного штата, принадлежащих к партии президента. Конституция (п. 1 разд. 6 ст. I) закрепляет за конгрессменом свободу слова, а также защищает его от ареста во время деятельности Конгресса или следования в него. Однако депутатская неприкосновенность конгрессменов США не носит абсолютного характера, поскольку ограничивается в случае измены, тяжкого уголовного преступления или нарушения общественного порядка, что позволяет привлечь законодателя к ответственности за сравнительно мелкие проступки. Пункт 2 данного раздела запрещает конгрессменам дополнительно состоять на какой-либо иной службе США, а также запрещает переход законодателя на те гражданские должности, которые Или созданы или которым увеличивалось содержание в период его нахождения в Конгрессе. Она состоит из членов, которые переизбираются каждые два года. Ограниченный срок легислатуры должен обеспечить соответствие состава Палаты динамично меняющимся общественным настроениям. Палата представителей обладает всей полнотой полномочий федеральной законодательной власти. Кроме того, Конституция согласно английской традиции закрепляет за ней исключительное право «возбуждать преследование в порядке импичмента» (п. 5, разд. 2, ст. 1} а также инициировать законопроекты о поступлениях дохода (п. 1 разд. 7, ст. )). Нижняя палата должна отражать настроения американского общества incorpore, поэтому численность делегаций штатов зависит от численности их населения, которое пересчитывается каждые десять лет (в нулевой год). Один член нижней палаты должен представлять примерно 520 тыс. человек. Самые большие делегации представляют Калифорнию (45 конгрессменов) и Нью-Йорк (34 конгрессмена), минимальные — Аляску, Вермонт, Вайоминг и некоторые другие штаты, имеющие здесь только одно место. Кроме полноценных членов в деятельности палаты принимают участие делегаты от столичного округа Колумбия и некоторых «ассоциированных» с США территорий (Пуэрто-Рико, Гуам и т.д. ), но они не имеют здесь права голоса. Согласно Конституции членами Палаты могут быть лица, дос тигшие 25-летнего возраста, являвшиеся не менее семи лет гражда нами США и проживающие в штате, от которого они избираются в 1 Конгресс. В последнее время возникло неписаное правило относи- тельно проживания кандидата в пределах своего избирательного округа. Конституция не определяет конкретных условий активного избирательного права, оставляя его параметры на усмотрение штатов. Круг избирателей нижней палаты должен охватывать тех же лиц, которые участвуют в выборах более многочисленной палаты легислатуры данного штата. В первые десятилетия существования американского государства данная оговорка имела смысл, так как избирательные системы штатов существенно отличались, но к середине XIX в. политические права получили практически все белые мужчины, после Гражданской войны — бывшие рабы (XIV и XV поправки), в 1920 г. — женщины (XIX поправка). Так как на практике местные власти часто продолжали под разными предлогами ограничивать доступ к выборам малоимущего и «цветного» населения, XXIV поправка (1964) запретила связывать право голоса с уплатой специальных и иных налогов. В 1971 г. XXVI поправка установила единый возрастной ценз — 18 лет. Роль спикера нижней палаты весьма значительна. Его органи-зуюшая Р°ль объясняется многочисленностью Палаты, невозможностью дать представителям полную свободу дебатов. Он считается одним из высших должностных лиц и вслед за вице-президентом наследует пост Президента США в случае досрочного прекращения полномочий последнего. В отличие от Великобритании спикер Палаты представителей более партиен. Он избирается в начале деятельности Конгресса нового созыва и представляет партию большинства. Спикер ведет заседания палаты, контролирует прохождение законопроектов. Он руководит деятельностью аппарата палаты и штатом невыборных должностных лиц (клерков, приставов, капелланов и т.д. ), а также общими службами Капитолия, так как вице-президент США, официальный председатель Сената, появляется здесь редко. Заседания Палаты начинаются с молитвы. Партийная организация палаты также во многом аналогична английскому варианту. Партийные фракции избирают соответственно лидеров большинства и меньшинства. Так как наиболее влиятельный представитель большинства становится спикером Палаты, официальный лидер преобладающей фракции фактически выступает в качестве его заместителя. Напротив, лидер меньшинства является действительным руководителем своей фракции. Помощь в организации работы фракций им оказывают «кнуты». Руководители фракции большинства оказывают значительное влияние на деятельность Палаты, но в отличие от Великобритании не занимают официальных правительственных постов. Относительная слабость партийных фракций привела к возникновению «кокэсов» — многочисленных неформальных групп парламентариев, объединенных общими интересами на внепартийной основе. Основную законодательную работу в Палате ведут ее комитеты, которых обычно около 20. Они в свою очередь делятся на примерно 100 подкомитетов. Эта разветвленная система позволяет справляться с возрастающим объемом работы. Представитель обычно входит в состав двух комитетов, только членство в важнейших из них не принято совмещать. Состав комитетов отражает соотношение партийных сил в Палате, поэтому партия большинства численно преобладает во всех комитетах. Она также имеет возможность Переизбрать председателей комитетов, которые традиционно имеют сильное влияние на их деятельность. Комитеты делятся на постоянные, специальные и объединенные (среди последних выделяются согласительные). Наиболее важными среди них являются постоянные (по ассигнованиям, правилам, вооруженным силам, сельскому хозяйству, общественным работам и транспорту, энергетике и торговле, образованию и труду, Специальные комитеты, как и в Великобритании создаются для проведения расследований и сбора информации. Не которые из них существуют практически постоянно (например, по I делам ветеранов, по делам молодежи и семьи), но чаще они созда- «ются на короткий срок для исследования конкретной проблемы Объединенные комитеты включают представителей обеих палат. Особенно важны согласительные комитеты, в которых пытаются преодолеть возникшие между палатами законодательные разногласия. |