|
|
мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
Кабинет министров При первом президенте Дж. Вашингтоне кабинет министров представляли три-четыре человека, сейчас их 14. В кабинет могут входить и другие, специально назначенные Президентом лица. В его заседаниях обычно участвует вице-президент. Кабинет не имеет конституционного статуса, поэтому он не превратился в настоящее правительство с самостоятельными функциями и значением. Кабинет министров — консультативный орган.
Так как закон не требует от главы исполнительной власти проводить регулярные совещания с кабинетом, Президент собирает его редко, по мере надобности. Чаще проходят встречи с отдельными министрами, особенно «политическими», государственным секретарем, министрами обороны и финансов. Причиной слабости кабинета является не только его достаточно широкий состав, нежелание отвлекать министров от руководства их департаментами. Политическая практика показала, что руководители департаментов выступают на подобных заседаниях скорее как лоббисты интересов своих ведомств, чем члены одной «команды», призванной провести в жизнь президентскую программу. Некоторые из них имеют собственные политические амбиции.
Исполнительное управление Президента США Для реализации принятых решений при Президенте были учреждены службы (офисы), которые составляли структуру президентской администрации в узком смысле этого слова. Ее значение на фоне консультативного характера кабинета постоянно росло. Именно она обеспечивает повседневную деятельность Президента; консультирует его по широкому кругу проблем; координирует деятельность исполнительных Департаментов. В 1939 г. эти службы (офисы) были объединены в Исполнительное управление Президента США. Его внутренняя структура ^енаяась, отражая взгляды и потребности конкретного Президента ^ША. В последнее время в состав Управления входят: (1) Служба
Ьелого дома. Она наиболее тесно связана с Президентом, включает советников, наиболее близких ему политически и лично, часто на-
РЭДных из его предвыборного штаба. Это «двор» Президента Кон-фесс не вмешивается в процесс назначений в Службу; (2) Офис вице-
Резидента; (3) Административно-бюджетное управление (офис). Воз-
292 Ш Система гос и муниципального управления в ведущих странах миоп
никло в 1970 г. на основе Бюджетного бюро Белого дома. Главная функция управления — составление проекта государственного бюджета, который затем вносится в Конгресс; (4) Группа экономических советников. Консультирует Президента США по экономическим вопросам. Ее важнейшая функция — подготовка ежегодного доклада Конгрессу; (5) Совет национальной безопасности. Обсуждает внутри- и внешнеполитические вопросы, связанные с проблемами национальной безопасности. В его состав входят Президент, вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, советник Президента по национальной безопасности и др. Значение советника по национальной безопасности может быть весьма велико. Своим политическим влиянием были известны Г. Киссинджер (при Р. Никсоне) и 3. Бжезинский (при Картере), которые часто выступали в роли публичных политиков.
В структуру Исполнительного управления Президента США входят также Офис представителя США на торговых переговорах, Совет по охране окружающей среды, Офис научной и технологической политики и др.
10.2.5. Центральная правительственная администрация
Исполнительную власть США представляют также исполнительные департаменты, независимые агентства и правительственные корпорации.
Исполнительные департаменты (министерства) Это старейшие и важнейшие органы исполнительной власти. Они непосредственно подчинены Президенту и имеют широкий, «министерский» круг полномочий. Во главе департаментов стоят секретари, а также их заместители (under-secretary)- Основные структурные подразделения министерства возглавляют помощники секретаря (assistant-secretary). После собственно президентских служб исполнительные департаменты наиболее тесно связаны с главой исполнительной власти, однако его возможность руководить деятельностью департаментов не следует преувеличивать. Он назначает и смешает только их высших руководителей. Остальные же тысячи сотрудников являются карьерными чиновниками, статус которых защищен «системой заслуг». Чиновники сохраняют свои должности независимо от смены президентской администрации, связаны сформировавшимися бюрократическими традициями, заняты реализацией давно запущенных программ. Их лояльность раздваивается между Президентом и Конгрессом, его постоянными комитетами, которые Фи нансируют органы исполнительной власти. Поэтому президент
in Система государственного и муниципального управления США 293
часто недовольны деятельностью министерств. Департаменты не-оавнозначны как по своим размерам, бюджету, так и по государственно-политическому значению. Так, иногда разделяют «внутренние» .внешние» министерства Руководители первой группы (Государственный департамент, министерства обороны, юстиции, финансов), наиболее близкие президенту политически и лично, в первую очередь отвечают за реализацию его программы. Вторая группа министерств занята решением текущих социально-экономических проблем; их деятельность менее подвержена переменам политического курса, так как связана с реализацией постоянных программ.
В настоящее время существуют следующие исполнительные департаменты:
Государственный департамент (возник в 1789 г. как Департамент иностранных дел) получил свое современное наименование после передачи ему некоторых внутриполитических функций (патентная служба, хранение государственной печати). Государственный секретарь считается старшим среди министров, он первым среди них имеет право на исполнение функции Президента США.
Департамент обороны (Военный департамент, 1789). В современном виде возник в 1949 г. в результате слияния департаментов армии, флота и авиации, которые остаются его главными и достаточно автономными частями. В составе Департамента существует также Объединенный комитет начальников штабов, куда входят высшие карьерные военнослужащие. Министерство обороны и входящие в его состав департаменты возглавляются гражданскими лицами.
Департамент финансов (1789). Долгое время это было универсальное социально-экономическое ведомство со сложной внутренней структурой. Кроме различных налоговых органов, служб, отвечающих за изготовление денежных знаков, ценных бумаг и т.д., сюда входит секретная служба, занятая борьбой с фальшивомонетчиками и охраной Президента США.
Департамент юстиции (1870). Генеральный атторней появился еШе в правительстве Дж. Вашингтона, но долгое время это должностное лицо исполняло обязанности не министра юстиции, а главного юридического советника. Статус министерства данная служба получи-а только в 1870 г. В этом же году среди помощников атторнея поя-Ился генеральный солиситор, в обязанности которого входил надзор за вхождением правительственных дел в судах, особенно Верхов-м Кроме исполнения роли юридического советника правитель-а генеральный атторней контролирует федеральные прокуратуру, равительные учреждения, службы эмиграции и натурализации, рььы с наркотиками В структуру министерства входит и Феде-ЬНое бюро расследований (ФБР), ведущее на федеральном уровне
 294 Hi Система roc и муниципального управления в ведущих странах лли
борьбу с наиболее опасными преступлениями, но оно действует впОл не независимо
Департамент внутренних дел (1849). Возник в результате передачи ему другими департаментами ряда ставших чуждыми им функ ций: патентного дела, цензуры, федеральной земельной собственности, отношений с индейцами, пенсий военным ветеранам и т.д Долгое время считался «завхозом» правительства. Затем превратился преимущественно в Министерство природных ресурсов, контролируя федеральные земли, национальные парки, службу охраны животных и т.д. Департамент занимается также проблемами индейцев.
Другими исполнительными департаментами являются: департаменты сельского хозяйства (1889), торговли (1913), труда (1913), здравоохранения и социальных служб (1953), жилищного строи-
Ц] тельства и городского развития (1965), транспорта (1966), энергети-
ки (1977), образования (1979), по делам ветеранов (1989). Департаменты создаются Конгрессом по предложению Президента США, когда в них возникает потребность.
I
Независимые агентства После исполнительных департаментов это
главные органы исполнительной власти Их отличия от исполнительных департаментов состоят, с одной стороны, в менее жесткой подчиненности Президенту США, с другой — в более узкой и специальной компетенции. Руководители агентств назначаются Президентом США, который не обладает неограниченным правом их смещения. Они назначаются на срок, превышающий время президентских полномочий, и (если руководство коллегиальное) могут принадлежать к различным политическим партиям. Численность независимых агентств достигает нескольких десятков, они действуют в политической, социально-экономической и научно-исследовательской сферах. Среди них: (1) Комиссия по междуштатной торговле '(1887) — старейшее экономическое агентство, регулирующее различные аспекты бизнеса; (2) Федеральная резервная система (1913) — осуществляет функции Центрального банка США; (3) Национальная комиссия по трудовым отношениям (1935) — следит за соблюдением законности и справедливости в сфере трудовых отношений, проводит с этой целью расследования и принимает квазисудебные решения; (4) Администрация общей службы (1949) — создана для централизации правительственных закупок и управления государственной собственностью; (5) NASA(1958) — национальное агентство аэронавтики и исследования космического пространства; (6) Комиссия по равным трудовым возможностям (1964); (7) Комиссия по безопасности продуктов (1972).
Наиболее быстро росла численность агентств, регулируют11 разнообразные социально-экономические проблемы. Расцвет
Система государственного и муниципального управления США 295
пришелся на период «Нового курса» и последующих десятилетий. Постепенно данные структуры стали подозревать в зависимости от бгльшого бизнеса, поэтому в конце 1970-х годов наметилась тен-ениИЯ к некоторому ограничению их деятельности. В сфере компетенции агентств одновременно находятся исполнительные, квазизаконодательные и квазисудебные функции. Они могут издавать приказы общего применения, следить за их исполнением и разрешают через административные суды возникающие на этой почве конфликты. Развитие административных судов объясняется тем, что общие суды не могут справиться с массой подобных дел, для разрешения которых требуются специальные технические знания. Общие суды оставляют за собой право пересматривать приговоры административных судов.
Правительственные корпорации Эти правительственные организации возникли сравнительно недавно. Они являются квазипредпринимательскими учреждениями и действуют в тех сферах экономики, где привлечение частного капитала или нежелательно, или невозможно из-за их высокой общественной значимости при одновременной невысокой рентабельности, а то и убыточности. В правительственных корпорациях не существует акционеров, они действуют в особом экономическом режиме (не платят налоги). Среди них: (1) Корпорация долины реки Теннесси (1933) — создана для решения комплекса проблем, связанных с освоением данного региона; руководила возведением каскада гидроэлектростанций, которыми сейчас управляет; поставляет электроэнергию по ценам, базовым для частных компаний; (2) Почтовая служба (1970) — одна из старейших правительственных служб, которая возникла еще в колониальный период; долгое время рассматривалась в качестве одного из исполнительных департаментов, но в 1970 г. приобрела статус правительственной корпорации; (3) Американская транспортная корпорация
— Амтрак (1970), создана с целью реорганизации железнодорожного транспорта и повышения эффективности его деятельности.
^ты административных органов Реальности современного государственного управления привели к тому, что Конгресс все чаще передоверяет процесс нормотворчества органам исполнительной власти, озникла угроза потери законодателями и общественностью кон-Р°ля за подобными актами. Это заставило Конгресс еще в 1946 г. РИнять Закон об административной процедуре, который сформули-Р°вал основные требования к правительственному нормотворчеству. еРвым ее этапом является публикация проектов правительствен-х Документов в Федеральном регистре, который выходит с 1936 г. тральный регистр — ежедневный бюллетень, где публикуются
*— ——
296 HI. Система гос. и муниципального управления в ведущих странах мипо
проекты правительственных документов, их окончательные варианты, официальные сообщения и т.д. Административные акты, появившиеся в течение года, допечатываются в Своде федеральных административных постановлений (Code of Federal regulations). Свод состоит примерно из 150 томов, которые делятся по проблемам на 50 разделов. Регистр представляет собой как бы текущее дополнение к Своду. Данный порядок выработки административных решений позволяет общественности и законодателям активно вмешиваться в этот процесс. Представители ведомств не обязаны следовать предложениям заинтересованных лиц, которые часто бывают противоречивыми, тем не менее обычно их стараются учесть. Особенно внимательно относятся к замечаниям законодателей, от которых зависит финансирование ведомственных программ.
10.2.6, Судебная система
В США параллельно функционирует двухуровневая судебная система: (1) федеральная система судов и (2) судебные системы штатов (их 50), округа Колумбия и четырех федеральных территорий.
Федеральная судебная система В компетенцию федеральных судов входит: рассмотрение уголовных дел о преступлениях, предусмотренных федеральным законодательством, и гражданских дел по искам к федеральным властям и по спорам, возникающим в связи с применением федеральных законов или между гражданами, проживающими в различных странах; при этом сумма иска должна превышать 10 тыс. долларов.
Федеральная судебная система по своей структуре трехзвенная.
Окружные суды — основное звено федеральной судебной сис
темы. Вся территория США поделена на округа с учетом границ
между штатами, так что в каждом штате от одного до четырех
судов. Всего в США 95 окружных судов, в каждом из которых
от 2 до 27 судей. Они рассматривают по первой инстанции гра
жданские и уголовные дела, входящие в федеральную юрисдик
цию, а также жалобы на действия административных учрежде
ний. Существуют также специализированные федеральные суды Л
налоговый, патентный, претензионный (рассматривает иски к
правительству о возмещении ущерба), по международной тор
говле и т.д.
Апелляционные суды (их 12). Они стали создаваться с 1891 г ДЛЯ
того, чтобы разгрузить Верховный суд США. Юрисдикция каж
дого из них охватывает несколько штатов. Апелляционные суД
рассматривают жалобы на решения окружных судов, а также в
решения налоговых и претензионных судов. По таможеинЫ
ю
Система государственного и муниципального управления США 297
делам имеется специальный аппеляционный суд. Отдельную систему образуют военные суды.
О) Верховный суд возглавляет федеральную судебную систему. В состав Верховного суда входят главный судья и восемь судей (justice). Они назначаются Президентом США с согласия Сената, который, учитывая политическое значение данных должностных лиц, их пожизненный статус, очень внимательно рассматривает предлагаемые кандидатуры. Обычно судьями становятся лица в возрасте 50—60 лет, имеющие значительный не только юридический, но и политический опыт. Состав Верховного суда элитарен. Всего за 200 лет в Верховном суде состояло около 200 человек.
Верховный суд некоторые дела рассматривает в первой инстанции. Его исключительной компетенцией являются споры между штатами. Он также может рассматривать в первой инстанции дела, где одна из сторон — посол или консул зарубежного государства, где сторонами являются граждане различных штатов или государств, споры между штатом и федеральными властями. Однако в данных случаях он не обладает исключительной юрисдикцией.
Большинство дел Верховный суд рассматривает в качестве высшей инстанции Существует два пути поступления сюда дел: апелляция и приказ certiorari. Первый путь по формальным причинам возможен только в определенных случаях, выдача же приказов — дискреционное право Верховного суда. Апелляции принимаются на приговоры низших федеральных судов или судов штатов, если в них затронуты существенные проблемы федерального права. Обычно решения низших судов пересматриваются в тех случаях, когда: Федеральный апелляционный суд признает неконституционным закон штата; верховный суд штата приостанавливает действие федерального закона или возобновляет действие закона, который ранее был признан несоответствующим федеральной конституции; °дин из низших федеральных судов признает неконституционным акт Конгресса или правительства; апелляционный суд обращается с петицией о желательности разрешения данного вопроса права Верховным судом.
Кроме того, недовольный решением нижестоящего суда и убежденный в том, что его дело затрагивает важные вопросы федерально права, может обратиться в данное учреждение с петицией о Шаче приказа certiorariВерховный суд рассматривает петиции и щает, какие из них принять к рассмотрению. Для этого необхо-мо согласие четырех судей из девяти Естественно, огромное ьшинство поступающих в Верховный суд обращений отвергает-■ Обычно приказ certiorari выдается, если суд штата разрешил су-
298 II! Система юс и муниципального управления в ведущих странах мир0
щественный федеральный вопрос, ранее не рассмотренный Верховным судом, или рассмотрел его иначе, чем он; несколько федеральных апелляционных судов разошлись во мнении; федеральный апелляционный суд разрешил существенный вопрос юрисдикции штата в нарушение его закона.
Поскольку Верховный суд по собственному усмотрению подбирает себе дела, а его юрисдикция недостаточно конкретна, то реальная политике-правовая роль данного учреждения не в последнюю очередь зависит от взглядов судей, особенно главных.
Верховный суд США
Верховный суд начинает свою ежегодную сессию в первый понедельник октября и заканчивает в конце июня — начале июля Каждому из судей в их деятельности помогают четыре юридических клерка Именно они предварительно рассматривают поступающие дела на предмет их важности и высказывают судье свое мнение, на которое он и ориентируется Следующим этапом рассмотрения дела является пятничная конференция, на которой и принимается окончательное решение Дискуссия носит закрытый характер, ее ход не записывается, в помещении находятся только судьи Дискуссию открывает главный судья, он ведет ее и задает тон. Голосование проводится редко После обмена мнениями главный судья, ориентируясь на мнение большинства, суммирует результаты дискуссии, на основе которых составляется заключение. Оно может быть единодушным или принятым большинством Судьи, оставшиеся в меньшинстве, могут приложить к нему свои мнения Однако в делах, затрагивающих важные политические вопросы, судьи стремятся действовать единодушно, чтобы укрепить легитимность принятого решения.
|
|
|
Скачать 3.67 Mb.