мухаев книга (1). Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Государственные и муниципальные финансы
 Скачать 3.67 Mb.
|
|
Часть своих полномочий он может передать в порядке делегиро вания начальникам центральных служб министерства или долж ностным лицам, возглавляющим периферийные службы. 7.2.3. Ведомства 8 тех сферах общественной жизни, которые не охватываются мини стерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро, государ ственные комиссии и др.). Как уже отмечалось, министерское звено Управления представляет собой несущую конструкцию целостного организма публичной администрации. Все другие центральные Управленческие органы специальной компетенции образуются, что бы восполнить пробелы в единой структуре управления, устранить Недостатки в деятельности центральных отраслевых органов, ре шить проблемы, которые министерства в силу объективных или сУбъективных причин в данный момент решить не в состоянии. Понятие «ведомство» не характерно для юридического лексикона зарубежных стран (за исключением Германии). Преимущественно его используют государства, правовые системы которых формирова-лись под влиянием советского права (России и другие бывшие республики СССР). Зарубежное законодательство, как правило, це употребляет для обозначения разнообразных центральных органов государственного управления какого-то собирательного понятия Это объясняет то, почему в литературе не существует единого, общепринятого определения ведомства. Одни авторы относят к ведомствам органы управления, находящиеся в подчинении министерств, другие — включают в это понятие ведомства, составляющие аппарат главы государства, премьер-министра, правительства, а также межминистерские советы и комитеты Неоднозначно решается и вопрос о соотношении понятий «ведомство» и «министерство» Наиболее распространенной является позиция, в соответствии с которой ведомство создается в той области, которая не охвачена министерским управлением. Встречается и иная точка зрения, сторонники которой считают, что понятие «ведомство» является родовым и включает как сами министерства, так и другие ведомства, не имеющие статуса министерства. В этом случае министерство рассматривается как такое ведомство, во главе которого стоит министр, являющийся членом правительства1. Отдельные ведомства могут создаваться путем отпочкования от министерств, выделяясь из состава последнего либо получая значительную автономию и становясь независимыми административными управлениями, пополняя число органов децентрализованной публичной администрации. Подобная практика вызывает на Западе ожесточенные дискуссии. Классифицировать ведомства крайне сложно по причине их значительного числа и большого количества переданных им функций. Увеличение числа ведомств, с одной стороны, содействует усилению специализации государственного регулирования общественных отношений, обеспечению лучшей межведомственной координации путем установления горизонтальных связей между существующими министерствами и ведомствами. Однако, с другой стороны, это негативно сказывается на управляемости системы центральных органов исполнительной власти. Федеральные ведомства Германии Федеральное ведомство по охране Основного закона Федеральное финансовое ведомство Федеральное ведомство по грузовым перевозкам Федеральное ведомство здравоохранения Федеральное ведомство по обеспечению безопасности полетов Федеральное статистическое ведомство Федеральное ведомство для ремесленного хозяйства федеральное ведомство по охране от радиации федеральное ведомство страхования федеральное ведомство картелей федеральное ведомство гражданской обороны федеральное ведомство по окружающей среде федеральное верховное морское ведомство и Другие Центральные ведомства в Великобритании Центральное ведомство информации Департамент по юридическим вопросам Управление таможенных и акцизных сборов Управление государственных доходов Департамент по гарантиям экспортных кредитов Управление по делам библиотек и искусству и другие Ведомство возглавляет профессиональный чиновник высшего ранга, который, как правило, не является министром. В отдельных случаях руководителю ведомства может присваиваться ранг министра Руководители ведомств, не действующие на правах министра, могут присутствовать на заседаниях правительства по приглашению и с правом совещательного голоса. В некоторых государствах создаются так называемые правительственные ведомства, руководители которых, не будучи министрами, входят в состав правительства. Например, в Польше Малая Конституция в ст. 53, посвященной составу Совета министров, устанавливает, что в него наряду с председателем Совета министров, вице-председателем и министрами входят также и руководители определенных законом комиссий и комитетов, осуществляющих функции высших органов государственной администрации, назначенные в порядке, предусмотренном для формирования правительства. В частности, к числу таких органов отно-КИтся образованный в соответствии с Законом от 12 января 1991 г. Комитет научных исследований, определенный в ст. 1 Закона как «высший орган государственной администрации по вопросам научной и научно-технической политики государства»1. Вопросы образования новых ведомств, их компетенции и структуры в зависимости от национального законодательства могут регулиро-^ться (1) приказами министра соответствующей отрасли; (2) реше-Ш1ЯМИ правительства; (3) специальными законами (в Германии, Например, ведомства создаются специальными законами в качестве Самостоятельных высших учреждений при соответствующем федеральном министерстве). Применительно к ведомствам, входящим в состав централизо ванной публичной администрации, может быть применена одна и двух основных моделей административного подчинения:
В первом случае министр осуществляет руководство отраслью в полном объеме, а во втором случае он руководит только министерством, при этом различные ведомства (агентства, бюро, управления и др.) считаются независимыми от министерства и подчинены непосредственно правительству. 7.3. Функциональная децентрализованная администрация Публичная администрация в современном мире представляет собой сложный разветвленный механизм, в котором наряду с правитель- | ственными министерствами и ведомствами функционирует множество относительно самостоятельных, пользующихся административной и финансовой автономией государственных учреждений Эти децентрализованные учреждения приобретают в современном мире все большее распространение и влияние, поскольку они выполняют задачи, которые не способна реализовать централизованная государственная администрация. 7.3.1. Децентрализованные учреждения: статус, структура, функции Причины создания и правовой статус Нередко перед государством встают вопросы, требующие быстрого реагирования и специализированного подхода, а жесткая министерская система не способна найти адекватные решения чрезвычайных проблем. В связи с этим в большинстве стран мира образуются специальные автономные структурь'-призванные самостоятельно выполнять определенные функции и решать конкретные вопросы. Основными причинами создания автономных ведомств западные ученые считают, необходимость обеспечения социально-культурного обслуживания, свободного от пря' мого политического воздействия; целесообразность неполитической регулирования хозяйственных отношений; предоставление технических услуг; регулирование деятельности лиц свободных профессии — юристов, врачей и др.1 История существования децентрализованных государственных органов насчитывает по меньшей мере несколько столетий. Например в Англии возникновение органов, непосредственно не подчиненных центральным властям, относится еще ко временам Тюдоров. Позже, в XVIII — начале XIX в., английский парламент создал специализированные независимые органы, которые должны были помочь решению социальных проблем, связанных с индустриальной революцией. Так были образованы, в частности, управления здравоохранением. Каждый исторический период требовал образования особых форм децентрализованных учреждений. Однако наибольшее распространение специализированные децентрализованные органы получили в начале XX в., когда появление монополий стало серьезно ограничивать конкуренцию и видоизменять основы рыночной экономики Новые социальные явления привели к вынужденному расширению сферы управленческой деятельности западных государств, к активному государственному регулированию экономики и социальных процессов. Нетрадиционные сферы управления требовали применения гибких методов регулирующего воздействия, а министерства владели лишь командными способами воздействия. Не случайно поэтому в начале XX в. юридическое закрепление получили новые формы деятельности государственной администрации, такие, как независимые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, независимые административные органы и публичные учреждения во Франции. Автономные учреждения во многих странах стали инструментом выхода из «Великой депрессии» конца 20-х — начала 30-х годов XX в. Их число значительно увеличилось прежде всего за счет органов управления национализированными отраслями. После Второй мировой войны продолжалось развитие автономных административных структур. Они повсеместно применялись в качестве удачной формы для учреждений смешанной экономики и постепенно становились главным связующим звеном между государством и частным сектором. В настоящее время общепризнанно, что эти государственные ведомства наиболее успешно функционируют в социальной и экономической сферах. В Великобритании, например, в 1980 г. около половины всех работников государственного сектора были заняты в автономных органах функциональной администрации. В таких странах Латинской Америки, как Колумбия и Венесуэла, количество децентрализованных учреждении превысило 100, в Мексике — 800. Во Франции 34 независимых административных органа и более 4,5 тыс. публичных учреждений. Ни в законодательстве, ни в практике государственного управления зарубежных стран пока не выработано единого наименования этих своеобразных административных структур. Они могут называться публичными корпорациями, квази- или полуавтономными органами, внеминистерскими учреждениями, независимыми или публичными агентствами, комиссиями, кассами, бюро, управлениями и т.п. В Великобритании и бывших английских колониях единственно определенным, имеющим точное правовое содержание, является понятие «корпорация». Но и оно отражает всего лишь одну характерную черту этих учреждений — их статус юридического лица, дающий им возможность от своего имени выступать в суде. Во Франции и других странах французского языка административные структуры такого рода объединяются понятиями «независимые административные органы» (ies autorites administratives independantes) и «публичные учреждения» (etablissements publics), используемыми как законодателем, так и административными судами. В Мексике понятие «децентрализованная администрация» закреплено Конституцией 1917 г., в Италии и Бразилии применяется термин «непрямая публичная администрация». Правовое положение децентрализованных органов специфично в каждой стране, и, кроме того, каждое государство создает несчетное количество разнообразных вариантов их статуса. Правовой режим каждого конкретного автономного учреждения фиксируется - обычно в специальном акте о создании нового децентрализованного учреждения. Вместе с тем можно отметить общие черты, характерные для всех независимых ведомств. (1) Децентрализованные учреждения являются автономными струк*' турами публичной администрации. Они не подчиняются ни правительству, ни министерствам, а лишь контролируются ими по стратегическим вопросам управления. В оперативную, текушУ10 деятельность этих учреждений министры вмешиваться не вправе-В основу работы этих учреждений положены принципы децентрализации, административной и финансовой автономии. Независимые ведомства обладают административной автономией, означающей их самостоятельность в решении вопросов собственной компетенции. Они сами определяют внутреннюю организацию и принимают регламент своей деятельности, сами создают свои службы и другие подведомственные структуры Руководители децентрализованных органов имеют право самостоятельного подбора кадров. Законодательство определяет методы и формы комплектования служб, но сам набор осуществляется руководителями децентрализованных учреждений на основе дискреционных (по собственному усмотрению) полномочий. Независимые ведомства наделяются также и финансовой автономией, ведь они имеют собственное имущество и свой бюджет, отделенные от имущества и бюджетов центральной и местной администрации. При этом степень финансовой самостоятельности децентрализованных учреждений может быть различной Органы управления национализированной промышленностью обычно находятся на самофинансировании, в то время как другие автономные структуры хотя бы частично получают средства от центральных властей и более жестко контролируются финансовыми органами. (2) Децентрализованные учреждения являются органами управления специальной компетенции — они вправе выполнять лишь те функции, приобретать права и нести обязанности, которые прямо указаны в акте об их создании. Следовательно, на них распространяется принцип «разрешено лишь то, что прямо закреплено». (3) Децентрализованные учреждения являются субъектами публичного права — органами управления, которые обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Они обладают распорядительными полномочиями по отношению к частным лицам, предприятиям и организациям государственного и частного секторов. Эти органы вправе не только давать рекомендации другим субъектам публичного права, но и принимать акты управления. С другой стороны, большинство децентрализованных учреждений, подобно частным корпорациям, в вопросах внутреннего управления и во взаимоотношениях с третьими лицами выступают от своего имени и могут быть субъектами частного права. Итак, децентрализованные структуры имеют специфический правовой статус. Несмотря на это, они являются составной частью государственного аппарата. Ведь все свои полномочия они получают от государства, которое и определяет как методы, так и границы и* Деятельности. Децентрализованные органы не включаются в Иерархическую административную структуру, но находятся в ведении центральной или местной публичной администрации: либо в ведении главы правительства (например, во Франции находятся в веде-Н11и премьер-министра Комиссия по допуску к административным Документам и Высший совет по аудиовизуальным средствам), либо Уперминистра или отраслевого министра (так, министр экономи-и> Финансов и промышленности Франции контролирует деятель-Ость Совета по конкуренции), либо в ведении местных органов. Образование. Состав и структура Поскольку образование децентрализованных учреждений осложняет координацию действий государственного аппарата, ученые считают необходимым ввести точные критерии, определяющие необходимость создания децентрализованных структур. Но лишь немногие государства ввели юридические ограничения, препятствующие быстрому росту автономных органов. Независимые административные учреждения образуются, как правило, высшими органами государственной власти: главой государства, парламентом или правительством. Реже полномочия по созданию децентрализованных учреждений предоставляются министерствам или центральным ведомствам. В странах англосаксонской системы независимые административные ведомства образуются, как правило, на основе актов парламента. Так, в Великобритании в начале XX в. публичные корпорации создавались Короной на основе королевской хартии. Таким образом была учреждена в 1926 г. всемирно известная Британская радиовещательная корпорация (ВВС). Но в настоящее время британские публичные корпорации создаются только статутами парламента. Независимые агентства США учреждаются лишь актами Конгресса. В странах континентальной системы более широкие учредительные полномочия предоставлены правительствам и органам местного самоуправления. Во Франции, например, на основании ст. 34 Конституции 1958 г. и решений Конституционного и Государственного советов закон должен определить лишь правила, касающиеся категории публичных учреждений. Вопрос создания каждой конкретной децентрализованной структуры решается либо советом министров (если речь идет о государственном учреждении), либо генеральным или муниципальным советом (если признано необходимым создать новое местное административное учреждение). Иногда децентрализованные ведомства могут образовываться на основе договора или соглашения между административными органами и профессиональными организациями. Таким образом образуются, например, органы по рассмотрению дисциплинарных споров в Великобритании Состав автономных административных органов определяется с учетом внепартийного и координирующего характера их деятельности, поскольку они призваны согласовывать работу государственного и частного секторов экономики. В связи с этим членами децентрализованных учреждений могут быть представители исполнительной законодательной власти, общественных организаций и частных стрУ1^ тур. Состав каждого из органов децентрализованной администрации как правило, строго фиксирован в акте о его создании. Так, самостоятельные административные власти Франции (советы и комиссии) имеют от 5 до 21 члена. В Национальной комиссии по Контролю за избирательными кампаниями работают пять человек, а Паритетной комиссии по публикациям прессы и агентствам — 21. руководителей децентрализованных учреждений, как правило, назначают центральные или местные органы власти. Так, в Италии руководящие органы децентрализованных структур определяются президентом страны или председателем Совета министров. В Канаде право назначать руководство децентрализованных учреждений предоставлено правительству, а иногда и отраслевым министрам. Во Франции члены Высшего совета по аудиовизуальным средствам назначаются частично президентом страны, частично председателями Сената и Национальной ассамблеи. Ведущие члены французской Национальной комиссии по информатике и свободам определяются декретом Совета министров. Децентрализованные структуры обычно образуются как коллегиальные органы, хотя иногда допускается и единоначальная форма их работы. Например, независимые агентства США, как правило, возглавляет совет, состоящий из 5—11 членов. Причем из числа руководителей немногим более половины могут представлять одну политическую партию. Тем самым подчеркивается публичный и внепартийный характер деятельности этих ведомств. Руководители независимых ведомств могут быть смешены со своих постов, как правило, лишь в исключительных случаях — не по административным или тем более политическим соображениям, а в случае серьезного нарушения закона. Так, руководители Комиссии междуштатной торговли США могут быть отстранены Президентом США лишь за серьезные проступки, прямо указанные в законе. классификация Существует множество классификаций, в основу которых положены разные критерии организации и деятельности автономных ведомств: сфера деятельности, срок полномочий, выполняемые функции, территориальная компетенция, формы участия в управленческой деятельности. В зависимости от сферы деятельности можно выделить три вида независимых административных учреждений: функционирующие в ) хозяйственно-экономической, (б) социально-культурной и (в) ад-министративно-политическои области. Болыдинство децентрализованных органов образуются в хозяй-венно-экономической области и являются промышленными, тор-°выми или транспортными (например, Банк Италии, промышленное палаты в Германии, депозитная касса во Франции, Управление Рчтанских железных дорог, Федеральная торговая комиссия США). Множество независимых административных учреждений создаете и в социально-культурной области (Национальное управление здпа воохранением Великобритании, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства США, рабочие советы в Германии, Институт социального обеспечения в Италии, Национальное агентство занятости во Франции, а также университеты, жилищные корпорации и др.). Некоторые действуют в административно-политической области (Центральное разведывательное управление и Комиссия по гражданским правам в США, Национальная комиссия по контролю за избирательными кампаниями во Франции). В странах Латинской Америки децентрализованные структуры создаваемые в административно-политической управленческой сфере, не наделяются административно-политически ми полномочиями. Так, при Министерстве национальной обороны Колумбии действуют: жилищное управление, военный клуб, ротационные фонды армии, военно-воздушных сил, национальной полиции. Эти учреждения вправе заниматься только социально-экономическими, а не административно-политическими проблемами. В зависимости от срока полномочий децентрализованные учреждения подразделяются на постоянные и временные. Постоянные ведомства образуются без указания на конкретный период времени, в течение которого они будут действовать. Определяется лишь срок полномочий их руководящих органов. Временные органы создаются для решения конкретной задачи, после выполнения которой они прекращают свое существование. Обычно законодательство предоставляет децентрализованным учреждениям специальные полномочия для реализации конкретной правительственной программы — полномочий adhoc. В таком случае ведомство действует по принципу «каждой программе — своя команда». Нередко временные децентрализованные учреждения работают более эффективно по сравнению с постоянными. После решения поставленных перед ними задач они могут быть ликвидированы. Но если была доказана эффективность новой формы управления, то возможно преобразование временного ведомства в постоянную функциональную децентрализованную структуру. С учетом выполняемых ими функций можно выделить следующие виды децентрализованных органов.
Примирительные — рассматривающие конфликтные ситуации им предлагающие общие пути их решения. И наконец, по формам участия в управленческой деятельности различаются: (а) властные децентрализованные учреждения, имеющие право принимать самостоятельные решения по вопросам своей компетенции, и (б) консультативные, обладающие совещательными полномочиями и помогающие правительству или министерству в рассмотрении спорных вопросов (например, Комиссия по сельской местности Великобритании). |