Учебник Издание 4е, дополненное и переработанное Под общей редакцией проф. Чепурина М. Н., проф. Киселевой Е. А
 Скачать 3.91 Mb.
|
|
Глава 24. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА «Эволюция не может быть справедливой». Ф.А.фон Хайек «Коммунизм умер, потому что пренебрег человеком и попрал его права; если капитализм повторит эту ошибку, его ждет та же участь». Иоанн Павел 11 § 1. Проблема справедливого распределения в рыночной экономике Нам уже хорошо известно, что в любой хозяйственной системе обще- ство сталкивается с необходимостью решения трех задач: Что, Как и Для кого производить. В настоящей главе мы обратимся к последней из них. 540 Глава 24 Проблема «Для Кого производить» является проблемой распределения про- изведенных благ. Говоря о социальной политике государства, мы подра- зумеваем действия правительства, направленные на распределение и пе- рераспределение доходов различных членов и групп общества. Так можно определить социальную политику в узком смысле слова. В широком смыс- ле социальная политика - это одно из направлений макроэкономического регулирования, призванное обеспечить социальную стабильность общества и создать, насколько это возможно, одинаковые «стартовые условия» для граждан страны. Об этом пойдет речь в последующих параграфах настоя- щей главы. Вначале же мы обратимся к теоретическим микроэкономичес- ким основам социальной политики. Рыночное распределение доходов на основе конкурентного механизма спроса и предложения на факторы производства приводит к тому, что воз- награждение каждого фактора происходит в соответствии с его предельным продуктом. Этот принцип известен нам из раздела «Микроэкономика» (см. гл. 10). Естественно, указанный механизм не гарантирует равенства в рас- пределении доходов, и в реальности в странах с развитой рыночной эконо- микой наблюдается значительное неравенство в их распределении. В рамках позитивной экономической теории ответа на вопрос, какое именно распределение доходов справедливо, просто не существует. Вспом- ним, что критерий Парето-эффективности не может дать нам теоретичес- кую основу решения проблемы справедливости. Мы не раз отмечали, что одним из проявлений фиаско рынка является невозможность справедливо- го распределения доходов, поскольку рынок - социально нейтральный ме- ханизм. Математически можно определить эффективность по Парето (см. гл. 15), но понятие справедливости - это нормативное суждение. 1 Вот по- чему вопрос справедливого распределения доходов не оставляет равнодуш- ными ни политиков, ни простых граждан: здесь затрагивается моральная, этическая проблема. Принято различать функциональное и персональное распределение доходов. Функциональное распределение означает распределение нацио- нального дохода между собственниками различных факторов производства (труда, капитала, земли, предпринимательства). В этом случае мы интере- суемся, какая доля «национального пирога» приходится на заработную пла- ту, процент, рентные доходы, прибыль. Персональное распределение - это распределение национального дохода между гражданами страны, независи- 1 Под словом «распределение» понимается не только распределение доходов, но и распре- деление ресурсов. В экономической теории, как нам уже известно, используются такие поня- тия, как аллокативная и дистрибутивная роль рыночного механизма (см. гл. 5, § 10). В этой главе речь пойдет, главным образом, о распределении доходов. Социальная политика 541 мо от того, владельцами каких факторов производства они являются. В этом случае мы анализируем, какую долю национального дохода (в денеж- ном выражении) получают, например, 10% наиболее бедных и 10% наибо- лее богатых семей. Итак, поскольку эффективность по Парето не дает нам никакого крите- рия для ранжирования точек, лежащих на известной нам из гл.15 кривой потребительских возможностей (кривой достижимой полезности), мы не можем сказать, что распределение в точке А справедливее, чем в точке В (рис. 24.1). На рисунке изображена кривая достижимой полезности в обще- стве, состоящем из двух известных нам из гл. 15, § 2 индивидуумов - Ани и Васи. Мы можем утверж- дать, что, если происходит переме- щение из точки К в точку М, то наблюдается улучшение по Паре- то. Произошло увеличение полез- ности и Ани, и Васи. Но переме- щение из А в В или наоборот, т. е. скольжение вдоль кривой дости- жимой полезности, не может ниче- го нам сказать о более предпочти- тельном (с точки зрения справед- ливости) положении каждой из указанных точек. Что же означает понятие «справедливость»? Справедливость, согласно определению известного словаря современной экономической теории Мак- миллана - это честность, беспристрастность. Если же рассматривать спра- ведливость в контексте известной нам теории экономики благосостояния, то справедливым можно было бы считать распределение, соответствующее двум условиям: во-первых, оно должно быть равноправным, т. е. ни один из субъектов общества не предпочитает товарный набор другого лица сво- ему собственному товарному набору. Во-вторых, оно должно быть эффек- тивным по Парето. Одновременно и равноправное, и эффективное по Па- рето распределение можно трактовать как справедливое. Вообще соци- альная справедливость в экономической теории - это проблема приемлемой степени неравенства в распределении доходов. И здесь надо сразу сказать, что единого ответа на этот вопрос у экономистов-теоретиков не существу- ет. Мы рассмотрим наиболее известные концепции справедливости, или справедливого распределения доходов: эгалитаристскую, утилитаристскую, роулсианскую и рыночную. Рис. 24.1. Кривая достижимой полезности и эффективность по Парето 542 Глава 24 Эгалитаристская концепция считает справедливым уравнительное распределение доходов. Логика рассуждений здесь такова: если требуется разделить определенное количество благ между людьми, одинаково этого заслуживающими, то справедливым было бы распределение поровну. Про- блема заключается в том, что понимать под «одинаковыми заслугами»? Одинаковый трудовой вклад в общественное благосостояние? Одинаковые стартовые условия в смысле владения собственностью? Одинаковые ум- ственные и физические способности? Единого ответа на этот вопрос мы, очевидно, не получим, потому что опять обращаемся к нравственным суж- дениям. Но здесь представляется важным подчеркнуть, что эгалитарный подход не столь примитивен, как его иногда представляют в журналистс- ких статьях бойкие авторы: взять и поделить все поровну, как предлагал персонаж знаменитой повести Михаила Булгакова «Собачье сердце» Шари- ков. Ведь речь идет именно о равном распределении благ между равным образом заслуживающими этого людьми. Утилитаристская концепция 1 (ее разработал во второй половине XIX века английский экономист и правовед Иеремия Бентам) считает справед- ливым такое распределение доходов, при котором максимизируется обще- ственное благосостояние, представленное суммой индивидуальных полез- ностей всех членов общества. Математически это можно выразить в виде формулы, отражающей утилитаристскую функцию общественного бла- госостояния: (1) где W - функция общественного благосостояния, а и - индивидуальная функция полезности. В нашем условном примере, когда все общество со- стоит из двух лиц, Ани и Васи, формула примет вид: Приведенная формула (1) требует некоторых пояснений. Во-первых, утилитаристский подход предполагает возможность меж- личностного сравнения индивидуальных функций полезностей различных членов общества. Во-вторых, функции индивидуальной полезности, соглас- но утилитаристскому подходу, могут быть: а) одинаковыми у всех людей, б) различными у различных членов общества. В последнем случае мы подразумеваем различную способность людей извлекать полезность из их дохода (денежного или натурального). Трудно не согласиться с тем, что для богатого предельная полезность его денежного дохода вовсе не такая, как у бедного человека. Поставьте себя на место миллионера, а затем на место Утилитаризм - этическая концепция, построенная на отождествлении добра и пользы. Социальная политика 543 скромного конторского служащего: у кого будет выше предельная полез- ность дополнительной денежной единицы дохода? Очевидно, у последнего из названных субъектов. Тогда предполагается, что уменьшение полезнос- ти, например, у Васи, должно компенсироваться в ходе распределения не точно таким же, а большим приращением полезности у Ани. Такой вывод не должен показаться странным, если, напомним, речь идет о максимиза- ции суммы индивидуальных полезностей. 1 На рис. 24.2 мы можем дать графическое пояснение этого подхода. Для этого используем известную нам из гл.15 общественную кривую безразли- чия. Напомним, что общественная кривая безразличия показывает множе- ство комбинаций полезностей различных членов общества, каждая из ко- торых означает одинаковый уровень благосостояния общества. Форма об- щественной кривой безразличия может иметь различную конфигурацию, а не только ту, которая приводилась в гл. 15. На графике (рис. 24.2) общественная кривая безразличия означает множество сочетаний полезностей, которые мо- гут извлекать указанные субъекты из своего дохода, представленного в денеж- ной или натуральной форме. Все комбинации, лежащие на общественной кривой безразличия, одинаково удовлетворительны для общества. б) Рис. 24.2. Общественная кривая безразличия: утилитаристский подход Если утилитаристская общественная кривая безразличия имеет линей- ный вид, причем ее наклон равен -1, как в случае а , то снижение полезно- сти Васи будет компенсироваться точно таким же приращением полезнос- ти Ани. Индивидуальные полезности дохода, следовательно, у этих двух членов общества совершенно одинаковы. Если же общественная кривая безразличия выпукла к началу осей координат (вариант б), то мы видим, 1 Эта идея для нас не нова. Вспомним индивидуальную кривую безразличия из гл. 5, § 9: потребитель остается на одной и той же кривой безразличия, поскольку уменьшение предель- ной полезности одного товара компенсируется увеличением предельной полезности другого ίοвара. a) 544 Глава 24 что уменьшение полезности для Васи должно компенсироваться более, чем равным, приращением полезности Ани, поскольку только таким образом остается неизменной суммарная полезность общества в целом. Это означа- ет, что члены общества имеют не одинаковую функцию индивидуальной полезности. Таким образом, согласно утилитаристскому подходу, общество может считать справедливым как равное, так и неравное распределение доходов, в зависимости от представлений о характере индивидуальных функций полезностей разных членов общества. Нетрудно заметить, что в случае а) утилитаристская концепция совпадает с эгалитаристской: по- скольку все люди обладают совершенно одинаковой способностью извле- кать предельную полезность из своего дохода, то справедливым будет его уравнительное распределение. Роулсианскан концепция основана на утверждении, что справедливым будет считаться такое распределение, которое максимизирует благосос- тояние наименее обеспеченного члена общества. Для обоснования своего подхода Джон Роулс, американский философ, чье имя дало название рас- сматриваемой концепции, использует специфическую мысленную конст- рукцию, известную в экономической теории под названием «вуаль неве- дения» (veil of ignorance). «Вуаль неведения» означает, что при формиро- вании принципов справедливого распределения нужно абстрагироваться от возможных последствий для своего личного благосостояния. Другими сло- вами, если бы была возможность устранить все, что является результатом случая или традиции, какое бы общество мы бы выбрали, если бы были свободны выбирать все, что угодно? И если бы мы осуществляли свой вы- бор во взаимодействии с другими, такими же свободными и равными людь- ми? Например, принимая решение о правилах справедливого распределе- ния доходов, вы лично должны набросить на себя «вуаль неведения» и не принимать в расчет, кем вы станете в результате принятия таких правил: нефтяным магнатом, кинозвездой, почтальоном, учителем, бомжем и т. д. Что предпочел бы в таком случае каждый член общества? Роулс утвержда- ет, что в условиях «вуали неведения» каждый предпочел бы застраховаться от возможного падения в пропасть бедности, и потому одобрил бы такое распределение доходов, при котором общество было бы озабочено макси- мизацией доходов наименее обеспеченных членов общества. Роулсианская функция общественного благосостояния имеет следу- ющий вид: (2), или для нашего гипотетического общества из двух лиц: Социальная политика 545 Речь идет о решении задачи «максимина» 1 , т. е. максимизации благосо- стояния лица с минимальным доходом. Другими словами, подход Дж. Ро- улса означает, что справедливость распределения дохода зависит только от благосостояния самого бедного индивида. Роулсианская общественная кри- вая безразличия будет иметь следующий вид (рис. 24.3): Мы видим, что никакое прира- щение благосостояния одного ин- дивида не оказывает влияния на благосостояние другого (сравни- те с конфигурацией индивиду- альной кривой безразличия в случае жесткой взаимодополняе- мости двух товаров из гл. 5, § 9). Рис. 24.3. Общественная кривая безразличия: роулсианский подход Общественное благосостояние, по Роулсу, улучшается только в том случае, если повышается благосо- стояние наименее обеспеченного индивида. Дж.Роулс критикует утилита- ристскую концепцию по нескольким направлениям. Во-первых, утилитаризм в его первоначальном виде дает простейшую и наиболее прямую концепцию права и справедливости, т. е. максимизацию блага, но не особенно обращает внимание на то, как эта сумма полезнос- тей распределяется между индивидами (каким именно образом выигрыши отдельных индивидов компенсируют и перекрывают потери других). Во-вторых, полагает Роулс, спорна аналогия между индивидом и обще- ством. Получается, что так же, как индивид может выбирать оптимальное сочетание между определенными потерями и выигрышами (заниматься по сложной учебной программе, чтобы позднее занять высокое положение; принять участие в определенных непривлекательных видах деятельности, ведущих к выгоде в будущем), так и общество может проявлять терпимость к определенным видам потерь (неудобства для отдельных индивидов), если они приведут к росту общего выигрыша (большее благо для большего ко- личества индивидов). Но проблема утилитаристского подхода, согласно критическим взглядам Роулса, заключается в том, что он нарушает право отдельных индивидов в 1 Если не углубляться в тонкости математического анализа, то можно отметить, что в тео- рии игр правило максимина - это правило принятия осторожных решений. Выбор стратегии при решении задачи максимина означает, что игрок решил довольствоваться гарантирован- ным, хотя и не самым большим выигрышем. (См. подробнее : Лопатников Л. Экономико-мате- матический словарь. М., 1996. С. 265) 35 546 Глава 24 рамках общества, т, е. использует одних субъектов как средство для дости- жения цели других. Характерный пример: существование рабовладельчес- кой системы на юге США перед гражданской войной, вполне возможно, отвечало интересам нации в целом (дешевая рабочая сила, позволяющая развивать текстильную промышленность, что обеспечило США лидирую- щее положение на мировом рынке). Однако трудно себе представить, как это можно было бы совместить с основами справедливости. Или, например, жертвы, приносимые во имя будущих поколений: существенное понижение уровня жизни или удлинение рабочего дня, ложащиеся на плечи живущего сегодня поколения, безусловно, ведут к увеличению уровня благосостояния будущего поколения (типичный аргумент сталинской пропаганды: жертвуй- те сейчас для будущего процветания общества!). Но вряд ли это, по Роул- су, является справедливым. На противоречия утилитаризма обратил внимание и Амартия Сен, лауреат Нобелев- ской премии по экономике (1998 г.). Дело в том, что стремление к максимизации полез- ности индивидуума, сопровождающееся Πарето-улучтением, может прийти в проти- воречие, с принципом личной свободы. Это и есть так называемая теорема о невозмож- ности паретианского либерала, выдвинутая А.Сеном. Допустим, есть два субъекта Сластолюбивый (С) и Пуританин (П). Перед ними стоит выбор - кто из них будет чи- тать книгу непристойного содержания (Сен пишет о романе «Любовник леди Чаттер- лей» 1 )? В соответствии с принципами либерализма, каждый принимает свое собствен- ное решение. Тогда возможны 4 варианта: (I) С. читает книгу, а П. не читает ее. (2) П. читает книгу, С. - не читает. (3) Оба читают книгу. (4) Оба отказываются от чтения. Казалось бы, в соответствии со свободой индивидуального выбора, должен пройти ва- риант (1). Однако, с точки зрения максимизации удовлетворения (принципа утилита- ризма), скорее всего, реализуется случай (2). Объяснение таково: Сластолюбец предпо- чел бы сам отказаться от чтения, лишь бы с удовольствием понаблюдать, как Пурита- нин, читая роман, избавляется от своей стыдливости. В свою очередь, Пуританин, с неохотой читая роман, будет удовлетворен тем, что Сластолюбец не сможет потворство- вать своим неблагопристойным вкусам, лишившись чтения этой книги. Произошло улучшение по Парето (увеличение суммарной полезности) в соответствии с утилита- ристскими принципами, но нарушена свобода следования своему выбору независимо от желаний и вкусов другого лица. Рыночная концепция считает справедливым распределение доходов, основанное на свободной игре рыночных цен, конкурентном механизме спроса и предложения на факторы производства. Распределение ресурсов и доходов в рыночных условиях производится безличностным процессом. Этот способ никем не придумывался и не создавался. В этом смысле и надо понимать слова Хайека, вынесенные в эпиграф главы: «Эволюция не мо- жет быть справедливой». Следовательно, по мысли этого выдающегося представителя либерализма, «при подавлении дифференциации, возникаю- щей в результате везения одних и невезения других, процесс открытия но- вых возможностей был бы почти полностью обескровлен»». 2 1 В настоящее время этот роман английского писателя Дэвида Г.Лоурснса (1895--!930) не считается настолько неприличным, насколько это было во времена его первой публикации в 1928 г. И все же полный текст романа дошел до читателя лишь в 1959 г. 2 ХайекФ. Пагубная самонадеянность. Μ.,Ι992. С. 130-131. Социальная политика 547 Итак, последняя из рассмотренных концепций справедливости вновь заставляет нас задуматься о том, следует ли государству вмешиваться в процесс перераспределения доходов, если блага в свободном рыночном хозяйстве достаются только тем, кто обладает «денежными голосами»? Правительства промышленно развитых стран не стали дожидаться оконча- ния теоретических споров относительно справедливого распределения до- ходов, тем более, что в дискуссии по вопросам нормативного характера некому вынести суждение, обладающее статусом абсолютной истины. Практика показала, что существование обширных зон нищеты чревато мно- гими отрицательными последствиями для стабильного и устойчивого рос- та экономики, правопорядка, морального здоровья и т. п. В сущности, это очевидно в рамках здравого смысла и политического прагматизма лидеров, не желающих социальных потрясений в обществе. § 2. Личные и располагаемые доходы. Проблема измерения неравенства в распределении доходов: кривая Лоренца и коэффициент Джини Прежде чем обратиться к проблеме измерения неравенства в распреде- лении доходов, напомним, что располагаемый доход - это доход экономи- ческого субъекта, полученный после выплат трансфертов со стороны госу- дарства и уплаты налогов из своего личного дохода. Именно располагае- мый доход дает более точное представление об уровне жизни населения, нежели личный доход. Теперь, вспомнив категории личного и располагаемого дохода, можно обратиться к конкретным проблемам неравенства в распределении доходов: какова пропасть между богатыми и бедными? И можно ли вообще измерить неравенство в распределении доходов? Одним из наиболее известных способов измерения этого неравенства является построение кривой Лоренца, названной так по имени американ- ского экономиста и статистика Макса Лоренца. Речь идет при этом о пер- сональном, а не функциональном распределении доходов. Если мы разделим все население страны на 5 частей (квинтилей), т. е. по 20%, и совокупные доходы общества также по 20%, то можем увидеть, что линия, исходящая из начала осей координат (биссектриса) дает нам представление о равном распределении доходов (см. рис. 24.4). Кривая Лоренца основана на расчете кумулятивных долей (накопленных долей), и соответственно, построении кумулятивной кривой. На оси абс- цисс мы откладываем первые 20% населения; затем, добавив вторую груп- пу, получаем 40% населения, затем 60% и т. д. На оси ординат мы откла- дываем кумулятивные значения доходов: первые 20%, затем 40%, далее 60% и т. д. Если бы 20% населения получали бы 20% совокупных личных 35* 548 Глава 24 20 40 60 80 Доля населения, в процентах Рис. 24.4. Кривая Лоренца доходов, 40% населения 40% доходов, и т. д., то мы построили бы как раз бис- сектрису, называемую лини- ей абсолютного равенства. Но в реальности распреде- ление не бывает абсолютно равным. Например, первые 20% населения получают 5% доходов, 40% населения - 15% доходов, 60% населе- ния - 35% доходов, 80% на- селения - 60% доходов, и, наконец, 100% населения - 100% всех доходов обще- ства. В соответствии с эти- ми значениями мы и строим кривую Лоренца, которая отклоняется от ли- нии абсолютного равенства. Кривая Лоренца (на нашем графике кривая OABCDE) будет более вогнутой по отношению к биссектрисе, если распре- деление доходов отличается большей неравномерностью. На рис. 24.4. мы можем увидеть и линию абсолютного неравенства, идущую под прямым углом (OFE) . Сплошная линия кривой Лоренца показывает распределение личных доходов (до вычета налогов и без трансфертов). Но после уплаты налогов и получения трансфертов мы можем построить новую кривую Ло- ренца (пунктирная линия), т. е. кривую для располагаемого дохода. Она ме- нее вогнутая, так как в результате перераспределительных процессов уменьшилось первоначальное неравенство в уровне доходов. Очевидно, чем больше отклоняется кривая Лоренца от биссектрисы, тем сильнее не- равенство в распределении доходов, и чем активнее социальная политика государства по выравниванию доходов, тем менее вогнута данная кривая. В зависимости от конкретных социальных программ и систем налогообло- жения в той или иной стране будет зависеть отличие кривых Лоренца, по- строенной для личных и для располагаемых доходов. Так, в США умень- шение неравенства в распределении располагаемых доходов обусловлено не столько вычетом налогов (американская налоговая система слабопрог- рессивна), сколько выплатой трансфертов. Государственные трансфертные платежи в США составляют около 75% дохода группы людей с самыми низкими доходами. На рис. 24.5 приведены различные кривые Лоренца для России на 1997 г., отражающие распределение доходов от собственности, предпринимательс- ких доходов, доходов от труда (заработная плата) и т. д. 1 Белая книга. Экономика и политика России в 1997 году. ИЭППП. М.,1998. С.76 Социальная политика 549 Доля дохода, в процентах Линия равномерного распределения Социальные трансферты Оплата труда Денежные доходы, всего Предпринимательские и другие доходы Доходы от собственности 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Доля населения, в процентах Рис. 24,5. Кривые Лоренца для России (распределение доходов по их отдельным компонентам) Как и отмечалось ранее, больше всего приближается к линии абсолют- ного равенства кривая Лоренца, отражающая распределение доходов с уче- том трансфертных выплат, а далее всего от нее находится кривая, демонст- рирующая распределение доходов от собственности. Есть и другие способы измерения неравенства в распределении доходов: наиболее известный из них - децильный коэффициент: все население раз- бивается на 10 групп по 10% и сравниваются доходы 10% высшей группы с доходом 10% населения из низшей группы. Так, например, в Швеции, если брать доходы низших 10% и высших 10% групп населения до вычета налогов и получения трансфертов, то соотношение будет 1:100, а если взять соотношение располагаемых доходов, то I : 4. Еще одним показателем, используемым в экономической науке для оп- ределения степени дифференциации доходов, является коэффициент Джи- ни (G). Этот коэффициент тесно связан с кривой Лоренца. На рис. 24.4 мы можем его рассчитать как отношение площади фигуры, находящейся меж- ду линией абсолютного равенства и кривой Лоренца (обозначим ее буквой 2), к площади треугольника OFE, образуемого между линиями абсолютно- го равенства и абсолютного неравенства: * G = Τ/ OFE, где величина G изменяется в пределах от нуля до единицы, т. е. 0 < G < 1 550 Глава 24 В 80-х гг. нашего столетия коэффициент Джини составлял в Японии - 0,270; Швеции - 0,291; США - 0,329; Бразилии - 0,565; Великобритании - 0,297; Германии - 0,250. По данным Отчета Всемирного банка «От плана к рынку», на 1989 г. страны со средним уровнем ВНП на душу населения имели коэффициент Джини 0,45, а страны OECD (Организации экономи- ческого сотрудничества и развития) - 0,35.' Примечательна динамика ко- эффициента Джини в России. Так, в СССР в 1991 г. он составлял 0,260, а в 1993 г., после одного года радикальных экономических преобразований, уже 0,496. В 1997 г., по данным Института экономических проблем переходного периода, он снизился, составив величину 0,370. 2 Очевидно, что переход к рыночному механизму распределения ресурсов и доходов неизбежно сопро- вождается большей дифференциацией доходов населения, нежели в условиях уравнительного распределения в период социалистического хозяйства. При этом необходимо сделать оговорку, что расчеты официальных статистичес- ких органов могут не учитывать доходы, не декларируемые субъектами те- невой экономики и просто граждан, далеких от законопосяушания. Следо- вательно, в переходной экономике России коэффициент Джини может ока- заться величиной еще большей по сравнению с официальными цифрами. Анализ динамики децильного коэффициента в России демонстрирует те же закономерности: периоды экономических потрясений, высокой инфля- ции и т. п. сопровождаются усилением разрыва в доходах различных групп населения. Так, в России (сентябрь 1997 г.) на долю 10% наиболее обеспе- ченной группы населения приходилось 31% денежных доходов, а на долю 10% наименее обеспеченной 2,5%. Таким образом, разрыв в доходах этих групп составил 12,5 раз. В сентябре 1998 г. этот разрыв составил 13,5 раз. Обратим особое внимание на неравномерность децильного коэффициента по различным регионам и отдельным крупнейшим промышленно-финансо- вым центрам. В 1997 г. он составил в Дальневосточном экономическом рай- оне 16,4; Центрально-Черноземном районе 6,4; в Москве 15,9 раз. Но почему вообще существует неравенство в доходах? Ведь в демокра- тических странах принято говорить о равенстве возможностей, которые должны обеспечиваться соответствующими институтами рыночной эконо- мики. Различные экономисты называют множество причин и факторов это- го неравенства. Отметим лишь самые важнейшие из них. Во-первых, от рождения люди наделены различными способностями, как умственными, так и физическими. При прочих равных условиях (эту предпосылку нужно всегда иметь в виду), человек, наделенный исключи- тельной физической силой, имеет больше шансов стать знаменитым и вы- сокооплачиваемым спортсменом. 1 From Plan to Market. World Development Report 1996. Published for the World Bank. Oxford University Press, p.68. Страны со средним уровнем ВНП на душу населения определены в раз- мерах $726-$8955 в год (р.183) 2 Белая книга. Экономика и политика России в 1997 году. ИЭППП. М., 1998. С.75. Социальная политика 551 Во-вторых, различия во владении собственностью, особенно достав- шейся по наследству. Люди не могут выбирать, в какой семье им родиться - потомственных миллионеров или простых рабочих. Следовательно, одна из разновидностей потока доходов, т. е. доход от собственности, будет су- щественно различаться у названных нами субъектов. В-третьих, различия в образовательном уровне. Сама эта причина во многом зависит от первых двух названных. Ребенок, родившийся в богатой семье, имеет больше шансов получить превосходное образование и, соот- ветственно, профессию, приносящую высокий доход, нежели дитя в бедной многодетной семье. В-четвертых, даже при равенстве возможностей и одинаковых старто- вых уровнях образования больший доход будут получать лица, которых иногда называют «трудоголиками». Эти люди готовы брать работу на дом, задерживаться по долгу службы на рабочем месте для разрешения той или иной профессиональной проблемы, игнорировать свое неважное самочув- ствие, лишь бы добиться высоких результатов в своей работе. В-пятых, есть такая группа причин, которая связана просто с везением, случаем, неожиданным выигрышем и т. п. В условиях неопределенности, характерной для рыночной экономики, эта группа причин может объяснить многие случаи неравенства в распределении доходов. Таким образом, по крайней мере, в силу названных причин равенство экономических возможностей соблюдается далеко не всегда. Бедные и бо- гатые по-прежнему сушествугот даже в самых благополучных высокораз- витых странах. Но что такое бедность? Как определить ее уровень? Экономисты-теоретики, статистические службы правительства, профсо- юзы занимаются исчислением уровня бедности. От этого будут зависеть масштабы и направления перераспределения доходов, построение налого- вых систем, систем пенсионного обеспечения и т. п. Однако бедность - понятие относительное. Русская поговорка «У кого щи жидковаты, а у кого жемчуг мелковат» хорошо отражает эту проблему. Действительно, что для одной семьи - роскошь, то для другой - предмет первой необходимости. По мнению известных американских экономистов П.Самуэльсона и В.Нодхауса, уровень бедности можно определить так: бедность - это уровень дохода, достаточный для того, чтобы поддержи- вать прожиточный минимум. Бедные семьи обычно тратят 1/3 своего до- хода на продукты питания. Увеличив эту величину в 3 раза, можно полу- чить доход, необходимый для существования на уровне прожиточного ми- нимума.' Обратим внимание на то, что прожиточный минимум - это не фи- 1 Самуэльсон П., Нордхаус В. Экономика. 15 издание. М.,1997. С. 403. 552 Глава 24 зиологическии минимум, который можно определить как уровень дохода, необходимый для физического выживания. Прожиточный минимум, или черта бедности, говорит нам не о границе выживания, а о некоем мини- мальном уровне стандарта жизни. Разумеется, этот стандарт будет различ- ным у разных стран и народов, и у одной и той же страны, но на разных исторических этапах ее развития. В России вплоть до конца 1998 г. порог бедности определяли по схеме, установлен- ной еще в начале рыночных реформ в 1992-1993 гг. Тогда это делалось так: бралась стоимость минимального набора продуктов и умножалась на коэффициент 1,46. При этом исходили из того, что бедная семья в России тратит на питание в среднем 68,3% семейного бюджета; умножив стоимость этого продовольственного набора на коэффи- циент 1,46, получали стоимость прожиточного минимума. Но эта методика все чаще и чаще подвергалась критике, что вполне заслуженно. Ведь многие бедные семьи по пол- года и более не платят за квартиру, не в состоянии приобрести самые необходимые предметы одежды и обуви и т.п. По новой методике, которая в начале ноября 1998 г. рассматривалась правитель- ством, прожиточный минимум рассчитывается на основе реальной потребительской корзины. В нее входит не только минимум продовольственных товаров, но и набор про- мышленных товаров, необходимых услуг и впервые включены даже некоторые товары длительного пользования. В новом варианте потребительской корзины присутствуют 33 вида продовольственных товаров и 79 позиций, составляющих минимальный|непродо- вольственный набор товаров для взрослых, и 69 позиций - для детей. Таким образом, прожиточный минимум на указанный период времени (ноябрь 1998 г.) определялся по новой методике в 642 руб. в месяц на человека 1 , что по обменному курсу 16 руб./lUSD в то время соответствовало 40 долл. (Для сравнения - в США прожиточный минимум для семьи из 4-х человек в 1992 г. определялся как 14335 долл. в год). В Москве про- житочный минимум, по данным московских профсоюзов, в мае 1999 г. вплотную при- близился к отметке 2500 руб. По расчетам Самузльсона и Нордхауса, в 1992 г. доля населения, живущего за чертой бедности в США, составляла 14,5%. По методике Все- мирного Банка (прогноз для России), бедным может считать себя тот, у кого на члена семьи приходится меньше 100 руб. (4 долл. США) в день или 3000 руб. в месяц. При таком понимании за чертой бедности в России (на середину 1999 г.) жила половина населения. 2 Итак, если общество признает справедливым поддержку наименее обес- печенных слоев населения, то конкретной реализацией социальных про- грамм занимается правительство страны. § 3. Государственная политика перераспределения доходов. Дилемма эффективности и справедливости После Великой Депрессии общество стран Запада на практике убеди- лось, что стихийный рыночный механизм может привести к сильнейшим спадам, хронической безработице и огромным зонам нищеты. Поэтому, Чруд-7. 6 ноября 1998 г. г Деньги. № 17, 5 мая 1999 г. Социальная политика 553 хотя теоретические споры о допустимых размерах дифференциации дохо- дов и социальной справедливости ничуть не были завершены, начались вводиться практические мероприятия, направленные на предотвращение и смягчение социальных последствий кризисов. С конца 40-х - начала 50-х гг. XX века официальной доктриной правительств многих стран становит- ся концепция «государства благосостояния» (Welfare state), которая про- возгласила необходимость широких мер социальной защиты для бедных. Но можно сказать, что политика социальной поддержки начала проводить- ся в странах Запада значительно раньше мероприятий «Welfare State», еще с конца XIX - начала XX века (см, таблицу 24.1.): социальные реформы Бисмарка в Германии, Дизраэли в Великобритании, «Новый курс» Рузвель- та в США. Государство провозглашалось ответственным за поддержание минимального жизненного стандарта граждан страны. Таблица 24.1. Годы принятия законов в области социального страхования (XIX - начало XX вв.): Германия Англия США по болезни 1883 1911 1935 по безработице 1927 1911 1935 по старости 1889 1908 1934 Программы «государства благосостояния» включают в себя как про- граммы социального страхования, относящиеся ко всем слоям населения, так и систему мероприятий для поддержки доходов наименее обеспечен- ных семей: страхование по старости, от болезней, подобия по безработице; дополнительные программы государственной помощи для неполных семей с детьми, слепых, нетрудоспособных и т. п., включающие продовольствен- ные талоны, обеспечение жильем, другие социальные услуги. Особая роль в программах «государства благосостояния» отводится трансфертам. Трансферт - это безвозмездная передача части дохода или имущества индивида или организации в распоряжение других лиц. Следу- ет отметить, что при помощи трансфертов могут перераспределяться не только денежные доходы, но и экономические возможности. Например, бедные семьи в результате получают больше возможностей для того, что- бы дать хорошее образование своим детям, однако не будем забывать, что происходит это за счет налогообложения лиц с более высокими доходами, чьи экономические возможности также претерпевают изменения. Функционирование системы «государства благосостояния» в послевоен- 554 Глава 24 ные годы столкнулось, во-первых, с растущей социальной нагрузкой на го- сударственный бюджет и, следовательно, его растущим дефицитом, и, во- вторых, проблемой стимулов поиска работы бедными гражданами. Дело в том, что развитая система социальной помощи в странах с рыночной эко- номикой все чаще делала невыгодным для малоимущих граждан поиск ра- боты. Продовольственные талоны, пособия для матерей с детьми и т. п. составляли такую величину, что оказывалось невыгодным искать работу: получаемый в таком случае заработок оказывался ненамного выше, а то и ниже суммарных социальных выплат, получаемых прежде. В связи с этим многие экономисты предложили ввести систему негативного (отрицатель- ного) подоходного налога (НПН), которая заменила бы собой многочис- ленные денежные и натуральные выплаты единой системой денежной под- держки бедных семей. Идея НПН (см. табл. 24.2) состоит в следующем: платить гарантирован- ный минимум тем, чей доход равен нулю. Но, если человек нашел работу, и его доход начинает расти, то НПН будет сокращаться с определенным коэффициентом. Например, коэффициент равен 50%. Тогда, при получении заработка мы должны уменьшить его на 50% и данную величину вычесть из гарантированного дохода. Так, если гарантированный доход составляет 8000 долл., то при заработке 4000 долл. мы должны уменьшить его на 50% (4000 χ 0,5) и эти 2000 долл. вычесть из 8000 долл. Полученный общий до- ход составит 4000 + (8000 - 2000} - 10000долл. Таблица 24.2. Заработок и негативный подоходный налог (НПН) Заработок 0 4000 8000 12000 16000 20000 НПН 8000 6000 4000 2000 0 -2000 Общий заработок {заработок + НПН) 8000 10000 12000 14000 16000 18000 Как видно из таблицы, негативный подоходный налог уменьшается с ростом заработка. После того, как заработок превысит 16000 долл., нега- тивный подоходный налог уступает место обычному, т. е. положительному подоходному налогу. Проблема заключается в том, как сохранить стимулы Социальная политика 555 к труду при данной системе социальной поддержки. Если коэффициент снижения пособия будет слишком высоким, то бедному гражданину будет выгоднее получать гарантированный минимум и не искать работу. В целом же семьи будут по-разному реагировать на отрицательный подоходный на- лог в зависимости от того, каков будет сам гарантированный минимум, ве- личина заработка и коэффициент снижения пособия, выступающий как от- рицательная предельная налоговая ставка. В связи с программой перераспределения доходов экономисты рассмат- ривают так называемую дилемму эффективности и справедливости. Суть ее заключается в том, что стремление к большему равенству .может обернуться для общества потерями в экономической эффективности. Ведь растущее финансирование социальных программ требует повыше- ния налогов и их перераспределения. Так, если в виде налога часть до- хода Иванова перейдет в виде пособия Петрову, то это снизит стимулы к труду у обоих. Иванов вправе спросить: «Зачем много работать, если значительную долю заработанного придется отдать в виде налога?». А Петров будет рассуждать по-своему: «Зачем много работать, если и так получаю пособие?» Таким образом, существует опасность того, что экономические стиму- лы будут подорваны, производственная деятельность сократится и умень- шится объем распределяемого «национального пирога». Следовательно, сам способ распределения общественного богатства влияет на размер со- здаваемого совокупного продукта. Кроме того, существуют потери в ходе процесса перераспределения доходов. Американский экономист А.Оукен, известный нам из гл. 19, назвал эту проблему «дырявым вед- ром» социальной помощи. Утечки связаны с дорогостоящей, зачастую не- поворотливой, бюрократической системой управленческого аппарата. Сле- довательно, часть пособий уходит в карманы высокооплачиваемых админи- страторов, консультантов и сотрудников различных налоговых и соци- альных служб. По подсчетам Оукена, утечка из «дырявого ведра» такова: из 350 долларов, взятых у состоятельных граждан, 250 долларов теряются в процессе передачи бедным. Некоторые исследователи полагают, что эта цифра завышена, но даже если уменьшить ее наполовину, все равно она говорит об очень большой плате за равенство. Еще одна проблема, связанная с дилеммой эффективности и справедли- вости, заключается в парадоксальном явлении, подмеченном многими эко- номистами: количество людей, относимых к категории бедных, может воз- расти в результате усилий по борьбе с бедностью. Дело в том, что перерас- пределение доходов вообще и трансферты, в частности, меняют экономи- ческое поведение людей. Государство в силах изменить правила игры, вво- дя новую систему налогообложения. Но кто может с уверенностью сказать, ΊΙ 556 Глава 24 что в результате этих изменений действительно перераспределяемый на- циональный доход потечет от богатых к наиболее бедным? Например, если государство повышает предельную ставку налога, люди начинают вести себя так, чтобы законно или незаконно уклониться от уп- латы налогов. И в результате государство может и вовсе не собрать нуж- ных сумм для социальных программ. Сплошь и рядом мы видим, что це- лью трансферта является сам трансферт! Это происходит потому, что люди часто стараются так изменить свое поведение, чтобы получить имен- но социальный трансферт, а не так, чтобы повышать свои стимулы к труду при помощи государственной поддержки. Особые трудности возникают и при определении того, кто именно име- ет право на государственную помощь. Так, в России в начале экономичес- ких реформ (1993 г.) государство обещало выделять субсидии только тем животноводческим фермам, которые занимаются племенным разведением скота. Не прошло и года, как многие хозяйства объявили себя племенны- ми. Экономисты, настороженно относящиеся к перераспределительным программам, в полемическом запале утверждают, что, как только будут объявлены широкие льготы беременным, например, при покупке товаров длительного пользования, так множество женщин тотчас принесут справ- ки о своей беременности. И опять мы увидим, что целью трансферта явля- ется сам трансферт. А ведь государство, предоставляя социальную помощь, надеялось, что производители и потребители изменят свое поведение так, чтобы повысились стимулы к труду и инвестициям. Американские экономисты подчеркивают и то негативное явление, ко- торое связано в США с программой помощи неполным семьям с детьми. Нередко это способствует распаду семей (так как программа, в сущности, поощряет уход из семьи безработных отцов). Указанная программа предо- ставляет помощь и внебрачным детям. Конечно, это гуманно, но многие ис- следователи считают, что такая система ведет к упадку нравственности и подрыву института семьи. Многие ученые, анализируя программы помощи неполноценным семь- ям с детьми, выдвинули гипотезу «культуры бедности» (culture of poverty hypothesis), согласно которой нищета становится образом жизни и переда- ется из поколения в поколение. Таким образом, как слишком глубокое неравенство подрывает стабиль- ность общества, так и нивелировка доходов подрывает эффективность, а также стимулы к труду и предпринимательству. За большее равенство не- редко приходится платить снижением эффективности. Самое сложное в осуществлении социальной политики государства заключается в нахожде- нии приемлемой «социальной цены», или платы, за более равномерное рас- пределение доходов. ' Социальная политика 557 Основные понятия: Социальная политика Функциональное и персональное распределение доходов Справедливость Утилитаристская функция общественного благосостояния Роулсианская функция общественного благосостояния «Вуаль неведения» Теорема о невозможности паретианского либерала Кривая Лоренца Коэффициент Джини Децильный коэффициент Прожиточный минимум Государство благосостояния Трансферты Негативный подоходный налог «Дырявое ведро» Оукена Дилемма эффективности и справедливости social policy functional and personal income distribution equity (fairness) utilitarian social welfare function Rawlsian social welfare function veil of ignorance impossibility of paretian liberal Lorenz curve Gini coefficient decile coefficient minimum-subsistence income level welfare state transfer payments negative income tax Okun's «leaky bucket» efficiency and equity dilemma |