Ануфриева Бекяшев международное право. Учебник ответственный редактор Заслуженный юрист рф, доктор юридическихнаук, профессор
 Скачать 5.52 Mb.
|
|
ГЛАВА XI. ПРАВО МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ § 1. Краткая история создания международных организаций Право международных организаций это отрасль публичного права, принципы и нормы которых регламентируют порядок создания и деятельности международных организаций, их взаимоотношения с другими субъектами этого права'. В российской литературе XIX и начала XX в. право международных организаций считалось частью международного административного права. Как писал крупнейший специалист по международному праву П. Е. Казанский, «международной администрации предстоит великое будущее, развитие международного права будет состоять преимущественно в развитии международного права... Мировая жизнь ставит задачи, которые не под силу отдельным народам. Им приходится соединяться в крупные всемирные союзы для того, чтобы сообща достигнуть общих целей»2. Видный российский юрист-международник Н. Голубев провел в начале XX в. детальный анализ истории возникновения международных органов и организаций. Он собрал все примеры и неудавшиеся попытки создания международных административных комиссий; проследил развитие каждого учреждения и всего института международных организаций; выяснил юридическую природу комиссий и причину их появления. В своей докторской диссертации «Международные административные комиссии XIX века. Очерки теории и практики» (Ярославль, 1908) Н. Н. Голубев изложил историю возникновения и правовой статус: 1) санитарных комиссий; 2) учреждений, созданных для безопасности и судоходства в Африке. Азии и на Балканском полуострове; 3) финансовых советов по управлению службой государственного долга и контроля над финансами; 4) комиссий для безопасности и благоустройства в отдельных областях; 5) международного управления по европейским рекам3. Международные организации являются основным организатором общения государств. Как отмечал Ф. Ф. Мартене, «цивилизованные народы нуждаются в международных сношениях для возможности сохранить свое самостоятельное политическое бытие. То правительство, которое не следовало бы за изобретениями и усовершенствованиями в облас- По мнению Т. Н. Нешатаевой, право международных организаций не входит в международное публичное право (см.: Международные организации и право. М., 1998. С. 57—58). С таким мнением согласиться нельзя, так как межправительственные организации являются субъектами международного права (этот факт признается и самой Т. Н. Нешатаевой), и следовательно, статус и деятельность их регламентируются основными принципами и нормами международного публичного права. Порядок создания организаций также регламентируется международным публичным правом. Казанский П. Е. Учение о международной администрации. Одесса, 1901. С. 36. Грабарь В. Э. Материалы к истории литературы международного права в России (1647-1917). М., С. 425-426. § 1. Краткая история создания международных организаций военной техники и искусства, вводимых в других государствах, и не пользовалось бы ими, лишило бы свою страну необходимых средств обороны... Международное общение не имело бы смысла, если бы взаимные отношения государств представляли состояние дикости»1. В Древней Греции в VI в. до н. э. были созданы первые постоянные международные объединения2. Это были союзы городов и общин (например, Лакедеминская и Делосская Симмахии) или религиозно-политические союзы племен и городов (например, Дельфийско-Фермопиль-ская амфиктиония). Они были прообразами будущих международных организаций. Ф. Ф. Мартене справедливо подчеркивал, что «хотя эти союзы и были вызваны специально религиозными целями, но оказывали свое действие вообще на сношения между греческими государствами: подобно другим социальным факторам, они сближали народы и смягчали их замкнутость»3. Следующим этапом развития международных организаций явилось создание международных экономических и таможенных объединений. Первым таким союзом был Ганзейский торговый союз, который вывел из состояния средневекового варварства всю Северную Германию. В начале XIX в. был создан Германский таможенный союз. Все государства, вошедшие в этот союз, должны были подчиняться одинаковым законам относительно ввоза, вывоза и транзита товаров. Все таможенные пошлины признавались общими и распределялись между членами союза по количеству народонаселения. Специалисты в области права международных организаций считают, что первой межправительственной организацией в ее классическом понимании была Центральная комиссия по судоходству на Рейне, созданная в 1831 г. Во второй половине XIX в. были созданы союз для измерения земли (1864 г.), Всемирный телеграфный союз (1865 г.), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Международное бюро мер и весов (1875 г.), Международный союз для защиты литературной и художественной собственности (1886 г.), Международный союз железнодорожных товарных сообщений (1890 г.). Все эти организации имели постоянные органы, фиксированных членов и штаб-квартиры. Компетенция их ограничивалась обсуждением специализированных проблем. После Первой мировой войны государства приступили к созданию международной организации по поддержанию мира и международной безопасности. В 1919 г. была образована Лига Наций, главной целью ко- Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов. М., 1996. Т. 1. С. 163-164, 167. Анализ истории возникновения международных организаций дан в работах Л. А. Камаровского «Вопрос о международной организации Соединенные Штаты Европы» (М., 1905); А. С. Ященко «Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века» (М., 1908); Н. Голубева «Задачи и приемы исследования вопроса о международной организации» (Юридические записки. Ярославль, 1913. Т. 1—2). Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов. М.,1996. Т. 1. С. 45. торой являлись обеспечение всеобщего мира и содействие международному сотрудничеству государств (СССР вступил в эту организацию в 1934 г.). Лига Наций была ликвидирована 18 апреля 1946 г. Основными органами Лиги Наций являлись Собрание всех представителей членов Лиги, Совет и постоянный секретариат. Лига Наций признавала, что всякая война «интересует Лигу в целом» и последняя должна принять все меры для сохранения мира. По требованию любого члена Лиги немедленно созывался Совет. В случае возникновения конфликта между членами Лиги Наций они должны были подвергнуться его разбирательству либо третейским судом, либо Советом. Если какой-либо член Лиги прибегал к войне вопреки принятым на себя обязательствам, то остальные члены обязывались немедленно порвать с ним всякие торговые и финансовые отношения, а Совет должен был предложить различным заинтересованным правительствам выставить тот или иной контингент войск, предназначенных для поддержания уважения к обязательствам Лиги. Устав Лиги Наций признавал необходимым ограничение национальных вооружений до минимума, совместимого с национальной безопасностью и с выполнением международных обязательств, налагаемых общим действием. Совету Лиги предлагалось, учитывая географическое положение и особые условия каждого государства, подготовить планы ограничения вооружений и внести их на рассмотрение заинтересованных правительств. По мнению специалистов, Лига Наций не смогла справиться со своей основной уставной задачей, связанной с мирным урегулированием международных конфликтов. Она не смогла предотвратить Вторую мировую войну, а также нападения Японии на Китай, Италии — на Эфиопию, Германии — на Австрию и Чехословакию, Италии — на Испанию и т. д. В настоящее время существует более 20 международных организаций, большая часть из которых является неправительственными организациями. Регистрацию международных организаций осуществляет Союз международных ассоциаций, который был основан в 1909 г. и находится в Брюсселе. Он аккумулирует основные сведения о международных организациях и публикует их в Ежегоднике международных организаций и в журнале «Международные ассоциации». Оба издания выходят на английском языке. § 2. Понятие и классификация международных организаций Международная организация — это объединение государств, созданное в соответствии с международным правом и на основе международного договора, для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющее необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств, и автономную волю, объем которой определяется волей государств-членов. Некоторые российские и зарубежные авторы (Т. Н. Нешатаева, О. А Сафина, А Н. Талалаев, А С. Фещенко, Е. А Шибаева, В. М. Шумилов, П. Хей, П. Пескатор, Д. Боуэт, Г. Хэкворт, И. Кунц и др.) считают, что ряд организаций, например ЕС, междуна- родные кредитно-финансовые организации (МБРР, МВФ и др.), обладают наднациональной компетенцией. Такая точка зрения представляется ошибочной. Во-первых, она противоречит основам международного права, поскольку над государствами — первичными субъектами этого права — нет и не может быть верховной власти. Во-вторых, наделение ряда организаций управленческими функциями не означает передачу им части суверенитета государств или их суверенных прав. Международные организации не обладают суверенитетом и обладать им не могут. В-третьих, обязательность непосредственного исполнения государствами-членами решений международных организаций основывается на положениях учредительных актов и не более. В-четвертых, ни одна международная организация не вправе вмешиваться во внутренние дела государства без согласия последней, ибо иное означало бы грубое нарушение принципа невмешательства во внутренние дела государства с вытекающими для такой организации негативными последствиями. В-пятых, обладание «наднациональной» организацией полномочиями (как полагает Т. Н. Нешатаева) на создание действенных механизмов контроля и принуждения к соблюдению обязательных правил является всего лишь одним из качеств правосубъектности организации. И поэтому не случайно учредительный акт (устав, конвенция и т. д.) ни одной организации не содержит даже намека на наднациональный характер такой организации. Любая международная межправительственная организация (даже ООН) — всего лишь вторичный субъект международного права и не может ни в коей мере конкурировать с государствами, а тем более управлять или командовать ими. Любая международная организация должна обладать, по крайней мере, следующими шестью признаками. 1. Создание в соответствии с международным правом. Этот признак, по существу, имеет решающее значение. Любая международная организация должна быть создана на правомерной основе. В частности, учреждение любой организации не должно ущемлять признанные интересы отдельного государства и международного сообщества в целом. Учредительный документ организации должен соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права, и прежде всего прин-HirnaMJus cogens. Согласно ст. 53 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями 1986 г. императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонения от которой недопустимы и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер. Если международная организация создана неправомерно или ее деятельность противоречит международному праву, то учредительный акт такой организации должен быть признан ничтожным и действие его прекращено в кратчайший срок. Международный договор или любое из его постановлений недействительны, если-их исполнение связано с каким-либо действием, являющимся согласно международному праву неправомерным. 2. Учреждение на основе международного договора. Как правило, ме- ждународные организации создаются на основе международного догово- ра (конвенции, соглашения, трактата, протокола и т. д.). Объектом тако- го договора является поведение субъектов (сторон договора) и самой международной организации. Сторонами учредительного акта являются суверенные государства. Однако в последние годы полноправными уча- стниками международных организаций являются также межправительст- венные организации. Например, Европейский союз является полно- правным членом многих международных рыболовных организаций. Международные организации могут быть созданы в соответствии с резолюциями других организаций, имеющих более общую компетенцию. Так, в соответствии с резолюциями Совета ФАО созданы Комиссия по рыболовству в Индийском океане, Комитет по рыболовству в Центрально-Восточной Атлантике. В данном случае резолюция ФАО характеризуется не только как акт международной организации, но и как специфическая форма межгосударственного соглашения и, следовательно, является учредительным актом международных организаций. Все созданные таким образом международные организации имеют организационную структуру, присущую межправительственным организациям. 3. Осуществление сотрудничества в конкретных областях деятельно- сти. Международные организации создаются для координации усилий государств в той или иной области Международные организации призваны объединять усилия государств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО), научно-технической (Европейская организация ядерных исследований), экономической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР. МВФ), социальной (МОТ) и во многих других областях. Вместе с тем ряд организаций уполномочен координировать деятельность государств практически во всех областях (ООН, СНГ и др.). Международные организации становятся посредниками между государствами-членами. Государства зачастую передают в организации для обсуждения и решения наиболее сложные вопросы международных отношений. Международные организации как бы оттягивают на себя значительное количество вопросов, по которым до этого отношения между государствами имели непосредственный двусторонний или многосторонний характер1. Однако не любая организация может претендовать на равное с государствами положение в соответствующих областях международных отношений. Любые правомочия таких организаций являются производными от прав самих государств. Наряду с другими формами международного общения (многосторонние консультации, конференции, совещания, семинары и т. д.) международные организации выступают в качестве органа сотрудничества по специфическим проблемам международных отношений. 4. Наличие соответствующей организационной структуры. Этот при- знак является одним из важных признаков наличия международной ор- ганизации. Он как бы подтверждает постоянный характер организации Тункин Г. И. Теория международного права. С. 343. и тем самым отличает ее от многочисленных других форм международного сотрудничества. Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и необходимую систему главных и вспомогательных органов. Высшим органом является сессия, созываемая один раз в год (иногда один раз в два года). Исполнительными органами являются советы. Административный аппарат возглавляет исполнительный секретарь (генеральный директор). Все организации имеют постоянные или временные исполнительные органы с различным правовым статусом и компетенцией.
Таким образом, международная межправительственная организация — это добровольное объединение суверенных государств или международных организаций, созданное на основе межгосударственного договора или резолюции международной организации общей компетенции для координации деятельности государств в конкретной области сотрудничества, имеющее соответствующую систему главных и вспомогательных органов, обладающее автономной волей, отличной от воль ее членов. Малинин С. А. Мирное использование атомной энергии. М., 1971. С. 116. |