Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. А. Клишаса
 Скачать 3.3 Mb.
|
|
4.3. Механизм государства и государственный аппарат В юридической науке пока не сложилось однозначного мнения о соотношении таких понятий, как «механизм государства» и «госу- дарственный аппарат». Одни авторы употребляют эти понятия как синонимы (А.Ф. Черданцев), другие находят в них ряд различий 1 С узких позиций механизм государства отождествляется с аппа- ратом государства, субъектный состав государственного механизма (государственного аппарата) включает только систему органов госу- дарственной власти (законодательную, исполнительную и судебную подсистемы). Широкий подход предполагает, что механизм государства ото- ждествляется с политической системой в целом, т.е. с совокупностью государственных и негосударственных социальных институтов, осу- ществляющих определенные политические функции. Государственный аппарат – это система государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти, взаимосвязанных общими принципами организации и деятельно- сти (принцип демократизма, законности, гласности, разделения властей и т.д.). Механизм государства включает помимо государственного аппарата государственные учреждения и государственные унитарные пред- приятия, а также государственные организации (вооруженные силы, полиция, уголовно-исполнительные учреждения и т.д.), опираясь на которые государственный аппарат выполняет свои задачи. Государственные учреждения – это государственные организации, осуществляющие практическую деятельность в различных сферах – экономической, социальной, культурной, научной (больницы, почта, школы, вузы, театры и т.д.). Государственные унитарные предприятия образуются для осущест- вления хозяйственных функций, в целях извлечения прибыли, оказа- ния услуг, выполнения работ и производства продукции. Таким образом, государственный аппарат в целях осуществления управленческой, организующей и охранительной деятельности соз- дает необходимые учреждения, посредством которых реализуются государственные решения. Государственные структуры, призванные обеспечивать функцию принуждения (полиция, вооруженные силы, 1 См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 86. 117 Тема 4. Функции и механизм государства тюрьмы, службы безопасности и т.д.), нередко именуются также ма- териальными придатками государственного аппарата. Государственный аппарат, в отличие от механизма государства, может пониматься как совокупность управленческих должностей, а также как совокупность лиц, замещающих эти должности (сово- купность должностных лиц), и лиц, подчиненных должностным ли- цам, помогающих должностным лицам, обеспечивающих выполнение функций должностных лиц. Механизм – это всегда некая функциональная характеристика объ- екта. Поэтому термин «механизм государства» следует использовать не для структурного описания системы государственных органов, а для уяснения функциональной специфики различных частей (подсистем) и элементов государственного аппарата. Из сказанного следует, что понятие «механизм государства» шире, чем понятие «государственный аппарат». 4.4. Органы государства. Представительные (законодательные), исполнительные и судебные органы государства. Контрольно-надзорные органы. Прокуратура. Силовые структуры Государственный аппарат состоит из различных по структуре, роли и порядку формирования государственных органов. Государственный орган – это составная часть механизма государ- ства, наделенная государственно-властными полномочиями и уча- ствующая в осуществлении функций государства. Государственный орган – это политическое учреждение, созданное для осуществления функций государства и наделенное для этого полно- мочиями публично-властного характера. Орган государства – это организация или единоличное должностное лицо, наделенное властными полномочиями, проявляющимися в издании решений, обязательных для лиц, которым они адресованы, и осуществля- ющие контроль за их исполнением. Характерные черты органа государства: • это единоличное лицо, или организация, входящее в единую си- стему государственных органов; • действует от имени государства и по его поручению; наделен власт- ными полномочиями, в том числе возможностью применения фи- зических принудительных мер; 118 Теория государства и права • имеет внутреннюю структуру, необходимую материальную базу и финансовые средства; • обладает компетенцией, осуществляемой в процессе принятия нормативных правовых актов – предписаний общего характера; принятия правоприменительных актов – предписаний индивиду- ального характера; контрольно-организационной деятельности; • образуется и функционирует в установленном законодательством порядке; • выполняет свойственные только ему задачи и функции; и др. Полномочие органа государства – это право и одновременно обя- занность этого органа действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом. Публичный характер полномочий означает, что они реализуются от имени государства и в интересах государства и общества. Властный характер полномочий означает, что при их реализации субъект публич- ной власти формулирует свою волю в обязательных для исполнения правовых актах и опирается на силу государственного принуждения. Орган государства в своей деятельности руководствуется принци- пом «разрешено только то, что прямо указано в законе». Компетенция органа государства – это формально-определенный объем прав и обязанностей, которыми наделяется орган государства для выполнения реализуемых им задач и функций государства. Структура компетенции органа государства включает: • нормативно установленные цели функционирования органа госу- дарства; • предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия (где, в какой сфере, в отношении чего и кого орган государства действует); • публично-властные полномочия как совокупность прав и обязан- ностей субъекта (что конкретно орган государства делает); • ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий органом государства. Взаимосвязь функций государства и обеспечивающихих выпол- нение структур, т.е. государственных органов, прослеживается в сле- дующем: государственный орган следует создавать под ту или иную функцию, а не наоборот. Необязательно и создание отдельного органа государства под каждую новую функцию государства. Уже имеющи- еся в государственном аппарате органы могут взять на себя и новые функции, их компетенция может быть расширена. При этом ни один орган не должен создаваться при отсутствии необходимости в функциях, 119 Тема 4. Функции и механизм государства которые он призван исполнять; при создании органа ему должен быть предоставлен такой объем полномочий, который является необходимым и достаточным для реализации выполняемых им функций. Классификация органов государства. Органы государства могут быть классифицированы по различным критериям. По характеру компетенции выделяют органы общей компетен- ции – действуют во всех сферах общественной жизни и полномочны принимать решения по всем вопросам, возникающим в рамках данных сфер (как правило, это коллегиальные органы и высшие должностные лица – правительство, президент), и органы специальной компетен- ции (их компетенция ограничена либо временем осуществления, либо сферой реализации, либо кругом решаемых вопросов, либо сочетанием этих факторов). Среди органов специальной компетенции выделяют органы ли- нейной (отраслевой) компетенции – действуют на постоянной основе в определенной сфере общественной жизни или в смежных сферах и полномочны принимать решения по всем вопросам, возникающим в рамках данной сферы (пример – федеральное министерство); органы функциональной (межотраслевой) компетенции – действуют на по- стоянной основе во всех сферах общественной жизни, но полномочны принимать решения только по определенным вопросам, возникающим в рамках данных отраслей (федеральная служба); органы смешанной компетенции – сочетают признаки отраслевой и межотраслевой ком- петенции (федеральное агентство); органы компетенции ad hoc – дей- ствуют во всех сферах общественной жизни или в определенной сфере на временной основе и полномочны принимать решения по какому-то конкретному вопросу, для решения которого они создаются. Теория разделения властей предполагает деление органов государ- ства на законодательные (задача – принимать нормативные правовые акты высшей юридической силы в государстве, которые не могут быть отменены никаким иным субъектом), исполнительные (задача – орга- низовывать исполнение законов, в том числе и путем принятия норма- тивных и ненормативных подзаконных правовых актов), судебные (за- дача – разрешение судебных споров, осуществление нормоконтроля). В зависимости от правовых оснований образования выделяют орга- ны, предусмотренные Конституцией РФ (Государственная Дума РФ, Правительство РФ), и органы, не предусмотренные Конституцией РФ (Министерство внутренних дел РФ, ФСБ РФ). По порядку образования выделяют избираемые органы (Госу дар- ственная Дума РФ, Законодательное собрание Краснодарского края), 120 Теория государства и права назначаемые органы (федеральные министерства, федеральные служ- бы, федеральные агентства), образуемые (межведомственная след- ственная комиссия). В зависимости от порядка принятия решений выделяют коллегиаль- ные органы (их решения принимаются группой лиц, которым принад- лежит право принятия решений по всем вопросам деятельности органа в рамках его компетенции; для таких органов характерна коллективная ответственность, пример – Правительство РФ и др.); единоначальные органы (их решения принимаются единолично руководителем органа по всем вопросам компетенции данного органа; для них характерна персональная ответственность, пример – ФСБ РФ, Министерство иностранных дел РФ и др.). В зависимости от уровня осуществления власти выделяют феде- ральные органы (Правительство РФ), региональные органы (органы субъектов Федерации) (Департамент культуры г. Москвы, админи- страция Нижегородской области). В зависимости от места органа государства в иерархии федеральных органов выделяют центральные органы (действуют на всей территории государства, только они вправе издавать нормативные акты, образуют- ся высшими представительными органами или при их участии, при- мер – Федеральная налоговая служба РФ); территориальные органы (действуют на определенной части территории государства, не вправе издавать нормативные акты, образуются соответствующими централь- ными федеральными органами, пример – Инспекция Федеральной налоговой службы по г. Красногорску Московской области). На примере Российской Федерации рассмотрим виды современных государственных органов. Представительные (законодательные) органы , принимают законы (и иные нормативные правовые акты), имеющие высшую юридиче- скую силу. В России таким органом является Федеральное Собрание, состо- ящее из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации – по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из де- путатов, избираемых в соответствии с федеральным законом и рабо- тающих на постоянной основе. Главная функция Государственной Думы – принятие федеральных законов. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы. Они имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории 121 Тема 4. Функции и механизм государства Российской Федерации, предписаниям которых должны следовать все государственные органы, общественные объединения, должностные лица, граждане. При этом Совет Федерации имеет право одобрить или отклонить принятый закон. Глава 5 Конституции РФ посвящена Федеральному Собранию как парламенту Российской Федерации, представительному и законода- тельному органу Российской Федерации. Понятия «представительные органы» и «законодательные органы» не совпадают по объему. Всякий законодательный орган является представительным, но не каждый представительный является зако- нодательным. Представительные органы – это те органы, которые представляют весь многонациональный народ Российской Федерации, формируясь прежде всего путем всеобщих свободных выборов. Исполнительные государственные органы призваны обеспечивать (исполнять) реализацию принятых законов, исполняя которые при- нимают решения (распоряжения) нормативного или индивидуального характера. Высший исполнительный орган в Российской Федерации – это Правительство РФ, возглавляемое Председателем (премьер-ми- нистром), который утверждается Государственной Думой по пред- ставлению Президента РФ. В систему исполнительных органов входят федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, федеральные надзоры и т.д. В систему исполнительных государственных органов власти входят и исполни- тельные государственные органы власти в субъектах Федерации. В Российской Федерации в системе органов государственной ис- полнительной власти существует два уровня, каждый из которых ха- рактеризуется самостоятельностью и независимостью, собственной сферой компетенции. Федеральные органы государственной исполнительной власти. Уста- новление системы органов исполнительной государственной власти этого уровня, порядок и организация их деятельности находятся в ве- дении Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). К их компетенции относятся задачи, возложенные на них Конституцией РФ (ст. 71, 72). Вне пределов ведения федеральных органов исполнитель- ной государственной власти и их компетенции субъекты Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ- ектов имеют собственную компетенцию (обладают всей полнотой государственной власти) (ст. 73 Конституции РФ); 122 Теория государства и права Органы исполнительной государственной власти субъектов Федера- ции – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – устанавливаются субъ- ектами Федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и с общими принци- пами организации исполнительных органов власти, закрепленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполни- тельной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2, ст. 77 Консти- туции РФ). Судебные органы призваны осуществлять правосудие, рассматривать имущественные споры физических и юридических лиц, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ и Федеральным кон- ституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Суды независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Непосредственная реализация судебной власти, или осуществление правосудия, происходит в установленном законом процессуальном порядке, основанном на таких общепризнанных принципах, как ра- венство граждан перед законом и судом, открытое судебное разбира- тельство, национальный язык судопроизводства, состязательность и равноправие сторон. Судебная власть в России приобрела реальные полномочия по кон- тролю за актами других ветвей власти, что непосредственно следует из права Конституционного Суда РФ проверять соответствие Кон- ституции РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также из права граждан обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного само- управления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ – судебный орган конституционного конт роля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства; рассматри- вает дела о соответствии других нормативных правовых актов Кон- ституции РФ, дает ее толкование. Состоит из 19 судей. Осуществляет 123 Тема 4. Функции и механизм государства свою деятельность в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Верховный Суд РФ – высший судебный орган по гражданским делам, по разрешению экономических споров, уголовным, административ- ным и другим делам, подсудным судам, образованным в соответствии с законодательством Российской Федерации; осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Прокуратура РФ – в соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ составляет единую централизованную систему с подчинением ниже- стоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В целях обеспечения верховенства закона, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов обще- ства и государства прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на террито- рии Российской Федерации, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Следственный комитет РФ образован в соответствии с федеральным законом в 2010 г. и является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Контрольно-надзорные органы (органы промышленного надзора, государственные инспекции) призваны следить за соблюдением за- конности и технологической дисциплины. Силовые структуры – армия, национальная гвардия, внешняя раз- ведка, следственные изоляторы, тюрьмы; они могут применять силу, прямое физическое принуждение, оружие и другие технические сред- ства принуждения, но только в рамках и на основе закона. Например, Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения возможной агрессии, направленной против государ- ства, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории, а также для выполнения задач в соответствии с между- народными договорами. Деятельность Вооруженных Сил РФ осуществляется на основании Конституции РФ и федерального законодательства. Национальная гвардия России создана в 2016 г. в соответствии с Федеральным законом «О войсках национальной гвардии Российской Федерации». Задача силового органа – в обеспечении безопасности России. |