Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. А. Клишаса
 Скачать 3.3 Mb.
|
|
Локальное (корпоративное) нормотворчество – это издание пра- вовых актов, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением трудовой деятельности в рамках организации, пред- приятия, учреждения. К локальным актам относятся нормативные правовые акты предприятий, организаций и учреждений, регулирующие вопросы внутренней жизни (уставы, положения, приказы и т.п.). Зако- нодательством для предприятия могут устанавливаться обязательные случаи наличия локальных правовых актов (например, устава), а под- законными нормативными правовыми может быть уточнен порядок их разработки и применения. Однако указание в законодательстве на разработку локального правового акта не обязательно. Руководитель организации и предприятия вправе самостоятельно разрабатывать и принимать акты, если это не противоречит законодательству. 12.3. Стадии и субъекты правотворческого процесса В юридической науке дискуссионным является вопрос о структуре правотворческого процесса. Обобщив высказанные в юридической науке мнения, можно выделить следующие стадии создания правового акта : 1) выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, формирование правовой идеи и концепции норматив- ного правового акта, решение о необходимости издания акта; 1 Нерсесянц В.С. Правовая политика Российской Федерации: основные направле- ния и задачи // URL: http://www.centrlaw.ru/publikacii/Nerses1/index.html (дата обра- щения: 21.09.2016). 295 Тема 12. Правотворчество 2) общественное обсуждение и экспертиза проекта нормативного правового акта; 3) инициатива по созданию нормативного правового акта; 4) принятие и издание нормативного правового акта. Субъекты правотворчества – это участники процесса создания нор- мативного правового акта, осуществляющие его подготовку, доработку и принятие. Под субъектами правотворчества в узком смысле следует понимать государственные органы Российской Федерации и ее субъ- ектов (ст. 71–73 Конституции РФ), органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ), народ, осуществляющий правотворчество в процессе референдума (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). В широком смыс- ле к участникам правотворческого процесса следует относить лиц, которые оказывают влияние на процесс создания норм права – го- сударственных и муниципальных служащих, парламентариев, пред- ставителей научного сообщества, лоббистов и др. 12.4. Законотворчество в Российской Федерации: стадии, виды, проблемы законодательного процесса Законотворчество является важнейшим завершающим этапом пра- вообразования и представляет собой целенаправленную деятельность компетентных государственных органов по созданию, изменению, прекращению нормативных правовых актов высшей юридической силы – законов при помощи специальных процедур и средств, строго регламентированных государством. Законотворческая процедура , предполагающая процесс прохождения законопроектов от их разработки и до вступления в законную силу, в каждом государстве имеет свои особенности. Выделяются следу- ющие стадии законотворческого процесса, которые могут обладать определенной спецификой: 1) разработка законопроекта, в том числе выявление общественных интересов, выработка концепции законопроекта, написание текста законопроекта; 2) официальное внесение законопроекта субъектом права законода- тельной инициативы; 3) рассмотрение и принятие законопроекта нижней палатой парла- мента (в России – Государственной Думой); 4) рассмотрение и одобрение закона верхней палатой парламента (в России – Советом Федерации); 5) подписание закона главой государства и его обнародование. 296 Теория государства и права Рассмотрим стадии законодательного процесса подробнее на при- мере федеральных законотворческих процедур, существующих в Рос- сийской Федерации. Стадия разработки законопроекта предполагает выявление по- требностей в правовом регулировании, пробелов в законодательстве, мониторинг сложившейся правоприменительной практики, зару- бежного опыта, выработку концепции законопроекта, его структуры, принципов, а также подготовку текста законопроекта, проведение его общественного и экспертного обсуждения, «нулевого чтения», на- правление на предварительное согласование в компетентные органы государственной власти. В зависимости от субъекта разработки законопроекта данная стадия может иметь свои особенности. Например, применительно к деятельности Правительства РФ и федеральных органов испол- нительной власти данная стадия законотворческого процесса де- тально урегулирована в Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ 1 , Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации 2 , Методических правилах по организа- ции законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти 3 На второй стадии реализуется право законодательной инициати- вы – официальное внесение законопроекта субъектом права законо- дательной инициативы в Государственную Думу. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (пред- ставительные) органы субъектов Российской Федерации, Конститу- ционный и Верховный Суд РФ (по вопросам их ведения). 1 О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Фе- дерации от 1 июня 2004 г. № 260 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313. 2 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание зако- нодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895. 3 Об утверждении Методических правил по организации законопроектной рабо- ты федеральных органов исполнительной власти: Приказ Минюста России № 3, Ин- ститута законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10 января 2001 г. // Бюллетень Минюста России. 2001. № 2. 297 Тема 12. Правотворчество Право законодательной инициативы может быть реализовано путем внесения в Государственную Думу комплексных проектов федераль- ных законов по отдельным сферам правового регулирования, внесе- ния проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам либо о признании утратившими силу этих законов, а также в форме поправок при рас- смотрении законопроекта во втором чтении. Пакет документов для внесения в Государственную Думу включает законопроект, пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, перечень актов федерального законодательства, подле- жащих изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона, а также заключение Правительства РФ на законопро- ект (в случаях, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Стадия рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой закреплена в ч. 1 и 2 ст. 105 Конституции РФ, где сказано, что федеральные законы принимаются Государственной Думой боль- шинством голосов от общего числа депутатов, а также в Регламенте Государственной Думы. После внесения в Государственную Думу законопроект направля- ется в профильный комитет для предварительного рассмотрения и под- готовки к рассмотрению на заседании палаты, результатом которого становится заключение ответственного комитета, который рекомендует или не рекомендует законопроект к принятию в первом чтении. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе обычно про- исходит в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция зако- нопроекта. В обсуждении участвуют автор законопроекта, докладчик от ответственного комитета, представители фракций и др. Обсуждение завершается голосованием по законопроекту, в результате которого он может быть принят в первом чтении либо отклонен. При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок его доработки путем внесения поправок субъектами права законодательной инициативы (обычно 30 дней). После поступления поправок к законопроекту ответственный комитет готовит две таблицы поправок (к принятию и к отклонению) и текст законопроекта. Далее законопроект выносится на рассмотрение во втором чтении на пленарном заседании палаты, в ходе которого заслушивается до- клад представителя ответственного комитета, обсуждаются поправки, рекомендуемые к принятию и к отклонению, происходит голосование по таблицам поправок и по законопроекту. 298 Теория государства и права После доработки законопроекта он выносится на рассмотрение Государственной Думы в третьем чтении. При рассмотрении зако- нопроекта в третьем чтении не допускается внесение поправок и из- менений по тексту. Принятие закона происходит путем голосования большинством депутатов Государственной Думы для федеральных законов и двумя третями депутатов Государственной Думы для феде- ральных конституционных законов. Стадия рассмотрения и одобрения закона Советом Федерации закре- плена в ч. 3 и 4 ст. 105, ст. 106 Конституции РФ, в Регламенте Совета Федерации. Статья 106 Конституции РФ предусматривает перечень из шести групп вопросов, по которым рассмотрение закона Советом Федерации является обязательным: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова- ние, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации; статус и защита Государственной границы РФ; вопросы войны и мира. Кроме того, ст. 108 Консти- туции РФ предусмотрено обязательное участие Совета Федерации в принятии федеральных конституционных законов. После поступления в Совет Федерации из Государственной Думы принятый закон направляется в ответственный комитет палаты, кото- рый готовит заключение по законопроекту и рассматривает его на за- седании комитета. В процессе рассмотрения закона на заседании палаты происходит оглашение заключения ответственного комитета и проекта постановле- ния Совета Федерации, обсуждение. По результатам обсуждения Совет Федерации большинством голосов принимает решение об одобрении либо отклонении принятого Государственной Думой закона. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаях: если за него проголосовало более половины от обще- го числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (для законов, не подлежащих обя- зательному рассмотрению Советом Федерации). Федеральный кон- ституционный закон считается принятым, если он одобрен боль- шинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. 299 Тема 12. Правотворчество Государственная Дума имеет право принять закон в редакции со- гласительной комиссии либо выразить несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона. В таком случае при наличии двух третей голосов в поддержку закона от общего числа депутатов Государ- ственной Думы он считается принятым и в течение пяти дней направ- ляется, минуя Совет Федерации, Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Стадия подписания закона Президентом РФ и его обнародования ре- гламентирована ст. 107 Конституции РФ и федеральным законодатель- ством. В течение 14 дней Президент РФ подписывает направленный ему федеральный закон и обнародует его. Однако Президентом РФ может быть принято решение и об откло- нении федерального закона. В этом случае закон возвращается на рас- смотрение в Государственную Думу и с определенной спецификой рас- сматривается повторно в редакции, предложенной Президентом РФ. Принятый Государственной Думой федеральный закон направляется для одобрения в Совет Федерации, а потом для подписания и обнаро- дования Президенту РФ (в течение семи дней). Данный этап завершает масштабный социальный процесс зако- нотворчества, ведь именно после подписания Президентом РФ при- нятые законы в течение семи дней подлежат официальному опубли- кованию в «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства РФ или на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), спустя 10 дней после которого всту- пают в силу и начинают действовать на всей территории Российской Федерации. Виды законотворческого процесса. Исходя из территориально- го устройства Российской Федерации законотворческий процесс может подразделяться на федеральный законотворческий процесс и законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации. Если первый опосредует процедуры рассмотрения и принятия феде- рального законодательства, то второй представляет собой процедуру принятия законодательных актов субъектов Российской Федера- ции по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов во исполнение федерального законодательства (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ) и собственного правового регулирования по во- просам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ч. 4 Конституции РФ). По форме принимаемых актов законотворческий процесс на фе- деральном уровне может быть классифицирован на процесс принятия 300 Теория государства и права федеральных законов, федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции Российской Федерации. По форме и содер- жанию процесс принятия федерального законодательства различной юридической силы существенно может различаться. Так, если для принятия федерального закона достаточно голосов большинства депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, то фе- деральные конституционные законы принимаются большинством голосов не менее двух третей депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Фе- дерации, а принятие закона о поправке к гл. 3–8 Конституции РФ предполагает, кроме того, необходимость его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Россий- ской Федерации. Проблемы современного законотворчестваво многом опосредо- ваны продолжением его интенсивного развития, организационно- правовой незавершенностью. На качество правотворчества негатив- но влияет чрезмерная перегруженность парламента. Если посчитать количество пленарных заседаний за календарный год и количество рассмотренных законопроектов, получается, что в среднем за одно пленарное заседание парламентариям приходится рассматривать 17 законопроектов (по 16 минут на обсуждение одной законода- тельной инициативы). В реальности в повестке пленарного засе- дания бывает по 100 законопроектов. Представляется достаточно сомнительной возможность Парламента России за столь короткие сроки успеть вникнуть и обсудить рассматриваемые законопроекты должным образом, учитывая, что многие из них насчитывают десятки страниц. Серьезной проблемой является значительный объем законотвор- ческого «брака». Более половины рассматриваемых Государственной Думой законопроектов отклоняются. Дорогостоящая законодательная машина работает «вхолостую», а многие по-настоящему важные ини- циативы остаются без рассмотрения. Качество законотворчества снижается в результате неравномерного отражения интересов различных субъектов законодательной инициа- тивы.Наиболее часто принимаются президентские и правительствен- ные законопроекты (99%), меньше всего шансов на принятие имеют инициативы депутатов (23%) и региональных парламентов (10%). Наиболее значительная проблема современного законотворче- ства – это отсутствие нормативного правового акта, регулирующего законотворческий процесс, содержащего его понятие, порядок, ста- 301 Тема 12. Правотворчество дии, сроки, статус субъектов, особенности. Множественность и не- достаточно высокая юридическая сила нормативных правовых актов, регулирующих деятельность различных субъектов законотворчества, негативно влияют на качество законотворческого процесса. 12.5. Нормативный правовой акт: понятие, признаки, виды Результатом правотворческого процесса выступает нормативный правовой акт , который представляет собой формализованное решение компетентных государственных органов, содержащее в себе общеобя- зательные правила поведения, установленные или санкционирован- ные государством, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В современной России нормативный правовой акт выступает ключевым источником права. Выделяют следующие признаки нормативного правового акта: • общеобязательный (нормативный) характер для субъектов, которым адресован документ, содержащий нормы права; • неперсонифицированный, т.е. общий характер, рассчитанный на многократное применение неопределенным кругом субъектов; • строго регламентированная форма официального документа; • государственный характер, т.е. исходит от государства либо издается с одобрения государственных органов, за неисполнение предусмо- трены санкции; • волевой характер, т.е. предполагает целенаправленную деятельность компетентных органов по созданию, изменению, прекращению норм права; • иерархический характер, т.е. предполагает включенность норма- тивного правового акта в систему законодательства конкретного государства. Виды нормативных правовых актов. Система нормативных правовых актов в различных государствах может существенно различаться. В современной правовой системе России существует значительное количество различных видов нор- мативных правовых актов. Законы – это нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые компетентными законодательными (представительны- ми) органами либо на референдуме в установленном порядке по наи- более важным вопросам общественной жизни. К ним относятся Кон- ституция РФ, законы о поправках к Конституции РФ, федеральные 302 Теория государства и права конституционные законы, федеральные законы (в том числе кодексы, основы законодательства, законы Российской Федерации), законы субъектов Российской Федерации. В современной юридической науке с усложнением категориального аппарата понятия нормативный правовой акт и закон рассматривают как общее и частное. Всякий закон является нормативным правовым актом, но не всякая норма права является законом. Закон – это нор- мативный правовой акт, обладающий определенными |