Правовое обеспечение профессиональной деятельности. Учебника для студентов образовательных учреждений среднего профессионального образования Москва форум инфрам 2004
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ГЛАВА 14. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ Понятиеадминистративного права Административное право как: правовая отрасль регулирует особую группу общественных отношений - так называемые управленческие отношения, которые характеризуются следующими основными признаками: • они возникают в сфере государственного управления - деятельности государства по упорядочению экономических, политических, социально- культурных и иных процессов в стране, т. е. при осуществлении государством исполнительной власти. Это отношения государственной службы, отношения по регулированию деятельности государственных органов и их должностных лиц в сфере промышленности, сельского хозяйства, торговли, здравоохранения и спорта, науки и образования, религии и культуры, охраны общественного порядка, обороны страны и многих других областях деятельности; • их обязательным участником выступает носитель государственной власти (государственно-властных полномочий): Российская Федерация, субъект РФ, орган государственной власти федерального уровня или субъекта Федерации, должностное лицо, т. е. представитель органа государственной власти или иного государственного учреждения, наделенный распорядительными полномочиями. В качестве другого участника административного правоотношения могут выступать иной орган государственной власти, местного самоуправления или должностное лицо либо субъект, не наделенный властными полномочиями - гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства, российское или иностранное юридическое лицо; • эти отношения основываются на началах власти и подчинения, т. е. по своему характеру являются отношениями субординации. Данный признак вытекает из двух предыдущих: управленческая деятельность государства в лице его органов и их должностных лиц по самой своей природе есть деятельность властная, предполагающая подчинение (в рамках закона) других субъектов, в том числе государственных органов и должностных лиц, воле государства. Этим рассматриваемые отношения отличаются от отношений гражданско-правовых, в которых также могут участвовать государственные органы (и даже само государство), но уже не в качестве носителей публичной власти, а как равные с другими участниками этих отношений партнеры (например, при поставках товаров или выполнении подрядных работ для государственных нужд - закупке продовольствия для армии, заказе обмундирования и т. п.). Таким образом, административноеправо - это отрасль права, регулирующая управленческие отношения, то есть основанные на началах власти и подчинения общественные отношения, складывающиеся между государством, органами государственной власти, их должностными лицами, а также между этими органами (должностными лицами) и иными субъектами - гражданами, организациями и др. - в процессе осуществления исполнительной власти. Специфика предмета административного права (регулируемых им отношений) предопределяет и характер метода административно-правового регулирования. Б целом этот метод можно обозначить как императивный: в административном праве абсолютно преобладают императивные нормы; поведение, дозволенное властному субъекту административных правоотношении, в то же время является для него обязательным (т. е. субъективное право органа государственной власти или должностного лица есть одновременно и его обязанность); типичными юридическими фактами, лежащими в основе административных правоотношений, являются властные предписания органов государственной власти и должностных лиц, заявления и жалобы граждан и организаций, а также административные правонарушения; такой юридический факт, как договор, не играет в административном праве существенной роли. Понятие административной ответственности Для надлежащего и эффективного выполнения органами управления и их должностными лицами исполнительно-распорядительных функций закон наделяет указанные органы и их должностных лиц административной юрисдикцией, иными словами, компетенцией, в которую входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, связанных со сферой деятельности этих органов и должностных лиц, и применение к правонарушителям мер административной ответственности. Так, в целях эффективного контроля за соблюдением правил дорожного движения органы ГИБДД и их должностные лица наделены полномочиями налагать на нарушителей штрафы и применять иные меры административного принуждения. Устанавливая перечень административных правонарушений и наказаний за их совершение, порядок назначения этих наказаний, а также административную юрисдикцию соответствующих органов и должностных лиц, административное право выполняет, помимо регулятивной, также и важную охранительную функцию. Административное принуждение состоит в применении компетентным органом государственной власти или должностным лицом административно-правовых санкций, которые, как и любые юридические санкции, подразделяются на меры защиты (в административном праве это чаще всего меры пресечения, например, задержание правонарушителя) и меры ответственности1. Административная ответственность выражается в применении уполномоченными органами государственного управления и их должностными лицами, а также судьями предусмотренных законом административных наказаний к субъектам административных правонарушений. Признаки административной ответственности Административная ответственность имеет ряд отличительных признаков, как специфических, так и общих с другими видами публично-правовой ответственности. Как и любая ответственность по нормам публичного права, административная ответственность: • является штрафной ответственностью, т. е. направлена на наказание нарушителя (а не на восстановление имущественного положения кредитора, как в праве гражданском) и тем самым на предупреждение совершения правонарушений в будущем как самим виновным, так и другими лицами, которым стало известно о правонарушении и последовавшем за него наказании (так называемая превенция); • необходимым условием ее применения является вина нарушителя; объективное вменение не допускается. В административном праве, как и в уголовном, налоговом и других отраслях публичного права, действует презумпция невиновности: лицо считается невиновным, пока его вина в совершении административного правонарушения не будет установлена вступившим в законную силу постановлением правоприменительного органа или должностного таща, рассматривающего дело. Привлекаемое к ответственности лицо не обязано доказывать свою невиновность, а все неустранимые сомнения в его виновности толкуются в его пользу (в отличие от этого, в гражданском праве возможна ответственность без вины и действует обратная презумпция - презумпция виновности); • может воздействовать не только на имущественную сферу правонарушителя, но и на саму его личность (например, административный арест); • всегда применяется в пользу государства, а не потерпевшего (в частном же праве меры имущественной ответственности применяются в пользу кредитора, в том числе потерпевшего); • применяется только по инициативе специально уполномоченных государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц (а не по усмотрению потерпевшего, как в частном праве), причем в силу компетенции этих органов и должностных лиц применение публично-правовых санкций является не только их правом, но одновременно и обязанностью; • не может быть понесена правонарушителем добровольно, без применения государственного принуждения (напротив, в гражданском и трудовом праве должник сам, не дожидаясь предъявления ему иска, может возместить причиненные кредитору убытки, уплатить ему неустойку и т. п.); • императивно установлена законом и не может быть изменена по соглашению сторон административного правоотношения. Перечисленные особенности присущи любому виду публично-правовой ответственности, поскольку обусловлены характером императивного метода правового регулирования, господствующего в сфере публичного права. В то же время эти признаки отличают публично-правовую ответственность от ответственности частноправовой. Но, кроме того, административная ответственность имеет и свои собственные, характерные только для нее признаки: • основанием применения административной ответственности является правонарушение особого вида, именуемое административным; • меры административной ответственности применяются только к субъектам, которые не связаны служебными отношениями с органами и должностными лицами, уполномоченными применять данные меры (например, пешеход или водитель, нарушившие правила дорожного движения, с одной стороны, и инспектор ГИБДД, налагающий штраф, - с другой). Рассматриваемый признак отличает административную ответственность от ответственности дисциплинарной, которая, напротив, применяется лишь к субъектам, находящимся с правоприменительным органом (должностным лицом) в отношениях служебного подчинения (например, работник и работодатель, военнослужащий и его командир); • мерами административной ответственности являются административные наказания, предусмотренные КоАП РФ; • как и для всех мер административного принуждения, для административной ответственности характерно то, что она применяется, по общему правилу, во внесудебном порядке - органами государственного управления и их должностными лицами; • законодательство об административных правонарушениях, устанавливающее меры административной ответственности, составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому законами республик в составе РФ, краев, областей и т. п. может предусматриваться административная ответственность за правонарушения, не предусмотренные КоАП РФ. Однако установление общих положений и принципов административной ответственности, перечня видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях и исполнения постановлений о назначении административных наказаний относится к ведению Российской Федерации. Административное правонарушение Основанием административной ответственности является административное правонарушение. Административное правонарушение - это противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или соответствующими законами субъектов РФ установлена административная ответственность. Юридически значимые и необходимые признаки административного правонарушения образуют его состав. В качестве элементов данного состава выделяют: • субъект; • объект; • объективную сторону; • субъективную сторону. Рассмотрим наиболее важные особенности элементов состава административного правонарушения. Субъекты административного правонарушения Субъектами административных правонарушений могут быть как физические, так и юридические лица. Физические лица подлежат административной ответственности при условии, что к моменту совершения административного правонарушения они достигли возраста 16 лет. В ряде случаев субъектом административной ответственности может быть не любое физическое лицо, а только то, которое обладает специальными, указанными в законе признаками (так называемые специальные субъекты). Например, административное правонарушение, предусмотренное ст. 18.1 КоАП РФ (нарушение режима Государственной границы РФ, в том числе правил ее пересечения), может быть совершено только иностранным гражданином или лицом без гражданства. Как специальных субъектов ряда административных правонарушений КоАП РФ рассматривает лиц, занимающих определенное служебное положение (например, военнослужащих, должностных лиц). Юридические лица могут быть субъектами административной ответственности, в частности, в области землепользования, строительства, охраны окружающей среды, налоговых и таможенных отношений и т. д., хотя, разумеется, далеко не все виды административных наказаний к ним применимы (например, в отношении юридического лица не может быть применено такое наказание, как административный арест). Объекты административного правонарушения Вообще, юридическая ответственность наступает лишь в том случае, если деяние посягает на какие-либо охраняемые общественные отношения. Данные отношения и являются объектом правонарушения. Объектами административных правонарушений могут быть самые разнообразные общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления: общественный порядок, здоровье населения и общественная нравственность, порядок управления, дорожное движение, воинская служба и т. д. Вместе с тем объектом административного правонарушения (равно как и всякого другого) является лишь такое общественное отношение, которое урегулировано правом и охраняется санкциями правовых норм. При отсутствии объекта нет и правонарушения. Например, уничтожение ничейного имущества не нарушает чьих-либо прав, а потому не образует состава правонарушения, даже если лицо не знало, что это имущество никому не принадлежит. Объективнаясторона административногоправонарушения Чтобы быть наказуемым, деяние должно иметь внешнее, объективное выражение, которое принято называть объективной стороной. Объективная сторона административного правонарушения охватывает три элемента. 1. Противоправное деяние (действие или бездействие). Противоправность как признак административного правонарушения означает его запрещенность правовой нормой под угрозой применения к субъекту мер административной ответственности. Каждая норма КоАП РФ четко формулирует, за какое конкретное действие или бездействие может наступить административная ответственность. Например, ст. 8.32 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение правил охоты, т. е. за охоту в запрещенных местах, в запрещенные сроки, запрещенным оружием или способами. Если то или иное действие или бездействие не предусмотрено административно-правовыми нормами в качестве административного правонарушения и основания административной ответственности, то это безусловно исключает его наказуемость. Говоря о противоправности как элементе объективной стороны состава административного правонарушения, необходимо обратить внимание на особенности совершения административных правонарушений должностными лицами, предопределенные спецификой их правового статуса. В качестве правонарушений должностных лиц рассматриваются: а) их собственные противоправные действия, непосредственно нарушающие предписания правовых норм; 6} действия, противоправность которых состоит в даче подчиненным противоправных указаний; в) непринятие мер к своевременному исполнению установленных правил другими лицами, когда в порядке осуществления своих служебных обязанностей должностные лица обязаны были данные меры принимать. Важно отметить, что в этом случае речь не идет об ответственности за чужую вину: административная ответственность должностного лица наступает здесь за его собственное противоправное деяние, совершенное в форме бездействия. 2. Вредные последствия. В подавляющем большинстве случаев административная ответственность предусматривается за само противоправное деяние, независимо от того, повлекло ли оно какие-либо отрицательные последствия или нет. Иными словами, административная ответственность может наступать и без причинения вреда: достаточно лишь самого факта нарушения закона. Такие составы правонарушений в теории права принято называть формальными, Лишь иногда для возложения административной ответственности необходимо, чтобы правонарушение повлекло и некоторые отрицательные последствия. В этих случаях говорят о материальных составах. Например, такие составы, как умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества (ст. 7.17 КоАП РФ), мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ) предполагают не просто совершение действий, направленных на уничтожение или кражу чужого имущества, но именно уничтожение последнего или противоправное завладение им. 3. Причинно-следственная связь между противоправным деянием и вредными последствиями. Причинно-следственная связь -это объективная связь между явлениями, в которой одно из них выступает причиной другого, а последнее - следствием первого (см. также § 3 гл. 3 учебника). Рассматриваемый признак означает, что вредные последствия должны явиться результатом именно данного противоправного деяния. Например, гражданин получил легкую производственную травму и был направлен директором завода в поликлинику для получения медицинской помощи. По дороге этого гражданина сбила машина и он попал в больницу. Кто должен понести ответственность: работодатель (ведь именно он направил гражданина в поликлинику) или владелец автомобиля? Можно ли привлечь к ответственности обоих? Очевидно, что в данном случае повреждение здоровья гражданина причинно связано с действиями водителя, а не работодателя, а значит, при наличии иных условий административной ответственности на него будет наложен штраф или он будет лишен права управления автомобилем в соответствии со ст. 12.24 КоАП РФ («Нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого вреда здоровью потерпевшего»). Как и вред, причинно-следственная связь является элементом объективной стороны только материальных составов правонарушений. Субъективная сторона административного правонарушения С точки зрения субъективной стороны, т. е. вины правонарушителя, административное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности. В большинстве норм, формулирующих составы административных правонарушений, не содержится указаний на форму вины. Это связано либо с тем, что закон признает конкретное противоправное деяние административным правонарушением независимо от формы вины субъекта, либо с тем, что данное правонарушение по самой своей сути может быть совершено только с какой-либо одной формой вины (умышленно или по неосторожности), а потому специальное указание на это в правовой норме было бы излишним. Понятно, например, что такие правонарушения, как мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ), подделка документов, штампов, печатей или бланков (ст. 19.23 КоАП РФ), могут быть совершены только умышленно. Но иногда закон все же включает в состав административного правонарушения ту или иную форму вины. Например, ст. 7.17 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинения значительного ущерба. Такая формулировка означает, что неосторожное повреждение чужого имущества административным правонарушением не является и не подлежит административной ответственности (что не исключает, конечно, ответственности гражданско-правовой в виде возмещения убытков). Придавая в отдельных случаях юридическое значение формам вины, КоАП РФ, в отличие от Уголовного кодекса, не различает ее видов - прямого и косвенного умысла, легкомыслия и небрежности. Крайне редко включаются в составы административных правонарушений и такие субъективные признаки, как цепь и мотив противоправного поведения. Определенную специфику имеет установление вялы юридического лица, поскольку последнее, как известно, является искусственным образованием, а значит, не обладает психикой. Виной юридического лица в совершении административного правонарушения следует считать вину его должностных лиц, иных лиц, входящих в его органы управления, работников, не принявших всех зависящих от них и возможных в конкретной ситуации мер по соблюдению правил и норм, за нарушение которых законом установлена административная ответственность. Поскольку, таким образом, вина юридического лица связана с виновным поведением конкретных физических лиц, закон предусматривает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной или уголовной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо и, наоборот, привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение лицо юридическое. |