Методичка по экономике. Учебное пособие для студентовбакалавров по направлению
 Скачать 2.12 Mb.
|
|
Основные функции государства по регулированию экономики Поддержание на должном уровне обороноспособности страны Обеспечение экономической безопасности Поддержка национального бизнеса во внешнем мире Рис. 5.1. Основные функции государства в смешанной экономике Кроме основных функций, у государства есть еще определенные функции по регулированию конкретных отраслей (отраслевое регулирование), регионов (регулирование регионального развития), сфер деятельности (социальная политика, регулирование занятости населения, инвестиций, развития межотраслевых комплексов, антимонопольное регулирование) и процессов (антиинфляционные, приватизация, демонополизация, экология, экономический цикл). Объектом государственного регулирования является то, на что направлена регулирующая деятельность государства с целью обеспечения эффективного функционирования и развития национальной экономики. К основным объектам государственного регулирования относятся: отрасли, регионы, секторы экономики, общехозяйственные процессы и отношения (экономическая конъюнктура, занятость, накопление капитала, денежное обращение, цены, условия конкуренции), глобальные процессы и мирохозяйственные отношения, внешнеэкономическая деятельность, уровень жизни, образование, формы собственности, платежный баланс, окружающая среда и т.д. Одним из главных объектов государственного регулирования являются цены, с помощью которых государство экономическими методами воздействует на объекты хозяйствования. Методы государственного регулирования экономики классифицируются по способам и приемам осуществления, а также по степени (мерам) воздействия [4, с. 45-46; 47, с. 203-204]. Общие, частные и специальные методы формируют аналитико-прогностическую методологию государственного регулирования, методы прямого и косвенного воздействия – его инструментарий. К общим методам государственного регулирования экономики относятся методы познания, системного анализа, теория общественного производства. Частные методы включают совокупность статистических (экстраполяции, группировок, индексный, бюджетный) и экономико-математических методов. Специальные методы (балансовый, нормативный, программно-целевой) используются для обеспечения сбалансированности ресурсов, установления технико-экономических, социальных, экологических нормативов и финансовых норм. К административным методам прямого воздействия относятся антимонопольная политика, стандартизация социальной жизни и экологии, которые касаются всех членов общества, экономической и социальной стабильности государства и не связаны с созданием дополнительного материального стимула или с опасностью финансового ущерба. Экономические методы являются основными мерами воздействия на хозяйствующие субъекты. Методы прямого экономического воздействия, как правило, регулируют использование государственных ресурсов и собственности, экономические методы косвенного воздействия – интересы хозяйствующих субъектов через налоговую систему, кредит, таможенные сборы и др. Методы государственного регулирования экономики реализуются административными и экономическими средствами и инструментами (рис. 5.2). Усложнение целей социально-экономического развития и их ресурсного обеспечения, достижения научно-технического прогресса, глобализация и интеграция экономики изменяют не только цели государственного регулирования, но и способы и формы их реализации. Как правило, конкурентное (антимонопольное) законодательство относится ко всем отраслям экономики, включая и отрасль инфокоммуникаций [29]. В то же время, принимая во внимание скорость происходящих изменений на рынке инфокоммуникаций, Европейская Комиссия выпустила специальные Руководящие принципы по применению антимонопольного законодательства к рынку услуг связи и Рекомендации Методы государственного регулирования Экономические методы Административные методы Косвенного регулирования Прямогорегулирования Анти-монопольные Определение минимально допустимыхпараметров жизни Введение обязательных стандартов Целевое финансирование: -дотации предприятиям -финансирование целевых программ -финансирование социальной сферы Денежно-кредитные методы: -учетная ставка -операции на открытом рынке ценных бумаг -нормы обязательных резервов Предупреждение монопольного сговора Гарантированный минимум заработной платы Экологические стандарты Бюджетно-налоговые методы: -система налогообложения -определение налоговых ставок -предоставление налоговых льгот Контроль над деятельностью доминирующих производителей товаров и услуг Пособия по безработице Санитарные нормы Государственные закупки Деятельность государственного сектора Социальные стандарты Регулирование естественных монополий: -установление цен или их предельного уровня -определение потребителей для обязательного обслуживания Принудительное разукрупнение Ускоренная амортизация: -нормы амортизационных списаний -порядок амортизационных списаний Внешнеэкономические методы: -стимулирование экспорта -кредитование экспорта -привлечение (ограничение) иностранного капитала Рис 5.2. Классификация методов государственного регулирования экономики по степени воздействия (Notice) по применению правил конкуренции в части соглашений по доступу к «ключевым мощностям». Данная проблема является основной при реформировании рынка инфокоммуникаций, содержащего элемент естественной монополии, и состоит в обеспечении недискриминационного доступа к «ключевым мощностям», так как контроль над указанными мощностями со стороны доминирующей на рынке компании может являться одним из главных барьеров входа на рынок новых участников и в целом серьезным препятствием для развития конкуренции. Опыт функционирования инфокоммуникаций в странах с развитой рыночной экономикой показывает, что практически во всех странах сохраняются элементы воздействия государства на деятельность субъектов рыночных отношений с использованием методов прямого (административного) и косвенного (экономического) регулирования. Правительственные органы определяют политику развития инфокоммуникационной сферы, формируют нормативно-правовую базу в данной области, непосредственно курируют вопросы лицензирования операторской деятельности, сертификации оборудования и услуг, распределения и использования радиочастотного спектра, ресурсов нумерации, сопряжения сетей и межсетевого взаимодействия, контроля и регулирования затрат. Одним из основных принципов регулирования телекоммуникационной отрасли в ЕС служит концепция существенной рыночной власти, которая подразумевает, что операторы рынка, имеющие долю на рынке более 25% и обладающие такой властью, являются объектом дополнительного регулирования. К ним, например, может применяться требование об обязательном применении затратного метода ценообразования (cost-oriented) при установлении платы за взаимоподключение, либо требование об и удовлетворении при наличии технических возможностей всех обоснованных заявок на доступ к сети. Лицензирование служит одним из важнейших принципов регулирования. Транспарентный механизм выдачи лицензий по предоставление различных услуг в сфере телекоммуникаций является важным фактором развития эффективной конкуренции на рынке. Директивой «О лицензировании» утверждены основные принципы лицензирования (недопущение дискриминации, прозрачность, пропорциональность и объективность), предусматривается запрет на количество лицензий, которым может обладать одни хозяйствующий субъект, за исключением случаев, когда этого невозможно избежать (например, ограниченность частотного диапазона) для предоставления лицензий устанавливается исчерпывающий перечень условий, которые могут применяться к лицензиям. Еще одним элементом, без которого невозможно развитие эффективной конкуренции, служит обеспечение предоставления универсальной услуги (минимальный набор услуг специфицированного качества, который доступен всем пользователям вне зависимости от их географического местоположения). Каждая страна имеет право расширить предлагаемое содержание понятия универсальной услуги. Законодательство Европейского Союза указывает лишь на обязательность предоставления универсальной услуги, выбор оператора входит в состав полномочий государства-члена Союза. Значительную роль в процессах либерализации рынка инфокоммуникационных услуг играет создание независимого регулирующего органа (НРО), а также принципы его взаимодействия с национальными органами и конкурентными ведомствами. Механизмы взаимодействия НРО с национальными органами, ответственными за политику конкуренции, в странах-членах ЕС достаточно разные: в Греции, Нидерландах органы, ответственные за политику конкуренции, не вмешиваются в процесс выработки решений НРО; в Германии и Италии - касаются вопросов, связанных с определением операторов, пользующихся значительным рыночным влиянием. Основные принципы регулирования рынка связи, представленные на рис. 5.3, были сформулированы Всемирной торговой организацией (1997г.) и одобрены к настоящему времени 109 странами, представляющими 94% мирового рынка инфокоммуникационных услуг.  Рис. 5.3. Основные принципы регулирования рынка инфокоммуникационных услуг Регулирование рынка инфокоммуникационных услуг осуществляется на основе совокупности принципов, включающих: наличие автономного регулирующего органа, независимого и не подотчетного ни одному из поставщиков услуг связи, располагающего беспристрастным инструментарием решения спорных вопросов, применимым ко всем участникам рынка; содействие развитию конкуренции посредством контроля за монополистической практикой со стороны главных участников рынка; обеспечение сопряжения инфокоммуникационных сетей или, иными словами, равного и прямого доступа к сетям электросвязи всем новым участникам рынка; выполнение обязательств, обеспечивающих общедоступность определенного спектра основных услуг связи по разумным тарифам; открытость всех требований и процедур лицензирования для всех компаний – участников рынка инфокоммуникаций; справедливость механизма распределения ресурсов ограниченного характера (радиочастотного ресурса, ресурса нумерации и т. п.), публичность всех процедур и решений. Практически все страны мира развивают рынок инфокоммуникационных услуг в направлении либерализации и поощрения конкуренции, при этом проходят путь от монопольного состояния к рынку с развитой конкуренцией [17]. В целом же процессы управления и государственного регулирования в развитых странах основаны на либерализации национальных рынков связи, направлены на создание благоприятных условий для входа на рынок и конкуренции в целях динамичного развития общедоступных сетей, расширения спектра предоставляемых услуг и улучшения их качества в интересах всех субъектов рыночных отношений. 5.2. Задачи и объекты государственного регулирования деятельности инфокоммуникаций в России Цель государственного регулирования деятельности в сфере инфокоммуникаций заключается в создании такой системы регулирования, которая способствует прогрессу отрасли, развитию конкурентных отношений на рынке инфокоммуникационных услуг, наиболее полному удовлетворению потребностей общества в современных высококачественных услугах и доступе к информационным ресурсам, обеспечению конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности отрасли и входящих в ее состав хозяйствующих субъектов. Законодательная база государственного регулирования деятельности отрасли инфокоммуникаций в России включает Федеральные законы «О связи», «О почтовой связи», «О защите конкуренции», «Об информации, информатизации и защите информации» [13]. Федеральный закон «О связи» содержит пакет регуляторных средств административного характера, касающихся технических и эксплуатационных вопросов функционирования единой взаимоувязанной сети связи при наличии множества ее пользователей (присоединение сетей и их взаимодействие, лицензирование деятельности и подтверждение соответствия средств связи, управление сетями связи в чрезвычайных ситуациях) и реализации социальных функций (универсальные услуги, резерв универсального обслуживания). Основные принципы государственного регулирования деятельности отрасли инфокоммуникаций в России, разработанные в соответствии с требованиями международных организаций: МСЭ, ВПС, ООН, Всемирной торговой организации, представлены на рис. 5.4, объекты государственного регулирования отрасли инфокоммуникаций - на рис. 5.5. Защита прав и законных интересов пользователей услуг и хозяйствующих субъектов отрасли на участие в деятельности инфокоммуникаций и использование ее результатов Обеспечение свободы и тайны передачи информации, сообщений по инфокоммуникационным сетям Создание условий для обеспечения доступности к сетям связи, информационным ресурсам и оказания универсальных услуг ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТРАСЛИ ИНФОКОММУНИКАЦИЙ Обеспечение надежности и управляемости инфокоммуникационных сетей с учетом технологических особенностей (сопряженности сетей), технических стандартов и стандартов качества Содействие расширению международного сотрудничества в области связи, инфокоммуникационных технологий и информатизации общества Государственная защита сетей и технических средств инфокоммуникаций, радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутниковой связи Рис. 5.4. Основные принципы государственного регулирования деятельности отрасли инфокоммуникаций Для обеспечения защиты прав и законных интересов пользователей услуг и хозяйствующих субъектов отрасли на участие в деятельности инфокоммуникаций и использование ее результатов применяются такие инструменты государственного регулирования как лицензирование деятельности и оказываемых услуг, осуществление мер государственного надзора за деятельности частников рынка и качеством услуг. Для обеспечения надежности и управляемости инфокоммуникационных сетей с учетом технологических особенностей (сопряженности сетей), технических стандартов и стандартов проводятся обязательная сертификация оборудования и технических средств, а также разрабатываются правила межсетевого взаимодействия и правила предоставления услуг. Выделение радиочастот или радиочастотных каналов, их присвоение Распределение радиочастотного спектра Регулирование использования радиочастотного спектра Государственное регулирование деятельности в отрасли инфокоммуникаций Государственный надзор за деятельностью в области связи Контроль за излучениями радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств Регулирование тарифов на услуги связи Регулирование ресурса нумерации Рис. 5.5. Объекты государственного регулирования деятельности в сфере инфокоммуникаций Создание условий для обеспечения доступности к сетям связи, информационным ресурсам и оказания универсальных услуг базируется на механизмах государственного регулирования тарифов на универсальные услуги и услуги операторов связи, занимающих доминирующее положение на рынке. Данный механизм способствует формированию конкуренции на рынке традиционных услуг связи. Система государственного регулирования в инфокоммуникациях основана на методах прямого воздействия на распределение и использование радиочастотного спектра, на выделение и присвоение полос радиочастот и радиочастотных каналов, регулирование ресурса нумерации и тарифов на услуги связи (в секторе регулируемых услуг), методах контроля за излучениями радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, а также государственного надзора за деятельностью в области связи и информационных технологий. Регулирование деятельности в отрасли инфокоммуникаций преследует две основные цели: обеспечение доступности инфокоммуникационных услуг и эффективности их производства. Первая цель реализуется с помощью таких методов как лицензирование деятельности, обеспечение универсального обслуживания, а также адресное дотирование малоимущих пользователей услуг связи. Вторая цель достигается регулированием тарифов, доступа к сети на основе введения услуг присоединения, регулирования ресурса нумерации и радиочастотного спектра. Обе цели предусматривают формирование нормативно-правового режима регулирования. Проведенный анализ условий и причин регулирования в отрасли инфокоммуникаций показал, что деятельность операторов связи и инфокоммуникационных компаний в конкурентной среде требует совершенствования методов и принципов государственного регулирования в направлении контроля рыночной концентрации деятельности, связанной с извлечением чрезмерной прибыли, выявлению недобросовестной конкуренции с последующим регулированием экономического равновесия и сбалансированности, включая защиту прав производителей инфокоммуникационных услуг. В условиях формирования конкурентной среды в сфере инфокоммуникаций, включающей либерализацию и свободный доступ множества участников на рынки рентабельных и прогрессивных инфокоммуникационных услуг, инструментами государственного регулирования становятся не прямое управление производством с контролем издержек и финансовой помощью, а экономические методы налогово-бюджетного и кредитно-денежного воздействия, включая стимулирование инвестиций и инноваций, а также методы технологического регулирования отрасли с сетевыми принципами построения. Особенностью оказания инфокоммуникационных услуг является то, что производственный процесс по созданию законченной услуги связи по передаче информации от исходящего до входящего абонента требует одновременного участия множества хозяйственных субъектов, каждый из которых на своем участке выполняет часть общей работы, то придает ей сетевой характер. Поэтому конечные результаты деятельности отдельных предприятий могут не совпадать с конечными результатами производственной цепочки. Административно-хозяйственная самостоятельность предприятий связи дает им право самостоятельно организовывать производственный процесс по обслуживанию оборудования и предоставлению услуг связи клиентам в соответствии с планом, согласованным с соответствующим уровнем иерархии в системе. Особенности развития отрасли связи и трансформация процессов производства и реализации инфокоммуникационных услуг обусловили появление такой проблемы в сфере регулирования, как определение границ функционирования и развития инфокоммуникационных провайдеров. В силу свойств распределенности сетевых и виртуальных организаций, то есть территориальной и административной соподчиненности, невозможно четко определить, где проходит граница организации и внешней среды. Активное внедрение новейших инфокоммуникационных технологий, демонополизация рынков инфокоммуникационных услуг, смещение акцента конкурентной борьбы в сферу оказания дополнительных услуг, обособление инфокоммуникационных провайдеров от национальных и региональных органов управления и интенсивный рост их количества, усиление влияния партнерских союзов и стратегических альянсов в отрасли оказывают непосредственное воздействие на развитие российского сегмента рынка инфокоммуникационных услуг и определяющих направления его реформирования. Анализ российского рынка инфокоммуникационных услуг указывает на неравноценность государственной политики в отношении традиционных и альтернативных операторов связи, проявляющейся в тарифной и административной поддержке последних, малочисленность производителей инфокоммуникационного оборудования, различие в уровнях инфокоммуникационного развития регионов страны. В условиях растущей конкуренции в сфере инфокоммуникаций, дерегулирования и демонополизация рынка инфокоммуникационных услуг, появления множества хозяйствующих субъектов рынка по предоставлению контента, сервисных услуг и различных приложений инфокоммуникационного характера к мерам по совершенствованию системы государственного регулирования инфокоммуникационной отрасли относятся: меры по формированию эффективных отраслевых рынков на основе адекватной лицензионной политики и политики в области распределения частотного спектра; переход на общепринятые в мире методы тарифного регулирования общедоступных услуг электрической и почтовой связи, доступа к сети Интернет; разработка концепции поддержки национальных производств в области инфокоммуникаций; государственная поддержка ускоренного широкомасштабного распространения терминального оборудования для работы в сети Интернет и программного обеспечения, создающих условия для ускоренного применения Интернет во всех сферах экономики и социума, в том числе в рамках универсальной услуги. Особая роль в системе государственного регулирования отрасли инфокоммуникаций отводится механизмам ценообразования. В большинстве случаев при установлении тарифов используются методы, близкие к методам конкурентного ценообразования, стимулирующие сокращение операторами затрат на производство и содействующие на этой основе снижению тарифов. При этом главное внимание государственных регулирующих органов уделяется тому, чтобы обеспечить доступность универсальных услуг, перечень которых регламентируется в зависимости от уровня развития инфокоммуникаций и территориальной дифференциации, платежеспособности потребителей, общего экономического состояния государства и его политики в области информатизации. Основываясь на опыте регулирования стран Евросоюза и анализе ситуации на рынке инфокоммуникационных услуг в России, необходимо установить в качестве целей и принципов отраслевого регулирования создание максимально благоприятных условий для развития конкуренции, повышение уровня открытости, прозрачности и недискриминационности установления правил и процедур регулирования инфокоммуникаций. Обязательным условием для эффективного развития инфокоммуникационного рынка также является обеспечение независимости отраслевого регулятора, органа, осуществляющего отраслевой надзор и контроль, иных органов, осуществляющих деятельность по формированию условий функционирования рынка (органы по распределению и выделению радиочастот, ресурса нумерации, органы, проводящие экспертизу и сертификацию), от поставщиков услуг, а также от политических влияний. Необходимо принимать все возможные меры для снижения административных барьеров входа на инфокоммуникационные рынки. Одним из существенных барьеров является лицензирование, жесткость которого не создает условий для инновационного развития рынка, более того — тормозит его, не позволяя операторам свободно и своевременно вводить новые технологичные услуги на рынок. Опыт стран ЕС, устанавливающий уведомительный порядок на осуществление деятельности в сферах связи при наличии общего разрешения и разрешительный индивидуальный порядок в особых случаях (например, при использовании ограниченного ресурса или возложении специальных ограничений и обременений), свидетельствует о целесообразности данного подхода и его эффективности. |