Пособие ТГП. Учебное пособие Иркутск, 2016
 Скачать 5.41 Mb.
|
|
§ 4. Систематизация и совершенствование законодательства В юридической науке под систематизацией законодательства принято понимать деятельность специально уполномоченных органов власти или организаций, направленную на упорядочение и совершенствование нормативных правовых актов, приведение их в стройную и юридически согласованную систему. Законодательство при этом рассматривается в широком смысле, то есть как система не только законодательных, но и подзаконных норматив- но-правовых актов. Например, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ разработал проекта Федерального закона О нормативных правовых актах в Российской Федерации, глава № 15 которого посвящена именно систематизации нормативных правовых актов. Ученые придерживаются мнения, что систематизация нормативных правовых актов направлена на упорядочение массива нормативных правовых документов в стране, приведение их в единую внутренне согласованную систему. Кроме того, учет и систематизация нормативных правовых актов являются необходимыми инструментами формирования базы данных о действующих нормативных правовых актах в Российской Федерации, их упорядочения и создания информационной основы для дальнейшего совершенствования правового регулирования 363 В общей теории государства и права встречается много авторских определений категории систематизации законодательства. Приведем некоторые из них. Так И. Н. Сенякин рассматривает систематизацию законодательства как упорядочение нормативных актов в целях удобства пользования ими на практике 364 В свою очередь АС. Пиголкин считает, что деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства 365 М. И. Абдулаев указывает, что систематизация законодательства – это упорядочение нормативно-правовых актов, приведение их в единую согласованную систему 363 О проекте Федерального закона О нормативных правовых актах в Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 84–99. 364 Теория государства и права : курс лекций / под ред. НИ. Матузова, А. В. Малько. МС Теория государства и права : учебник для юридических вузов / под ред. АС. Пиголкина. МС По мнению А. В. Мелехина: Систематизация законодательства – упорядочение, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, целостную систему» 367 С точки зрения НА. Пьянова под систематизацией законодательства следует понимать деятельность, связанную с упорядочением действующего законодательства и приведением его в стройную, внутренне согласованную систему 368 Как мы видим, ученые в своих определениях практически единодушны во мнении, что систематизация законодательства направлена на упорядочение и совершенствование нормативных правовых актов, приведение их в стройную и согласованную систему. Некоторые авторы для обозначения рассматриваемой правовой категории используют термины систематизация нормативных правовых актов, систематизация правоустановительных актов» 370 В систематизации законодательства можно выделить правотворче- ский и информационно-правовой аспекты. Систематизация законодательства в правотворческом аспекте является способом оптимизации законодательства и составляющих его нормативных правовых актов. Систематизация законодательства в информационно-правовом аспекте, связана с учетом нормативно-правовых актов, ведением их контрольного экземпляра, созданием и функционирование поисковой системы, выдачей справок по законодательству. Осуществление систематизации законодательства направлено на достижение определенных целей. В литературе по теории государства и права указываются следующие цели систематизации законодательства (в правотворческом аспекте 1) устранение устаревших и неэффективных норм права, чистка законодательства 2) обеспечение доступности законодательства, облегчение поиска необходимой нормы 3) удобство пользования законодательством 4) ликвидация повторений 366 Абдулаев МИ. Теория государства и права : учебник для высших учебных заведений. МС Мелехин А. В. Теория государства и права : учебник. МС Пьянов НА. Консультации по теории государства и права : учебное пособие. Иркутск, С. 191. 369 Радько Т. Н. Теория государства и права : учебник. МС Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства : учебник для юридических вузов и факультетов. МС Матузов НИ, Малько А. В. Теория государства и права. МС Колдаева Н. П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 2. С. 13. 251 5) обнаружение и разрешение юридических конфликтов коллизий) обнаружение и ликвидация пробелов 7) учет законодательства 8) обеспечение полноты законодательства 9) обновление законодательства 10) выявление негативных тенденций в развитии законодательства) приведение нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, совершенствование правового регулирования 12) стабилизация правопорядка 13) наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности 376 Систематизация законодательства в информационно-правовом аспекте имеет свои специфические цели, среди которых необходимо выделить) поддержание нормативных правовых актов в контрольном состоянии) обеспечение функционирования поисковой системы 3) выдача содержания нормативных правовых актов и справок по законодательству на основании запроса пользователя 4) учет нормативных правовых актов 5) их рубрицирование 378 Систематизация законодательства может развиваться в двух направлениях. Можно выделить нисходящее и восходящее направление в процессе систематизации. При нисходящем направлении систематизация законодательства проходит путь от общего к конкретному, например, принимаются Основы законодательства, затем отраслевые кодексы и, далее, специализированные кодексы. При восходящем направлении систематизация законодательства проходит путь от конкретного к общему, например, вначале отдельные законы учитываются, затем инкорпорируются, далее принимается ряд консолидированных актов, за которыми идет принятие 373 Венгеров А. Б. Теория государства и права : учебник. МС Теория государства и права : учебник / отв. ред. В. Д. Перевалов. МС Литягин Н. Н. Организационные предпосылки систематизации законодательства // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 29. 376 Хропанюк В. Н. Теория государства и права. МС Чашин АН. Пособие по написанию курсовых и дипломных работ по теории государства и права. МС Литягин Н. Н. Организационные предпосылки систематизации законодательства // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 30. 252 кодификационных актов, завершается развитие принятием Свода законов Виды систематизации. В ее виды, как официальная, официозная и неофициальная. Официальная систематизация имеет место в том случае, если она осуществлена непосредственно правотворческим органом, издавшим нормативные правовые акты, либо она осуществлена другим уполномоченным органом по поручению правотворческого органа (ее результат санкционирован правотворческим органом. Примером официальной систематизации является Собрание законодательства Российской Федерации. Официозная (полуофициальная) систематизация является достаточно редким ее видом. Такая систематизация законодательства имеет место в случае, когда ее результат подготавливается по поручению право- творческого органа, ноне получает санкции последнего. Примером официозной систематизации является Собрание действующего законодательства СССР, которое было подготовлено Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР, но официального утверждения подготовленные тома Собрания в дальнейшем не получили. Неофициальную систематизацию осуществляют отдельные ведомства, издательства, научные и учебные учреждения, а также частные лица. Она осуществляется без какого-либо поручения или контроля со стороны правотворческого органа. В качестве примера неофициальной систематизации можно назвать различные сборники нормативных правовых актов например, Сборник кодексов РФ, издаваемые различными печатными издательствами, но которые не являются официальными источниками законодательства, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества или правоприменения. По способу расположения нормативного материала при систематизации законодательства выделяют такие ее разновидности, как хронологическая, предметная и алфавитная систематизация. При хронологической систематизации проводится деятельность по расположению систематизируемого нормативного материала в зависимости от даты их принятия. В хронологическом порядке принимаемые нормативные правовые акты располагаются в Собрании законодательства РФ. При предметной систематизации проводится деятельность по расположению систематизируемого нормативного материала по предметному признаку (отраслями институтам права, сфере деятельности. Например, Свод законов Российской империи или Свод законов США. Алфавитная систематизация, предполагающая расположение в алфавитном порядке нормативных правовых актов по заглавной букве ви- 379 Чашин АН. Указ. соч. С. 194. 253 да документа, заголовка документа и т. д, в настоящее время используется достаточно редко (например, в архивах или библиотечных, научных фондах. Сточки зрения объема охватываемого нормативного материала различают полную и частичную систематизацию законодательства. При полной систематизации затрагивается практически весь массив нормативных правовых актов и результатом является принятие единого сводного акта (например, Собрание законодательства РФ. Частичная систематизациянаправлена на упорядочение и совершенствование нормативных правовых актов, действующих только в определенной сфере общественных отношений, поэтому в результате принимаются сводные или кодифицированные акты по отдельным отраслям (институтам) права (например, УК РФ, ГК РФ, ТК РФ. В зависимости от используемого в юридической практике способа систематизации законодательства выделяют следующие ее виды учет, инкорпорация, кодификация, консолидация. Учет законодательства представляет собой процесс сбора, хранения и поддержания в рабочем состоянии нормативных правовых актов, с целью оперативного обнаружения и использования необходимой правовой информации заинтересованными субъектами (государственными органами, негосударственными организациями, гражданами и др. К разновидностям учета законодательства можно отнести журнальный учет (фиксация нормативных правовых актов осуществляется в специальных журналах по хронологическому, алфавитно-предметному, сис- темно-предметному критерию с занесением основных реквизитов, картотечный учет (основные реквизиты нормативных правовых актов вид, наименование, дата принятия, место официального опубликования и т. д. – фиксируются в специальных карточках, объединенных в каталоги, автоматизированный учет законодательства, который представляет более современный вид учета законодательства, основанный на сборе, хранении и поиске нормативных правовых актов в электронном виде. Автоматизированный учет позволяет хранить в компьютерных базах данных огромные объемы правовой информации, в т.ч. не только реквизиты, но и тексты правовых актов, осуществлять поиски работу с правовыми актами полю- бым заданным параметрам (например, автоматизированные информационные поисковые системы Кодекс, Гарант, «КонсультантПлюс» и др, а также ведомственные АИПС). Инкорпорация – это вид систематизации, при котором происходит объединение нормативно-правовых актов по каким-либо признакам в сборники (собрания, своды) без изменения их содержания. Инкорпорацией законодательства могут заниматься государственные и негосударственные организации, граждане. Отсюда различают инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную, неофициальную. Кроме того, различают инкорпорацию хронологическую и предметную. Примером указанных инкорпораций законодательства являются уже упомянутое Собрание законодательства Российской Федерации и Свод законов Российской Империи (в данное время ведется работа по созданию Свода законов Российской Федерации. Консолидация – это вид систематизации законодательства, представляющий собой сведение множества близких по содержанию нормативных правовых актов в один укрупненный нормативно-правовой акт. Целью консолидации является преодоление множественности нормативных правовых актов и обеспечение при этом единства правового регулирования. Консолидациюотличают следующие существенные черты 1) консолидация – это определенный правотворческий прием, который позволяет, не затрагивая содержание объединяемых нормативных правовых актов, внести существенное изменение во внешнее оформление и структуру нового акта 2) носит официальный характер, т. к. проводится только право- творческими органами в отношении принятых им актов 3) при издании консолидированного нормативного правового акта, объединенные нормативные правовые акты утрачивают свою юридическую силу. Консолидация как вид систематизации законодательства занимает промежуточное место между инкорпорацией и кодификацией. Данный вид систематизации достаточно широко распространен в Великобритании (например, акты о Парламенте, о министрах Короны, о местном самоуправлении, народном представительстве, в меньшей степени во Франции (законы о дорогах общественного пользования, о сберегательных кассах и др. В Российской Федерации консолидация законодательства широкого применения не нашла и иногда может встречаться в ведомственном право- творчестве. Кодификация – это вид систематизации, носящий правотворческий характер, представляющий собой коренную переработку действующего законодательства и создание нового сводного нормативного правового акта. В юридической науке различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию. Всеобщая (полная) кодификация предполагает принятие кодифицированного акта, затрагивающего все или самые основные отрасли права. В данном случае речь идет о создании так называемого кодекса кодексов например, Кодекс Юстиниана в VI в. Однако для систематизации современного законодательства, такая деятельность требует гигантских усилий 255 и затрат (временных, финансовых, организационных и т. д, что связано с необходимостью переработки огромного массива законодательных и подзаконных актов. Отраслевая кодификация предусматривает создание кодифицированного акта, объединяющего все правовые нормы, относящиеся к данной отрасли права (например, Гражданский Кодекс РФ, Уголовный Кодекс РФ, Кодекс об административные правонарушения в РФ и др. Специальная кодификация направлена на создание кодифицированного акта, объединяющего правовые нормы отдельных институтов и под- отраслей права (Жилищный кодекс РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза, Воздушный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др. Юридической науке и практике известны несколько разновидностей кодифицированных актов основы законодательства (обеспечивают регулирование наиболее важных и принципиальных вопросов в соответствующей отрасли, подотрасли, институте права – Основы законодательства РФ о культуре, Основы законодательства РФ о нотариате и др, кодексы обеспечивают более детальное и всестороннее регулирование однородных общественных отношений, относящихся к соответствующей сфере – Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, уставы (регулируют определенную сферу государственной деятельности работу министерств, ведомств, организаций, а также правовое положение субъектов федерации, административно территориальных единиц и т. д например, Устав железнодорожного транспорта РФ, Устав Центробанка, Устав Иркутской области, Устав г. Иркутска, положения (детально регулируют вопросы правового статуса, образования, структуры, целей, задач определенного органа, учреждения, организации – Положение о Верховном Суде РФ, Положение о службе в органах внутренних дел, правила (определяют порядок осуществления какой-либо деятельности – Правила дорожного движения, Правила воздушных полетов) и др. Кодификационные акты обладают рядом преимуществ по сравнению с другими нормативными правовыми актами. В частности, в литературе по теории государства и права называют такие достоинства кодифицированных актов как 1) делают законодательство компактным, согласованным, обладают способностью наилучшим образом упорядочивать действующее, законодательство) укрепляют системность законодательства, его юридическое единство 3) охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных для жизнедеятельности государства и общества 4) имеют сводный характер, обеспечивают преемственность в правовом регулировании 256 5) имеют сложную структуру, которая обеспечивает рациональную организацию нормативного материала 6) содержат обязательный элемент новизны в нормативном правовом регулировании общественных отношений 7) регулируют общественные отношения на основе единых принципов и тем самым создают устойчивость такого регулирования 380 Таким образом, кодификация позволяет осуществить систематизацию законодательства на более высоком и качественном уровне, укрепить системность и единство нормативных правовых актов, достигнув их полной юридической согласованности, а также своевременно внося необходимые изменения и дополнения, обновлять действующее законодательство для эффективного регулирования общественных отношений. В настоящее время среди ученых-теоретиков ведется оживленная дискуссия о видах и формах систематизации законодательства. Поэтому научные мнения разделяются по вопросу об отнесении той или иной формы упорядочения нормативных правовых актов к виду систематизации. Так, например, МИ. Абдулаев считает, что существуют только два вида систематизации инкорпорация и кодификация. При этом инкорпорация это низшая форма систематизации, при которой нормативные акты объединяются в единые сборники или собрания в определенном порядке алфавитном, хронологическом или предметном. Нормативные акты, объединяемые при инкорпорации, не подлежат никаким изменениям или дополнениям. Главная задача здесь состоит в том, чтобы расположить их в определенной последовательности, чтобы можно было удобно пользоваться ими не только юристам, а всем категориям населения. Высшая ступень систематизации законодательства – кодификация. Кодификация – это деятельность нормотворческих органов государственной власти, направленная на создание нового нормативно-правового акта, призванного регулировать определенные общественные отношения. При кодификации не только собирается нормативный материал, но и устраняются противоречия в системе норм права, вносятся новые правовые положения, отвечающие требованиям времени. Кодификация осуществляется только органами, издающими нормативно-правовые акты, а инкорпорацию может провести любая организация либо частное лицо 381 В тоже время, А. В. Мелехин выделяет три основные формы систематизации законодательства кодификация, инкорпорация и консолидация. Кодификация – это наиболее совершенная форма систематизации законодательства, выражающаяся в подготовке обладающего системным характером нового комплексного (сводного) законодательного акта, предназначенного регулировать наиболее важные сферы общественных отно- 380 Морозова Л. А. Теория государства и права : учебник. МС Абдулаев МИ. Теория государства и права : учебник для высших учебных заведений. МС шений на протяжении длительного времени. Виды кодификации всеобщая, отраслевая и специальная (комплексная. Инкорпорация – это форма систематизации законодательства посредством объединения нормативных актов определенного уровня (журналы, сборники) без внесения изменений в их содержание (за исключением внесенных законодателем изменений и дополнений) в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Виды инкорпорации официальная, официозная (полуофициальная) и неофициальная. Консолидация – это форма систематизации законодательства, выражающаяся в объединении в единый документ блока законодательных актов, предназначенных регулировать определенный вид общественных отношений в логической последовательности без внесения изменений в их содержание 382 Между тем, АС. Пиголкин выделяет четыре формы систематизации законодательства учет нормативных актов, инкорпорация законодательства, консолидация законодательства и кодификация законодательства. Учет нормативных актов – это сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями, и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов. Инкорпорация законодательства – подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов. Консолидация законодательства – подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу. Кодификация законодательства подготовка и принятие новых актов, в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, таки новые нормативные предписания 383 Совершенствование законодательства. Законодательство и право- творческий процесс постоянно находятся в движении и дальнейшем развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых общественных отношений, требующих правовой регламентации. Постоянно меняющаяся правовая система, принятие новых нормативных правовых актов, внесение в них дополнений и изменений, отмена устаревших юридических норм объективно обусловливают необходимость совершенствования действующего законодательства и упорядочение всего массива зако- 382 Мелехин А. В. Теория государства и права : учебник. М. : Маркет ДС, 2007. С. 640. 383 Теория государства и права : учебник для юридических вузов / под ред. АС. Пиголкина. МС нодательных и подзаконных нормативных актов, приведение их встрой- ную и иерархически согласованную систему, путем издания укрупненных правовых актов кодексов, сборников и собраний законодательства. На современном этапе развития российского государства темпы правотворческой деятельности на государственном и муниципальном уровнях как никогда высоки. Ежегодно принимаются сотни федеральных законов, тысячи законов субъектов Российской Федерации идесятки тысяч новых подзаконных нормативных правовых актов, существенно влияющих на степень и характер правового регулирования. Следовательно, если целенаправленно не заниматься совершенствованием законодательства и его систематизацией, то растущий массив действующих правовых актов приведет к юридическому хаосу, противоречивости применяемых юридических норм, дублированию правового регулирования со стороны нормативно-правовых актов различного уровня, невозможности юристам правильно оценивать и применять существующие правовые предписания. Как указывает АС. Пиголкин: Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели» 384 В свою очередь, по мнению А. В. Мелехина по-прежнему недостаточно упорядочен вопрос о соотношении законов и указов, подзаконности последних и праве Президента РФ восполнять пробелы, имеющиеся, по его мнению, в законодательстве. Не разрешен пока законодательно и существенный для построения и функционирования федеративной структуры законодательства вопрос о правовой природе соглашений между органами исполнительной власти РФ и ее субъектами по вопросам разграничения компетенции, число которых все время возрастает 385 Кроме того, серьезное воздействие и изменения испытывает не только институты и отрасли системы права, но и отрасли законодательства. За последние 10−15 лет в системе российского законодательства можно одновременно наблюдать как проявление интеграционных процессов, таки дифференциации отраслей законодательства. Под влиянием последних тенденций сформировались, например, такие отрасли и подотрасли законодательства, как избирательное законодательство, о государственной службе, о транспорте, об охране здоровья, образовании, культуре, пенсионное и др. 384 Теория государства и права : учебник для юридических вузов / под ред. АС. Пиголкина. МС Мелехин А. В. Теория государства и права : учебник. МС Все больший веси значение приобретает законодательство она- циональной безопасности, действие которого начинается с введения режимов контртеррористической операции, предотвращения чрезвычайных ситуаций, необходимости проведения мер по обеспечению общественной, транспортной, энергетической, продовольственной или информационной безопасности. О серьезности интеграционных процессов в системе законодательства можно судить потому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов (комплексов. Так, например, с 1 сентября 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ Об образовании в Российской Федерации заменивший Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 Об образовании, изменивший законодательство об образовании и закрепивший новую систему образования в России, а также перечень образовательных услуг. Также до 1 января 2017 года в полном объеме вступает в силу Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации, который заменил собой десятки законодательных и подзаконных актов СССР, РСФСР, РФ, в т.ч. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1). Значительным шагом в совершенствовании административно- процессуального законодательства и становлении административно- процессуального права как самостоятельной отрасли права, стало принятие и вступление в силу 4 июля 2016 года Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 386 В целях дальнейшей систематизации и совершенствования экологического законодательства Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ведется разработка Экологического кодекса Российской Федерации. С учетом вышесказанного в сфере систематизации законодательства и совершенствования системы законодательства Российской Федерации наметились следующие тенденции. 1. Последовательное приведение всего массива нормативных правовых актов в строгое соответствие с требованиями норм Конституции Российской Федерации. 2. Устойчивая тенденция, по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие требованиям, изложенным в федеральном законодательстве Российской Федерации. 386 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ : вред г. URL: http:// pravo.gov.ru. (дата обращения 22.09.2016). 260 3. Формирование новых отраслей и институтов законодательства, в соответствии с новыми реалиями и потребностями российского общества. 4. Уменьшение массива нормативно-правовых актов путем принятия кодифицированных законодательных актов. 5. Изменение и дополнение действующего законодательства Российской Федерации, то есть наполнение его новым содержанием, соответ- свующего законным правами интересам граждан Российской Федерации, российского государства и общества. 6. Децентрализация правового регулирования посредством более точного законодательного определения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. 7. Интеграция норм и принципов международного права вправо- вую систему и систему законодательства Российской Федерации (уголовное законодательство, законодательство о местном самоуправлении, о предпринимательской деятельности, интеллектуальной собственности и др. |