Финансы. Финансы - пособие. Учебное пособие Томск Эль Контент
 Скачать 0.91 Mb.
|
|
Глава 4. Государственные и муниципальные финансы • Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюд- жету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. Специфический характер межбюджетных связей выражается понятием бюджет- ного федерализма, который характеризует не только правовые бюджетные отно- шения и правовое положение (бюджетные полномочия) между уровнями власти. Бюджетный федерализм — это системно организованная совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распре- делению и использованию бюджетных фондов. Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма различны, в бюджетном процессе субъектами бюджетных отношений выступа- ют государство, с одной стороны, и налогоплательщики — с другой, но в системе межбюджетных отношений нет налогоплательщиков. Органы государственной вла- сти (федеральный центр, субъекты РФ, местное самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. Налогоплательщиками являются юридические и физические лица (граждане), а не органы государственной власти. Но не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюд- жетного федерализма, так, структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов РФ. Поэтому по юридиче- скому и политическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти не являются отношениями субъектов Федерации. Межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта РФ (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам (бюджеты местного самоуправления). Этот блок, входя в систему межбюджетных отношений, юридически выпадает из бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федерации и не входят в систему органов государственной власти. Межбюджетные отношения — понятие более широкое, чем бюджетный федерализм, но в силу их взаимозави- симости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов РФ выступает основным фактором в этих отношениях (табл. 4.3). Таблица 4.3 – Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ (%) Консолидированный бюджет РФ 100% Федеральный бюджет РФ 60% Консолидированные бюджеты субъектов Федерации 40% Бюджеты субъектов Федерации (региональные бюджеты) 33% Бюджеты государственных внебюджетных фондов 100% Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов 0,6% Основной проблемой бюджетного федерализма является бюджетное выравни- вание (сбалансированность). Различаются понятия вертикальной сбалансирован- ности (вертикального выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (го- ризонтального выравнивания), которыми оперируют в зарубежной практике бюд- жетного федерализма. В западных концепциях — вертикальное выравнивание это достижение сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня вла- сти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). 4.5 Государственный и муниципальный кредиты 89 Если потенциальные возможности недостаточны для финансирования выполнения функции, за которые отвечает региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недоста- ющие бюджетные ресурсы. Если речь идет о «вертикали» — несоответствия между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, которые закреплены за ним, устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потен- циала и объективных потребностей данной территории не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая большими возможностями и объемами нало- говых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета РФ. В отношениях региональных и местных властей принцип вертикальной сба- лансированности накладывает на них: 1) ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функ- ций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосред- ственно государственными учреждениями, либо через частный сектор; 2) обязанность эффективно использовать права по сохранению и увеличению собственного потенциала. 4.5 Государственный и муниципальный кредиты Российское государство получало иностранные кредиты уже в XVIII в., имея репутацию надежного заемщика, умело управляющего своим долгом. В дореволю- ционной России, как и в других странах, не было официального разделения долга на внутренний и внешний, займы, выпуск которых осуществлялся на внутреннем рынке, были ориентированы на иностранных инвесторов, а иностранные бумаги приобретались гражданами России. Сущность и функции государственного кредита: Государственный кредит — это совокупность экономических от- ношений между государством в лице его органов власти и управ- ления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, при которых государство выступает в основном в каче- стве заемщика, а также кредитором и гарантом. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Как кредитор, государство может предоставлять ссуды юридическим и физи- ческим лицам. Как гарант, государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых юридическими и физическими лица- ми, но при несвоевременном или не полном объеме расчетов по своим обязатель- ствам гарант несет затраты, гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и влекут рост расходов из бюджета. 90 Глава 4. Государственные и муниципальные финансы Государственный кредит представляет собой отношения вторичного распреде- ления части стоимости ВВП, где в сферу заемных операций государства попадает часть доходов и средств, сформированных при первичном распределении, вложен- ных затем, например, в ценные бумаги. Как экономическая категория, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита и совмещает их особенно- сти. Как звено финансовой системы, он обслуживает формирование и использова- ние централизованных денежных фондов государства, т. е. бюджета и внебюджет- ных фондов. Как один из видов кредита, государственный кредит имеет особенно- сти, отличающие его от финансовых категорий, например налогов. В отличие от налогов он носит добровольный характер (в России были отходы от доброволь- ности при размещении займов). Если налоги движутся в одном направлении: от плательщика в бюджет или во внебюджетные фонды, то государственный кредит является возвратным и платным: через определенное время сумма возвращается с процентами. Государственный кредит отличается от других видов кредита, так, при предо- ставлении банковского кредита в качестве обеспечения выступают конкретные ценности (товары на складе, незавершенное производство), а при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности. Государственный долг субъекта РФ — это совокупность его долговых обязательств, он полностью и без условий обеспечивается всем нахо- дящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну. Муни- ципальный долг, соответственно, обеспечивается совокупностью долговых обяза- тельств муниципального образования, составляющих муниципальную казну. Таким образом, каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга органы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют все полномочия. Как финансовая категория, государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную. 1) Через распределительную функцию государственного кредита осуществля- ются формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, возвратности, платности. Субъек- тами кредитных отношений выступают и местные органы власти, контр- агентами которых являются резиденты и нерезиденты, юридические и фи- зические лица, а для государства или субъекта Федерации могут высту- пать другие государства, международные финансово-кредитные организа- ции, консорциумы и т. д., которые становятся участниками рынка ценных бумаг, осуществляя заимствования путем эмиссии облигаций, в т. ч. и на международном фондовом рынке. 2) Регулирующая функция государственного кредита представлена двумя сто- ронами: а) экономическая — проявляется в формировании общеэкономических про- порций и осуществляется через поддержку и стимулирование разви- тия отдельных отраслей, территорий, предприятий путем выделения целевых кредитов; 4.5 Государственный и муниципальный кредиты 91 б) социальная сторона связана с обеспечением воспроизводства рабочей силы путем поддержки социальной сферы (образование, здравоохра- нение, социальное страхование и др.). Оценка воздействия государственного кредита на социально-экономические процессы в обществе и обеспечение на его основе сбалансированности бюджета как положительного преувеличена, если средства, привлеченные в бюджет с помощью госкредита, используются не как капитал, прино- сящий доход, а как платежные и покупательные средства (проедаются). Они не приносят дополнительного дохода и увеличивают «цену» бюджет- ных расходов государства за счет последующей выплаты процентов или дисконта. Источником погашения долговых обязательств государства яв- ляются налоги, а их увеличение, связанное с обслуживанием долга, угне- тающе влияет на экономику. «Расчеты по займам требуют роста налогов, если у займов нет границ, то и у налогов их не будет» (министр финансов Франции Ж. Кольбер (1619–1683)). 3) Учет и контроль за целевым использованием государственного кредита, одна из функций, вытекает из природы кредита. Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты обязательств выде- ляют внутренний и внешний долг. Внутренний государственный долг выражается в валюте РФ, а иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться только в качестве оговорки, но оплачиваться в россий- ской валюте. Внешний государственный долг — это обязательства, возникающие в иностранной валюте. В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капи- тальный и текущий государственный долг. Капитальный государственный долг — это вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по ним. Текущий государственный долг — это рас- ходы по выплате всех долговых обязательств государства, срок оплаты которых наступил. Долговые обязательства РФ могут существовать в форме: • кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени России с кре- дитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; • государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ; • договоров о предоставлении государственных гарантий и договоров пору- чительства РФ по обеспечению обязательств третьим лицам; • переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг России на основе принятых федеральных законов; • соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долго- вых обязательств прошлых лет. Кредитные соглашения и договоры заключаются в основном с кредитными организациями, к услугам которых часто прибегают субъекты Федерации и муни- ципальные образования. Центральный банк не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и местных бюджетов и бюджетов государствен- ных внебюджетных фондов. 92 Глава 4. Государственные и муниципальные финансы Государственные ценные бумаги в развитых странах являются основным ис- точником формирования государственного долга, эмиссия которых в неоплаченных внутренних задолженностях колеблется от 20 до 90%: в Германии до 40%, в США — 70%, в Великобритании — 90%. Мировой рынок государственных ценных бумаг разнообразен и включает обли- гации, казначейские векселя, казначейские ноты и т. п., наиболее распространены облигации. Облигация (от лат. obligatio — обязательство) — это долговая ценная бумага, подтверждающая займ между инвестором и эмитентом, по которому эмитент (за- емщик) гарантирует инвестору (кредитору) выплату основной суммы долга по ис- течении срока и проценты по займу. Государственные облигации выпускаются, как правило, на достаточно длитель- ный срок, и их можно расценивать как особую форму инвестиций. Они признаются наиболее надежными и ликвидными, поскольку обеспечены финансовыми и иными ресурсами государства. Этому не мешает даже то, что уровень процентной ставки по государственным бумагам обычно ниже, чем по бумагам других эмитентов. По степени надежности облигации правительства и гарантированные облигации стоят на первом месте, затем следуют муниципальные облигации, облигации акционер- ных обществ. Государственные займы, составляющие государственный долг, классифициру- ются по признакам: 1) По месту размещения — внешние и внутренние. Внешние займы — это обя- зательства государства перед нерезидентами, а внутренние — это обязатель- ства государства перед резидентами. 2) По способу обращения — рыночные и нерыночные. Рыночные займы — это займы, оформленные в ценные бумаги, которые свободно обращаются и пе- репродаются после их первичного размещения на рынке. Нерыночные го- сударственные займы — это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т. е. они покупаются инвесто- ром у правительства и только ему могут быть проданы. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже, выпуская их, правительства промышленно развитых стран влияют на депозитную политику коммерческих банков по отношению к населению, т. е. являются альтернативой вложению средств на депозиты кредитных учреждений. 3) По срокам заимствования долговые обязательства РФ могут быть кратко- срочными (до одного года), среднесрочными (от года до пяти лет) и дол- госрочными (от 5 до 30 лет). Долговые обязательства погашаются в сроки, определенные конкретными условиями займа. По долговым обязательствам РФ и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обя- зательствам муниципального образования — 10 лет. 4) По способу обеспечения возвратности займы делятся на закладные и без- закладные. Закладные — это займы, возвратность которых обеспечивается конкретным залогом (каким-либо имуществом) как дополнительной гаран- тией возвратности средств. Беззакладные — это займы, оформленные в об- лигации и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного 4.5 Государственный и муниципальный кредиты 93 обеспечения. Государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком. 5) По уровню эмитента в трехуровневой финансовой системе России займы подразделяются на федеральные, региональные и местные. 6) По форме выплаты дохода госзаймы подразделяются на виды: а) процентные — доход устанавливается в виде фиксированного процен- та от номинала (основной тип займа), именно в этих процентных бума- гах размещена основная часть государственного долга в промышленно развитых странах; б) дисконтные — инвестор получает доход за счет приобретения долго- вых обязательств с дисконтом и последующим погашением по окон- чанию срока по номинальной стоимости; в) выигрышные займы — доход осуществляется на основе тиражей вы- игрыша — являются для инвестора малопривлекательными, поскольку не гарантируют дохода к определенному моменту времени; г) индексационные займы — доход выплачивается путем индексирования номинальной стоимости. 7) По наличию обязанности заемщика соблюдать сроки погашения займы можно разделить на обязательства без права досрочного погашения и с пра- вом досрочного погашения. Досрочное погашение означает наличие у за- емщика прав на досрочный выкуп своих долговых обязательств, что может быть выгодно эмитенту в случае значительного снижения стоимости заем- ных ресурсов на рынке ссудного капитала, и эмитент имеет возможность разместить новый заем, обслуживание которого будет более дешевым, а за счет полученных средств выкупить ранее эмитированные обязательства. Экономятся средства по обслуживанию долга. Если обязательства были вы- пущены без права их досрочного погашения, то при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупить свои дол- говые обязательства и несет определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду. 8) По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно, и займы, подлежащие оплате частями. При оплате частями заемное соглашение может предусматривать три варианта погашения: а) погашение равными долями на протяжении оговоренного срока; б) погашение увеличивающимися долями (наиболее удобная форма), ес- ли привлеченные средства направляются на реализацию инвестици- онного проекта, тогда по мере его реализации идут поступления от объекта, что упрощает погашение обязательств; в) погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока. 9) По способу определения предлагаемого инвестору дохода: а) займы с фиксированным уровнем гарантируют инвестору доход, а эми- тенту известную стоимость обслуживания долга; 94 Глава 4. Государственные и муниципальные финансы б) займы с переменным уровнем дохода возникают, когда инвесторы опа- саются изменения конъюнктуры на рынке, тогда «страховкой» для них выступает заем с переменным уровнем дохода, который зависит от какого-либо индикатора, например ставки по межбанковским кредитам. 10) По направлениям использования займы могут подразделяться на целевые — для финансирования конкретных программ и нецелевые — могут быть на- правлены на покрытие текущих бюджетных расходов, на рефинансиро- вание текущей задолженности или на другие цели, по решению органов власти и управления. Спрос инвесторов на любые ценные бумаги, в т. ч. государственные, формиру- ется по доходности, т. е. способности приносить доход (проценты, дивиденды, рост курсовой стоимости); надежности — вероятности потерь (риск невозврата вложен- ных средств); ликвидности — возможности получения денежных средств. Процен- ты по долгу зависят от уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и др. С целью стимулирования инвестиций в государственные ценные бумаги, орга- ны власти и управления могут установить льготы по налогообложению. Государственные бумаги считаются надежными финансовыми инструментами со средним и низким уровнем доходности. Они привлекательны для консерватив- ных инвесторов, готовых получать небольшой, но гарантированный доход, наи- большее значение для них имеют гарантии сохранности капитала. Муниципальные ценные бумаги эмитируются местными органами власти и по статусу приравниваются к государственным, наряду с субфедеральными обязатель- ствами. Муниципальные облигации бывают двух типов: общего долга и доходные. По облигациям общего долга выплата процентов и погашение обеспечиваются сбором местных налогов. Их назначение — финансирование строительства муни- ципальных больниц, школ. Доходные облигации покрываются доходами от тех объектов, для строительства которых они эмитировались, — мостов, жилых домов и т. п. Для инвесторов это более привлекательный финансовый инструмент. Казначейский вексель — основной вид краткосрочных государственных обяза- тельств, они выпускаются на срок 3, 6, и 12 месяцев (в США эмитируются на срок от недели до года). Эмиссия и погашение осуществляются центральным банком по поручению казначейства или министерства финансов. Реализуются, как правило, с дисконтом, являются высоколиквидным финансовым инструментом. Казначейские ноты — среднесрочные рыночные ценные бумаги, выпускаются министерством финансов или финансовыми органами. Государственные ценные бумаги занимают значительное место на рынке фи- нансовых активов и играют особую роль в общественном производстве и выпол- няют фискальную и экономическую функции. Фискальная функция заключается в мобилизации временно свободных денежных средств юридических и физиче- ских лиц (банков и небанковских финансово-кредитных институтов, предприятий, населения и т. п.) для сосредоточения их в руках государства. Фискальная функ- ция позволяет привлекать ресурсы для решения текущих и перспективных задач (социального и экономического развития, снижения дефицита бюджета). Государственные ценные бумаги — важнейший финансовый инструмент их вы- пуск имеет экономическую направленность в регулировании национальной эконо- мики иденежного обращения, выступая наиболее цивилизованным рыночным спо- 4.5 Государственный и муниципальный кредиты 95 собом формирования государственного долга и воздействия на макроэкономиче- ские процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т. е. купли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк страны регулирует денежную массу в обращении. Чтобы увеличить объем денежной массы и финансовые воз- можности коммерческих банков, Центральный банк выкупает у них государствен- ные ценные бумаги, и наоборот, — при излишках денежной массы, возрастании остатков на счетах банков Центральный банк «выбрасывает» на рынок государ- ственные ценные бумаги, чтобы «связать» излишнюю денежную массу. Операции с государственными ценными бумагами обеспечивают также ликвидность активов коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов. Государственные ценные бумаги используются в качестве залога по кредиту, предоставляемому Центральным банком правительству, по ссудам Центрального банка коммерческим банкам и по кредитам, предоставляемым предприятиям ком- мерческими банками. С помощью государственных ценных бумаг осуществляется и погашение задолженности по государственным займам — реструктуризация дол- га, что может привести к возникновению финансовой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспективны инвестиционные займы. Государственные ценные бумага определяют состояние фондового рынка, кур- сы ценных бумаг других эмитентов, нередко их рассматривают в качестве баро- метра изменений в экономической и политической жизни страны. Государственные ценные бумаги имеют ряд недостатков: «оттягивают» сред- ства с кредитного рынка, что приводит к удорожанию кредитов; содержат воз- можность принудительного размещения займов; при нерегулируемом рынке могут спровоцировать создание финансовых пирамид. От имени государства эмитентом (орган, осуществляющий выпуск ценных бу- маг) выступает Министерство финансов, у субъекта РФ и муниципальных образо- ваний эмитентом являются соответствующие органы. В качестве агента Министерства финансов выступает Центральный банк, ко- торый может уполномочить определенные инвестиционные институты или банки выступить официальными дилерами или маркетмейкерами определенного выпуска государственных бумаг. Он сам или по его усмотрению уполномоченная органи- зация выполняет функции депозитария — хранение выпуска облигаций федераль- ных займов и учет прав разных организаций на эти облигации. Функции субде- позитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации по счетам «депо» депонентов (инве- сторов). Распространяются облигации внутренних государственных займов часто через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных займов — также и через фондовые биржи. Функции по проведению государственной политики РФ в области рынка цен- ных бумаг, контроль за деятельностью профессиональных участников, порядок их деятельности, определение стандартов эмиссии ценных бумаг осуществляет Феде- ральная комиссия по рынку ценных бумаг. Государственные долги делятся на внутренние и внешние. Классификация государственных внутренних долгов включает в себя различ- ные виды внутренних заимствований: целевые займы и вклады; государственные внутренние займы; государственный внутренний долг РФ, принятый от бывше- го СССР; казначейские обязательства; государственные ценные бумаги; облигации |