МЕРЫ КОСВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ. Уральский государственный юридический университет меры косвенного принуждения в исполнительном производстве а. А. Парфенчикова
 Скачать 320.15 Kb.
|
|
Глава 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА КОСВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ § 1. Подход, сложившийся на практике, и вызванные им проблемы 1.1. Необходимость создания единого подхода к применению мер косвенного принуждения Вопрос о порядке разумного, взвешенного и вместе с тем эффективного применения мер косвенного принуждения в исполнительном производстве можно с уверенностью признать самым дискуссионным в рамках института ограничения личных прав должника. В юридической литературе встречаются в корне различающиеся точки зрения относительно допустимости масштабного использования указанных способов воздействия на должника, усиления их роли в системе мер принуждения, а также необходимости расширения их перечня <1>. Основной болевой точкой при выработке единого подхода является столкновение полярных мнений в решении таких проблем, как поиск оптимального баланса интересов сторон исполнительного производства, соразмерность мер косвенного принуждения объему требований взыскателя, а также соотношение и конкуренция предусмотренных в исполнительном производстве ограничений личного и имущественного характера. -------------------------------- <1> См., например: Гальперин М.Л. Указ. соч. С. 123 - 136; Шварц М.З. К вопросу о правовой природе личных ограничений в исполнительном производстве // Принудительное исполнение актов судов и иных органов... С. 175 - 184; Юдин А.В. Опыт юридической оценки "экзотических" способов исполнения судебных актов органами принудительного исполнения // Эффективность принудительного исполнения судебных решений и актов других органов: Сб. мат. Междунар. науч.-практ. конф. М., 2011. С. 216 - 223; Ярков В.В. Отдельные меры косвенного принуждения должника в рамках исполнительно производства. С. 41 - 51. Следует признать, что законодатель не находится в стороне от сложившейся дискуссии, и неоднократные изменения нормативной базы, регламентирующей применение мер косвенного принуждения, являются безусловным тому примером. Так, в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" было введено дополнение об установлении минимального размера задолженности, при котором допустимо ограничение права должника на выезд за рубеж, а при разработке положений об ограничении права управления транспортными средствами законодателем был предусмотрен перечень случаев, исключающих применение данной меры. Кроме того, и судебная практика также оказала существенное влияние на изменение и развитие института личных ограничений, о чем свидетельствует позиция, высказанная Конституционным Судом РФ, по вопросу о допустимости установления временного ограничения права на выезд без предоставления должнику срока для добровольного исполнения <1>. На этом основании вполне справедливым представляется сделать вывод о том, что институт косвенного принуждения в российском исполнительном производстве постепенно эволюционирует и ряд проблем со временем получит необходимое решение. -------------------------------- <1> Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. N 1561-О "По жалобе гражданина Черепанова Андрея Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 30 и частью 2 статьи 67 Федерального закона "Об исполнительном производстве" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 11.02.2016). Вместе с тем целый пласт актуальных вопросов, вызывающих споры как в науке, так и на практике, не нашел отражения в принятых изменениях к законодательству об исполнительном производстве в данной области, и на сегодняшний день российская система принудительного исполнения не предусматривает универсальной и детально разработанной схемы применения косвенных мер принуждения, делая значительный упор на предоставление судебному приставу-исполнителю полномочий на широкое усмотрение при выборе способов воздействия на должника. Можно предположить, что такой подход законодателя обусловлен тем, что возникающие в практической сфере ситуации отличаются разнообразием и создание единого порядка применения личных ограничений не удовлетворило бы всем возможным обстоятельствам, с которыми сталкивается судебный пристав-исполнитель при осуществлении своей деятельности. Бесспорно, невозможно и нецелесообразно полностью исключить свободный выбор судебного пристава-исполнителя в рамках принуждения должника к исполнению судебных решений и актов иных юрисдикционных органов, однако очень важно установить четкие границы его усмотрения. Разумеется, судебному приставу-исполнителю необходимо иметь в своем арсенале широкий спектр средств воздействия на недобросовестного должника, с тем чтобы принимать решение об установлении наиболее подходящих из них с учетом положения сторон исполнительного производства и соблюдения баланса между интересами взыскателя и должника. Именно на судебного пристава-исполнителя возложена задача оценивать, насколько та или иная мера принуждения или их совокупность соответствует закону, требованиям исполнительного документа, конкретной ситуации, а также является ли она наиболее приемлемой для своевременного и полного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований. Вместе с тем при предоставлении судебному приставу-исполнителю полномочия косвенного воздействия на уклоняющегося от исполнения предписанных требований должника необходимо установить на законодательном уровне пределы его усмотрения при применении личных ограничений, а также гарантии защиты не только интересов взыскателя, но и основных прав должника. Несмотря на вариативность и разнообразие ситуаций, возникающих в практической сфере, разработка единой концепции будет способствовать достижению действительного равновесия между интересами взыскателя и должника, разумеется, с учетом того, что последний является обязанной стороной отношений, складывающихся в рамках исполнительного производства, а также обеспечит эффективность исполнения судебных и иных актов и, следовательно, полное и своевременное восстановление прав взыскателя, с одной стороны, при соблюдении фундаментальных прав должника - с другой. При создании комплексного подхода к применению мер косвенного принуждения необходимо оценить все существующие на сегодняшний день точки зрения по данному вопросу, с тем чтобы определить наиболее оптимальный путь развития рассматриваемого института. Достижение максимально приемлемого компромисса поможет избавить институт ограничения личных прав должника от столь острой критики, которую он по сей день вызывает, нередко справедливой и аргументированной, но тем не менее не всегда заслуженной. Таким образом, подводя итог изложенному выше, следует признать, что необходимость разработки единой концепции применения судебным приставом-исполнителем мер косвенного принуждения обусловлена множеством причин и преследует следующие цели. Во-первых, во избежание злоупотреблений как со стороны судебного пристава-исполнителя, так и со стороны взыскателя, который также вправе инициировать установление в отношении должника личного ограничения, необходимо предусмотреть единый механизм использования института косвенного принуждения. Не вызывает сомнений, что личный характер прав, на которые оказывается воздействие посредством косвенных мер, требует установления четких рамок их применения, ограничивающих в некоторых случаях инициативу взыскателя, не всегда ведущего себя добросовестного, а также большой предел усмотрения судебного пристава-исполнителя, что позволит не допустить произвольное применение рассматриваемых мер и снизить коррупционные риски. Как указано в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов или проектов нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, поэтому при реализации косвенного воздействия на должника усмотрение судебного пристава-исполнителя должно быть ограничено разработанным на уровне закона единообразным механизмом использования ограничений личного характера. Во-вторых, не преследуя цель умалить компетентность судебных приставов-исполнителей и их способность здраво и разумно оценить набор обстоятельств при установлении в отношении должника той или иной меры принуждения, следует отметить, что при существующей загруженности и огромном количестве исполнительных производств судебный пристав-исполнитель, как правило, не пытается тщательно разобраться в каждой сложившейся ситуации, а использует все возможные способы воздействия на должника, чтобы добиться исполнения требований исполнительного документа в максимально быстрые сроки с минимальной затратой ресурсов, и его трудно в этом упрекнуть. Вместо этого следует предоставить судебному приставу-исполнителю четко определенный законодателем механизм использования способов косвенного воздействия на должника, что в конечном счете позволит ему значительно снизить нагрузку за счет сокращения временного ресурса, затрачиваемого на каждое исполнительное производство, а также устранить все неясности и спорные вопросы, с которыми в настоящее время сталкивается судебный пристав-исполнитель ввиду недостаточной разработки нормативной базы. В-третьих, единообразное применение личных ограничений в результате создания единой концепции будет способствовать повышению эффективности исполнения, поскольку многие существующие в настоящий момент проблемы, связанные с институтом ограничения личных прав, посредством конструирования комплексного подхода получат необходимое решение. В этом смысле высокий уровень разработки законодательства обеспечит прозрачность и предсказуемость процедуры принудительного исполнения для граждан, а также, с одной стороны, гарантирует должнику защиту его прав, а с другой - предоставит взыскателю уверенность в том, что за счет предусмотренных законом механизмов воздействия его нарушенные права будут в полном объеме восстановлены. В целях наиболее полного и всестороннего рассмотрения всех возможных концепций и подходов необходимо разграничить существующие на сегодняшний день допустимые случаи применения мер косвенного принуждения в исполнительном производстве, оценить каждый из них на разных этапах процедуры принудительного исполнения, а также при исполнении различных категорий требований. За рамками анализа применения мер косвенного воздействия следует оставить институт астрента, поскольку, несмотря на то что он относится к числу указанных мер, он существенно отличается от них в силу своей имущественной природы. Поэтому представляется необходимым сконцентрироваться именно на ограничении личных прав должника, порядок применения которых вызывает острые дискуссии и нуждается в совершенствовании. 1.2. Допустимость применения мер косвенного принуждения в качестве обеспечительных мер В свете позиции Конституционного Суда РФ, высказанной по данному вопросу в Определении от 3 июля 2014 г. N 1516-О и фактически исключившей возможность применения ограничения личных прав должника на стадии возбуждения исполнительного производства <1>, проблема, казалось бы, получила целесообразное решение и актуальность ее рассмотрения утратила смысл. Однако, во-первых, позиция Конституционного Суда РФ на сегодняшний день осталась не воспринятой законодателем и не нашла соответствующего отражения в Федеральном законе "Об исполнительном производстве": ч. 2 ст. 67 по-прежнему позволяет судебному приставу-исполнителю устанавливать временное ограничение права на выезд за рубеж на основании заявления взыскателя в момент возбуждения исполнительного производства, т.е. без предоставления должнику срока для добровольного исполнения требований исполнительного документа. Во-вторых, представляется обоснованным обратить внимание на эволюцию института мер косвенного принуждения и формирование определенной тенденции обеспечения дополнительных гарантий для должника и его защиты от несоразмерного вторжения в сферу его личных прав и свобод. Поэтому представляется нелишним в продолжение позиции Конституционного Суда РФ привести доводы, подтверждающие недопустимость подобного порядка применения ограничения личных прав должника, которые также следует учесть законодателю. -------------------------------- <1> Конституционный Суд РФ указал, что "судебный пристав-исполнитель вправе выносить постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации только в случае неисполнения должником требования, содержащегося в исполнительном документе, в пятидневный срок с момента получения постановления о возбуждении исполнительного производства. В случае если данное условие не соблюдено, содержащееся в заявлении о возбуждении исполнительного производства ходатайство взыскателя о временном ограничении права должника на выезд из Российской Федерации не подлежит удовлетворению судебным приставом-исполнителем. Иное приводило бы к несоразмерному ограничению прав должника...". С одной стороны, следует согласиться, что такой способ применения средств косвенного воздействия на должника эффективен, так как уже на начальном этапе он обеспечивает исполнение должником требований исполнительного документа и, более того, избавляет судебного пристава-исполнителя от необходимости осуществления процедуры принудительного исполнения в виде взыскания имущества. В этом смысле позиция законодателя, установившего подобный механизм воздействия на должника, ясна и не лишена смысла, поскольку таким образом обеспечивается существенная экономия государственных ресурсов, затрачиваемых на реализацию органами принудительного исполнения своих функций. Однако, руководствуясь только лишь указанными доводами, есть риск пройти мимо серьезных нарушений прав должника. Вопрос в данном случае заключается в том, может ли обеспечительная мера иметь личный характер, иными словами, может ли исполнение предписанных требований гарантироваться за счет вторжения в сферу личных прав и свобод должника. Во-первых, по общему правилу основанием установления в отношении должника обеспечительной меры является возникновение потенциальных затруднений или невозможности обеспечения интересов и защиты прав взыскателя без ее применения. В рамках исполнительного производства установление подобных потенциальных препятствий к дальнейшему исполнению требований исполнительного документа находится в руках судебного пристава-исполнителя и взыскателя, и нередко последний, обладая широким спектром прав в рамках процедуры принудительного исполнения, злоупотребляет ими и пользуется своим преимущественным положением в исполнительном производстве. Далеко не всегда взыскатель действует добросовестно, вместо этого зачастую им движет единственное желание - наказать, запугать должника, применив по отношению к нему максимальные меры принуждения. В этом смысле взыскатель может оказать определенное давление на судебного пристава-исполнителя и сообщить недостоверную информацию, представив ситуацию далекой от реальности, и сослаться на затруднения и невозможность, которые в реальности являются мифическими. Закон не указывает, каким образом действовать в подобной ситуации должнику, имеет ли он право представить опровержение тех оснований, которые стали причиной применения к нему личного ограничения одновременно с возбуждением исполнительного производства, или же просить о снятии личного ограничения, ссылаясь на отсутствие возможных затруднений, и требовать предоставления срока для добровольного исполнения предписанных требований. Ни в коем случае не оспаривая тот факт, что преимущественное положение взыскателя оправданно и обусловлено предшествующими отношениями сторон и именно он является субъектом, чьи права были нарушены, а следовательно, безусловно, он должен пользоваться большим объемом прав в рамках исполнительного производства, тем не менее необходимо оценивать все возможные ситуации с обеих позиций и не оставлять без внимания то, что задачей законодателя является создание механизмов исполнения предписанных требований и восстановления взыскателя в правах, но не механизмов манипуляции должником его менее выгодным положением. Во-вторых, очевидно, что обеспечительная мера не может иметь личный характер, поскольку влечет серьезные нарушения интересов должника, который вправе рассчитывать на предоставление срока для добровольного исполнения, а также на исполнение судебного решения или иного подлежащего исполнению акта за счет воздействия имущественного характера, по крайней мере на первоначальном этапе процедуры принудительного исполнения. Установление в отношении должника ограничения, препятствующего реализации его личных прав, представляется излишне суровым и не отвечающим требованию о соблюдении баланса интересов сторон исполнительного производства. Следует согласиться с вышеуказанной позицией Конституционного Суда РФ <1>. -------------------------------- <1> Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. N 1561-О "По жалобе гражданина Черепанова Андрея Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 30 и частью 2 статьи 67 Федерального закона "Об исполнительном производстве" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 11.02.2016). Таким образом, личный характер прав, на которые воздействуют меры косвенного принуждения, не допускает исключения из правила о предоставлении срока для добровольного исполнения, поскольку ограничения такого рода затрагивают права, находящиеся на высшей ступени в иерархии прав и свобод человека и, соответственно, представляющие объект повышенной защиты. Применение средств косвенного воздействия должно быть в полной мере обосновано и соразмерно, что однозначно исключается в рассматриваемой ситуации, поскольку создание условий для последующего исполнения судебных и иных актов за счет воздействия на права личного характера нельзя признать адекватным и пропорциональным способом обеспечения исполнения предписанных требований. В-третьих, до истечения срока для добровольного исполнения должника едва ли можно признать уклоняющимся от возложенных на него судом обязательств. Следует отметить, что в судебной практике нет единства в понимании того, что означает уклонение должника от исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе. В одних решениях суды указывают, что об уклонении должника свидетельствуют такие обстоятельства, как значительная сумма долга, неисполнение требований исполнительного документа в полном объеме, невозможность достичь единовременного погашения задолженности в полном объеме за счет мер имущественного характера (например, удержаний из заработной платы), незначительность выплат по сравнению с суммой долга <1>. В других можно встретить и иную позицию, согласно которой суды рассматривают временное ограничение права на выезд за пределы РФ в качестве крайней меры воздействия на должника, указывая, что она может быть применена только в том случае, если уклонение имеет виновный, противоправный характер <2>. -------------------------------- <1> Определение Свердловского областного суда от 27 ноября 2012 г. по делу N 33-14200/2012 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 13.10.2015). В указанном деле должник ссылается на то, что требования исполнительного документа им исполняются за счет удержаний из заработной платы, в его действиях нет виновного и противоправного уклонения от исполнения обязательств. Апелляционное определение Ростовского областного суда от 5 июня 2012 г. по делу N 33-5433 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 13.10.2015). В указанном деле заявитель ссылается на то, что он не только не уклоняется от исполнения решения суда, но и оказывает содействие в его исполнении, поскольку представил судебному приставу-исполнителю заявление о направлении исполнительного листа в пенсионный фонд для ежемесячных удержаний. Другого имущества, на которое можно обратить взыскание, у должника нет. При этом должник, имея двойное гражданство, постоянно проживая со своей семьей в Германии, в результате ограничения его права на выезд лишен возможности видеться со своей семьей. <2> Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 6 августа 2012 г. по делу N 33-2090 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 13.10.2015). Разумеется, идеальным вариантом является тот, когда должник спешит исполнить судебный акт сразу после его вступления в законную силу, вместе с тем "наличие вступившего в законную силу судебного решения, которое должник не стал немедленно исполнять, еще не означает, что должник проявляет неуважение к закону и взыскателю" <1>, что обусловлено диспозитивным характером частноправовых отношений, поскольку предъявление исполнительного листа к исполнению является правом, но не обязанностью взыскателя <2>. В этом свете следует еще раз указать на необходимость предоставления должнику срока для добровольного исполнения судебного решения, поскольку бесспорно, что на этапе возбуждения исполнительного производства должник не успевает проявить себя уклоняющимся от исполнения, злостным или недобросовестным, а значит, не существует достаточных оснований для оказания на него косвенного воздействия. -------------------------------- <1> Шварц М.З. К вопросу о правовой природе личных ограничений в исполнительном производстве // Принудительное исполнение актов судов и иных органов... С. 177 - 180. <2> Там же. Таким образом, ввиду личного характера ограничиваемых прав меры косвенного принуждения не могут применяться в качестве обеспечительных, и, так как установление временного ограничения права на выезд за рубеж должно быть в полной мере обосновано, пропорционально и сбалансированно, а подобная модель применения данной меры не отвечает указанным критериям, поэтому представляется необходимым внести соответствующие изменения в ст. 67 Федерального закона "Об исполнительном производстве" с учетом позиции, высказанной Конституционным Судом РФ. 1.3. Исполнение требований неимущественного характера При разработке универсальной концепции установления в отношении должника мер косвенного принуждения представляется необходимым разграничить применение личных ограничений в целях исполнения требований имущественного характера, с одной стороны, и неимущественных требований - с другой. Целесообразность такого разделения продиктована различной правовой природой данных требований, которая, безусловно, должна быть принята во внимание и в процессе их принудительного исполнения. Как справедливо отмечает М.З. Шварц, на стадии исполнительного производства различные по своему характеру требования зачастую обезличиваются <1> и при применении мер принуждения не учитывается их специфика, в то время как особенности, отличающие рассматриваемые группы требований, должны находить зеркальное отражение и в механизмах, направленных на достижение их исполнения. Кроме того, фактическая эффективность исполнения различных требований может быть достигнута совершенно разными путями. Поэтому представляется обоснованным рассмотреть допустимость и порядок косвенного воздействия на должника при исполнении указанных видов требований - имущественных и неимущественных. -------------------------------- <1> Шварц М.З. Доклад "Пределы и последствия ограничения прав должника" на VI Международной научно-практической конференции ФССП России "Ограничение прав должника: новеллы законодательства и практика применения". В первую очередь необходимо определить, насколько разумным и обоснованным является вторжение в сферу личных прав и свобод должника в случае принудительного исполнения неимущественных требований, поскольку данный аспект рассматриваемой проблематики не вызывает сомнений и споров в юридической литературе ввиду того, что логика и закономерность оказания воздействия именно личного характера с целью исполнения рассматриваемого вида требований представляются очевидными по следующим причинам. |