Непр. Цифровая трансформация экономики_теория и практика в интеграцион. В интеграционных союзах
 Скачать 2.03 Mb.
|
|
2.6. Развитие системы государственных закупок в рамках становления электронного правительства В Кыргызстане госзакупки стали осуществляться на основе Закона КР «О государственных закупках товаров, работ и услуг» от 15 апреля 1997 года, ставшего основой для формирования системы госзакупок. Завершение пере- ходного периода от социализма к рынку привели к появлению улучшенного Закона «О государственных закупках» (от 24.05.2004 г. № 69). Это означало, что с одной стороны, система госзакупок превратилась в важный элемент со- циально-экономического развития, а с другой – эта система вошла составной частью в механизм государственного регулирования экономики. В настоящее время в Кыргызстане доля госзакупок составляет от 10 до 20 % от валового внутреннего продукта страны. В смете расходов предприя- тий, организаций и учреждений, финансируемых из республиканского и мест- ных бюджетов, на госзакупки закладывается до 40 % от общих расходов. Однако сложившаяся система госзакупок способствовала укоренению коррупции в этой сфере. По оценкам экспертов из-за непрозрачности процес- са в тени оставалось от 30 до 50 % объемов госзакупок, повсеместно наблю- дался массовый сговор закупающих организаций и поставщиков, когда одни и те же структуры выигрывали различные тендеры. Самое негативное послед- ствие теневизации сферы госзакупок заключалось в увеличении масштабов фиктивных госзакупок, когда после банковской оплаты поставки товаров не производились совсем, а если и производились, то в неполном объеме, низ- кого качества или с отступлением от заявленной спецификации. Во всем мире в системе госзакупок вращаются огромные деньги. Это вы- нуждает органы власти искать пути для обеспечения целевого использова- ния выделенных бюджетных средств и сокращения непроизводительных по- терь. Например, в странах Европейского союза проведение реформ позволило в среднем более чем на треть сократить расходы бюджета этих государств. Так, Австрия уменьшила финансирование из госказны на четверть, а Португалия – на 18 % [5]. Поэтому Кыргызстан принял решение использовать прогрессивный опыт европейских стран в реформировании собственной системы госзакупок. Одним из магистральных направлений в реформе является использование цифровых технологий, которые позволяют достичь прозрачности и гласности, расширить круг участников и обеспечить им равноправное положение перед закупающей организацией. В конечном счете это способствует развитию кон- куренции, снижению степени коррупционного риска, повышению эффектив- ности процесса госзакупок. Для достижения этих целей 3 апреля 2015 г. был принят обновленный Закон КР «О государственных закупках», который спо- собствовал переводу всех госзакупок только в электронный формат. Следует 100 отметить, что этот закон написан на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ 1 о публичных закупках, принятого 1 июля 2011 г. Комиссией ООН по праву международной торговли и рекомендованного Генеральной Ассамблеей всем государствам для реформирования своего законодательства в области регу- лирования госзакупок. Под государственными закупками понимается приобретение закупающей организацией товаров, работ и разного рода услуг методами, установленны- ми законом «О государственных закупках», финансируемое полностью или частично за счет государственных средств, к которым относятся: – средства консолидированного государственного бюджета и капиталь- ные вложения; – средства, определяемые как внебюджетные средства акционерных об- ществ, где 50 % акций и более (долей участия в уставном капитале) принад- лежат государству, фондов и других хозяйствующих субъектов, созданных за счет государственных средств, а также учреждений и предприятий, находя- щихся на самофинансировании; – средства, предоставляемые в качестве иностранной помощи на основе международных договоров, участником которых является Кыргызстан, если договором не предусмотрены иные способы использования средств; – кредитные средства, гарантированные и обеспеченные государством [31]. В Кыргызской Республике администрированием системы госзакупок за- нимается Департамент государственных закупок при Минфине КР. История перевода процесса госзакупок в электронный формат. В октя- бре 2010 г. была запущена первая версия информационного портала, где стали пуб ликоваться объявления о конкурсах. С января 2013 г. была адаптирова- на его вторая версия, которая позволила дополнительно публиковать планы госзакупок, объявления о победителях и протоколы, но сами тендеры прово- дились еще в бумажном формате. Однако главные задачи, поставленные пе- ред порталом, были выполнены: повысилась информационная грамотность участников данного процесса, наработана первоначальная практика приме- нения электронной системы, определены узкие места и основные направле- ния совершенствования портала. Таким образом, в процессе постепенного отхода от бумажной системы была подготовлена нормативно-правовая и ор- ганизационная база для внедрения в республике полноценной электронной системы госзакупок. В июне 2013 г. при технической поддержке Азиатского банка развития в Кыргызстане приступили к реализации проекта по созданию электронно- го портала госзакупок. Его официальный запуск с участием пяти пилотных 1 ЮНСИТРАЛ (англ. United Nations Commission on International Trade Law, UNCITRAL) – вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи ООН, созданный в 1966 г. в целях содействия развитию права международной торговли. 101 закупающих организаций состоялся 4 июня 2014 г. Затем число закупающих организаций стало увеличиваться. С 11 июня 2015 г. после принятия ново- го Закона КР «О государственных закупках» все госзакупки стали осущест- вляться только в электронном формате на официальном портале госзакупок (далее – веб-портал). В настоящее время веб-портал является государственной собственностью и представляет собой единый источник информации о проводимых электрон- ным способом государственных закупках. Одновременно – это единственный электронный инструмент, позволяющий реализовать весь цикл процедур за- купок для закупающих организаций и поставщиков. Веб-портал обеспечива- ет упрощенную регистрацию участников, свободный доступ к документам, открытость участия в конкурсе, прозрачность принятия решений по опреде- лению победителя, подачу жалоб, мониторинг цен и др. Процесс госзакупок. В начале года закупающая организация размещает на веб-портале утвержденный годовой план госзакупок. Без этого электронная система не принимает объявления на торги. Интегрирование веб-портала с си- стемой казначейства «IS: Казна. Бюджет» позволило с января 2017 г. осущест- влять госзакупки строго по утвержденному плану. Сэкономленные средства (разница между заявленной ценой закупающей организации и предложенной ценой поставщика-победителя) автоматически возвращаются в государствен- ный или местный бюджеты и аккумулируются на отдельном казначейском счете (согласно распоряжению Правительства КР от 22 марта 2017 г. № 79-р). Затем закупающая организация утверждает и размещает на веб-портале состав конкурсной комиссии на каждую закупку и публикует объявление о проведении госзакупки. Одновременно формируется конкурсная докумен- тация, в которой устанавливаются квалификационные требования к постав- щикам, технические требования к товарам (работам, услугам), содержанию конкурсной заявки, определяется метод закупок и другие условия. В одной конкурсной документации при закупке нескольких видов товаров допускает- ся их разделение на лоты по видам товаров или месту их поставки. Конкурс- ная документация публикуется на веб-портале. Разрешено при необходимо- сти вносить дополнительные изменения в опубликованную документацию, при этом на веб-портале фиксируются даты внесения всех изменений, а уве- домления об этих изменениях автоматически направляются претендентам. Поставщики могут заниматься поиском интересных для них объявлений самостоятельно, а также получать в личный кабинет уведомления от системы о предстоящих конкурсах в соответствии с указанным в настройках кабине- та видом деятельности. Потенциальные поставщики имеют право запраши- вать разъяснения по конкурсной документации у закупающей организации, но только посредством веб-портала. Затем они формируют свои заявки и раз- мещают через личный кабинет. Конкурсные заявки регистрируются авто- матически, и система осуществляет проверку всех документов. Количество 102 претендентов на поставку и их наименования остаются неизвестными для за- купающей организации до момента вскрытия заявок. Вскрытие конкурсных заявок происходит автоматически по истечении установленного срока конкурса. Система самостоятельно формирует прото- кол вскрытия и размещает на веб-портале с приложением документов всех претендентов. На заседании конкурсной комиссии определяется победитель, подписываются протоколы установленного образца, их сканер размещает- ся на веб-портале. Также на веб-портале заполняется соответствующий мо- дуль, и система автоматически направляет уведомление победителю, который вправе согласиться или отказаться от заключения договора. В случае согласия с ним заключается договор, размещаемый на веб-портале. Без этого договор не будет зарегистрирован в системе казначейства и соответственно профи- нансирован. Могут возникнуть ситуации с отменой конкурса, в таком случае обязательной является публикация причин отмены. На веб-портале имеются автоматически работающие реестры закупающих организаций и поставщиков. На конец 2018 г. в системе было зарегистриро- вано 3 777 закупающих организаций (на конец 2017 г. – 3 475) и 19 200 по- ставщиков (на конец 2017 г. – 15 900) [8]. При проведении конкурса используются все законодательно разрешен- ные методы, но наиболее распространенный упрощенный метод. Как вид- но из табл. 2.8, в 2018 г. его доля в общем числе опубликованных конкурсов составила 44,4 %. За ним с небольшим отставанием (на 2,2 п.п.) следует ме- тод прямого заключения договора. Третье место занимает одноэтапный ме- тод (13,1 %). В 2016 г. соотношение этих методов выглядело несколько иначе: первым был метод прямого заключения договоров (43,6 %), затем упрощен- ный метод (41,0 %) и одноэтапный метод (15,0 %). Таблица 2.8 Динамика конкурсов госзакупок по методам проведения [38] Метод закупок Годы 2016 2017 2018 ед. ед. ед. процент к итогу 1. Одноэтапный (для заключения рамочного соглашения) 144 120 2 0,001 2. Одноэтапный 12 067 13 978 17 444 13,1 3. Двухэтапный метод 33 16 2 0,001 4. Упрощенный метод 32 931 44 107 59 076 44,4 5. Метод на понижение цены 73 38 240 0,18 6. Прямое заключение договора 35 003 47 468 56 142 42,2 103 Метод закупок Годы 2016 2017 2018 ед. ед. ед. процент к итогу 7. Отбор по наименьшей цене 7 1 – – 8. Отбор по квалификации кон- сультантов 10 7 – – 9. Отбор по качеству и стоимости 28 18 – – 10. Отбор посредством прямого заключения договора 19 15 – – Итого 80 315 105 768 132 906 100 Следует отметить, что многие эксперты неоднозначно оценивают мас- совость в применении метода прямого заключения договора, который изна- чально является неконкурентным способом закупки. Его применение пред- полагалось до определенного порога в целях обеспечения оперативности и маневренности в использовании средств и облегчения процедуры госзаку- пок. Постепенно этот порог увеличивался. С января 2016 г. и до настоящего времени минимальная пороговая сумма, направляемая на закупку товаров, составляет 1 млн сомов, а максимальная – 3 млн сомов для государственных и муниципальных учреждений, а также предприятий с госдолей, у которых уставный капитал не превышает 100 млн сомов. Если уставный капитал свыше 100 млн сомов, то минимум составляет 3 млн сомов, максимум – 15 млн сомов. На практике многим государственным организациям (особенно в регио- нах) на госзакупки выделяются небольшие суммы, поэтому они укладывают- ся в пороговую сумму до 1 млн сомов. В этих условиях использование метода прямого заключения договора приводит к тому, что большая часть госзакупок осуществляется без конкурсов. Соответственно, возрастают коррупционные риски. В этой связи эксперты предлагают снизить пороговую сумму, но пока этот вопрос не решен. Анализ итогов конкурсных торгов показывает следующее. В 2018 г. на веб-портале опубликовано 132,9 тыс. объявлений о конкурсах на сумму 94,3 млрд сомов (1 долл. США = 70 сом). Из них к успешно завершенным за- купкам относятся 87,2 тыс. объявлений на сумму 69,9 млрд сомов, что соста- вило 65,6 % от общего числа опубликованных объявлений. При этом из об- щей суммы на закупку товаров было предусмотрено 62,2 % (43,5 млрд сомов), на выполнение работ – 24,2 % (16,9 млрд сомов) и на закупку услуг – 13,6 % (9,5 млрд сомов). В данном случае к завершенным закупкам относятся те Окончание табл. 2.8 104 объявления, которые имеют все статусы (произведена оценка, итоги оценки отправлены на подписание, договор отправлен на заключение, договор заклю- чен). В то же время не состоялось 45,7 тыс. конкурсов на сумму 24,4 млрд со- мов, или 34,4 % от числа опубликованных объявлений [8]. Этот показатель, хотя и является достаточно высоким, но соответствует имеющемуся тренду. Например, в России в 2018 г. признано несостоявшимися 48,9 % от суммар- ного объема всех размещенных закупок, а в 2017 г. – 40 % [42]. В качестве закупающих организаций выступают бюджетные и небюджет- ные организации. Как показано в табл. 2.9, в 2018 г. по критерию «удельный Таблица 2.9 Госзакупки в разрезе предприятий, опубликовавших объявления в 2018 г. [38] Форма собственности Зареги- стрировано на портале Количе- ство кон- курсов, ед. Планиру- емая сум- ма, млн сом Доля (в процен- тах от планиру- емой суммы) Госучреждения, состоя- щие на республиканском бюджете 2 343 70 613 39 908,4 42,3 Госучреждения, состоя- щие на местном бюджете 784 42 201 15 136,1 16,0 Государственные (муни- ципальные) предприятия, финансируемые за счет собственных средств 417 8 339 11 907,2 12,6 Госучреждения, финан- сируемые за счет соб- ственных средств 108 2 061 1 223,5 1,3 Госорганы с нескольки- ми источниками финан- сирования 60 1 315 1 083,9 1,1 Акционерные общества с долей государства бо- лее 50 % 84 8 130 24 614,0 26,1 Другие хозяйственные товарищества и общества 41 59 25,1 0,02 Иные госучреждения 14 183 378,8 0,4 Проект 2 5 28,8 0,03 Итого 3 853 132 906 94 305,8 100 105 вес в планируемой сумме госзакупок» первое место заняли финансируемые из республиканского бюджета государственные учреждения с показателем 42,3 %. При этом были сэкономлены бюджетные средства на 2,4 млрд сомов. На втором месте находится группа немногочисленных акционерных об- ществ с преобладанием государственной доли, экономия средств состави- ла 671,4 млн сомов. Затем с показателем 16,0 % следуют органы местного само управления, финансируемые из средств местных бюджетов. Здесь было сэкономлено 288,1 млн сомов. В целом по Кыргызстану экономия на госза- купках составила 5,2 млрд сомов. Если рассматривать крупные закупки 2018 г. в разрезе товаров, работ и ус- луг, то первое место занимают строительные работы, на которые приходится 23,3 % от общей стоимости. Со значительным отрывом на втором месте нахо- дится закупка нефтепродуктов и других источников энергии (12,8 %). Следом идут закупки машин, аппаратов, электрического оборудования и расходных материалов для них (8,5 %). На закупку транспортного оборудования и со- путствующих товаров приходится 6,5 % от общей суммы. По 5,5 % составля- ют затраты на закупку медицинского оборудования и фармацевтической про- дукции, строительных материалов, а также продовольственных товаров [8]. Классификация товаров, работ и услуг осуществляется с помощью Общего классификатора государственных закупок. Следует отметить, что в результате перевода процесса госзакупок из бу- мажного в электронный формат произошло повышение степени его прозрач- ности и открытости. Однако остаются актуальными проблемы достижения объективности в отборе поставщиков, выявления мошенничества, а также раз- личных нарушений в проведении как самого процесса госзакупок, так и в по- слеконкурсный период. Все это приводит к жалобам и протестам. Учитывая это, Министерство финансов КР утвердило 14 октября 2015 г. Положение о независимой межведомственной комиссии по рассмотрению жалоб на закупающие организации и поставщиков. Однако довольно быстро эксперты и участники признали деятельность комиссии неэффективной, что изначально было обусловлено недостатками в определении ее состава и по- рядка работы. Для повышения уровня доверия 11 октября 2017 г. было утверждено об- новленное Положение «О порядке работы независимой межведомственной комиссии по рассмотрению жалоб и протестов, а также по включению в базу данных ненадежных и недобросовестных поставщиков (подрядчиков)». За- тем с 11 июня 2018 г. внедрен новый механизм работы комиссии. Она созда- ется сроком на два года с общей численностью 15 человек, которые делятся на три группы: 1) специалисты в юриспруденции – одна треть; 2) лица, зани- мающие государственные или муниципальные должности, а также эксперты 106 и сертифицированные специалисты в сфере госзакупок – одна треть; 3) пред- ставители общественности – одна треть. Веб-портал методом случайного отбора автоматически делит межведом- ственную комиссию на подгруппы для каждой поступившей жалобы. Таким образом, на одну жалобу формируется собственная комиссия из трех человек. Кроме того, члены комиссии имеют полный доступ ко всем жалобам и про- тестам в режиме чтения и обсуждения. Это способствует улучшению опера- тивности в разрешении споров и обеспечивает открытость и беспристраст- ность при рассмотрении жалоб. Также в Закон КР «О государственных закупках» было внесено положе- ние, отменившее подачу жалоб в письменном виде. Они принимаются толь- ко через веб-портал и должны быть общедоступными. Запуск модуля «Пода- ча жалобы электронным способом» способствовал расширению гласности: если в 2015 г. официально поступило 10 жалоб, то в 2018 г. – уже 2 239 жалоб. Межведомственная комиссия, рассматривая жалобы, поступающие со всей республики, обязана в течение 7 рабочих дней вынести письменное ре- шение по каждой жалобе. В свою очередь, решение комиссии можно обжало- вать в суде. Большинство жалоб поступает с момента публикации объявлений и до вынесения решения, но также имеются жалобы, не связанные с процес- сом проведения закупок закупающими организациями. Из 2 239 жалоб, рас- смотренных комиссией в 2018 г., обоснованными признаны 891 (39,8 % от об- щего числа), к необоснованным отнесены 605 (27,0 %), отказано 367 (16,4 %), отозвано 376 жалоб (16,8 %). По итогам рассмотрения жалоб 22 поставщика были включены в базу ненадежных поставщиков [8]. По состоянию на 1 ян- варя 2020 г. в этой базе находились 107 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Уже накопленный опыт свидетельствует о достижении независимости членов комиссии, особенно при оценке результатов мало- и среднебюджет- ных закупок. Однако имеются проблемы, связанные с беспристрастностью при вынесении решений по жалобам на высокобюджетные конкурсы. Электронная система госзакупок является составной частью электронного правительства Кыргызстана. В настоящее время поставлена глобальная зада- ча – обеспечить автоматическое взаимодействие между всеми государствен- ными структурами в рамках системы межведомственного электронного взаи- модействия «Тундук» для сокращения времени и количества справок, которые необходимы для исполнения требований различных законов. Процесс интегрирования информационных баз министерств и ведомств идет достаточно быстрыми темпами. Помимо системы казначейства «IS: Каз- на. Бюджет» в 2019 г. произошла интеграция веб-портала госзакупок с ин- формационной системой Государственной налоговой службы КР (ГНС), что позволяет в автоматическом режиме выбирать сведения об отсутствии задол- 107 женности по налогам. Также с 9 декабря 2019 г. из системы ГНС КР можно получать сведения для проверки задолженности по страховым отчислени- ям в Социальный фонд КР. Продолжается работа по интеграции веб-портала с базами данных Министерства юстиции и Государственной регистрационной службы КР для проверки на предмет аффилированности лиц, а также Фонда по управлению государственным имуществом для получения информации о реестре держателей ценных бумаг акционерных обществ. Для анализа работы системы госзакупок и контроля со стороны обще- ства необходимо обеспечить свободный доступ к получению информации, но вначале данные были закрытыми. С 2017 г. в рамках проекта Европейско- го банка реконструкции и развития «Содействие участию малого и среднего бизнеса в государственных торгах, проводимых в электронной системе гос- закупок» осуществляются работы по раскрытию данных для широкого круга пользователей. Уже реализован первый этап, который позволил приступить к публикации данных о госзакупках в стандарте открытых контрактных дан- ных (OCDS). По состоянию на начало 2020 г. на веб-портале доступны два модуля («Отчеты по закупкам» и «Аналитические данные»). В рамках второго этапа в конце 2018 г. был создан модуль мониторинга и отчетности по госзакупкам. Это позволило разработать методологию про- ведения аудита госзакупок Счетной палатой КР с применением онлайн-ин- струментов и набора автоматических индикаторов риска. Предполагается, что результаты этого этапа будут полностью внедрены в 2020 г. На третьем эта- пе запланирована дальнейшая стандартизация открытых данных и внедрение официального мониторинга электронных конкурсов. Перспективы развития системы госзакупок связаны с выполнением «Программы по усовершенствованию и повышению эффективности госу- дарственных закупок Кыргызской Республики на 2018–2022 гг.». Также как член Всемирной торговой организации Кыргызстан должен завершить проце- дуру присоединения к Соглашению ВТО о государственных закупках. А как участник Евразийского экономического союза, республика выполняла обяза- тельства по устранению барьеров в рамках Дорожной карты на 2018–2019 гг. для создания общего рынка госзакупок в ЕАЭС. |