учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
§ 3. Особенности построения системы органов государственной власти в Российской Федерации по Конституции Российской Федерации 1993 г. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года и в соот- ветствии с провозглашенным в Декларации от 12 июня 1990 года принци- пом разделения властей были внесены значительные изменения в ранее действовавшие систему, структуру, порядок организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. С принятием но- вого Основного закона в Российской Федерации была установлена и про- ведена в жизнь система разделения властей, в основе которой лежит четкое распределение функций между законодательной, исполнительной, судеб- 293 ной властью. Принцип разделения властей был положен в основу фор- мирования соответствующих государственных органов, входящих в струк- туру законодательной, исполнительной и судебной власти 1 В главе 1 Конституции Российской Федерации 1993 года – «Основы конституционного строя», в 10 и 11 ее статьях содержится характеристика особенностей построения современной системы органов государственной власти в Российской Федерации. Так, в статье 10 Конституции Российской Федерации провозглашен и закреплен конституционный принцип, ранее не известный конституцион- ному законодательству Союза ССР и РСФСР, в соответствии с которым го- сударственная власть в Российской Федерации «осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». При этом подчеркивается, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В статье 11 Конституции Российской Федерации проведена дальней- шая организационно-структурная конкретизация государственной власти в Российской Федерации. В части 1 статьи 11 Конституции Российской Фе- дерации устанавливается, что: «Государственную власть в Российской Фе- дерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Рос- сийской Федерации, суды Российской Федерации». А в соответствии с ч. 2 той же статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную 1 Утверждение разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб- ную как составной части учения о демократическом государстве связано с революция- ми XVII – XVIII вв., когда Дж. Локк (Великобритания) и Ш.-Л. Монтескье (Франция) сформулировали этот принцип как важную гарантию против концентрации и злоупо- требления властью, свойственных феодальным монархиям. Первые конституции – США 1787 г. и Франции 1789 г. – закрепили, хотя и в разных вариантах, разделение властей, видя в нем один из элементов равновесия трех основных ветвей государствен- ной власти для осуществления главной функции государства: охраны частной соб- ственности, прав и свобод человека и гражданина. Признание теории разделения вла- стей в современном мире, в том числе и в Российской Федерации, происходит скорее из-за путаницы в понимании сути вопроса о том, что же должно пониматься под демо- кратической традицией, а не прямого и непосредственного восприятия факторов, на ко- торых в действительности основывалась эта теория. Насколько теория разделения вла- стей соответствует требованиям развития современных демократических правовых го- сударств; как она воспринимает место института президентства (президентуры) в си- стеме разделения властей или вне пределов системы разделения властей, который (институт президентуры) впервые был введен Конституцией США 1787 г., то есть спу- стя много лет после появления самой теории разделения властей, и в иных вариантах представлен во многих современных государствах. 294 власть в субъектах Российской Федерации «осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Для того чтобы ответить на вопрос о единстве государственной вла- сти и о самостоятельности системы тех органов, которые реализуют функ- ции той или иной ветви государственной власти, необходимо понять, что функции 1 государства реализуются в ходе осуществления хотя и единой государственной власти, но в форме законодательной, исполнительной и судебной властной деятельности и в каждом отдельном случае самостоя- тельными органами государственной власти. Что касается самого государства, то оно реализует принадлежащие ему функции с помощью специальных методов 2 , а именно посредством (путем) практической деятельности законодательной, исполнительной, су- дебной власти. При этом для каждой из них (ветвей власти), в свою оче- редь, характерно наличие собственных специальных функций, а также, пу- тей, средств и правовых форм их практической реализации. Что такое законодательная власть как один из основных методов реализации функций государства? Мы уже говорили, что власть – это право и возможность распоряжать- ся и управлять кем-либо (людьми) или чем-либо (определенными процес- сами), подчинять своей воле других. Если власть есть право и возможность подчинять своей воле других, то мы тем самым подчеркиваем, что власть всегда выступает в качестве средства функционирования всякой социаль- ной общности. Подобное утверждение применительно к принципу разделения вла- стей в значительной степени присуще именно законодательной власти, ко- торая представляет собой один из основных методов осуществления госу- дарством своих функций посредством правотворчества, то есть норма- 1 Функция (лат. function – «совершение, исполнение»). В философской литературе под функцией понимают направленное избирательное воздействие какой-либо системы на определенные стороны внешней среды Сообразно этому под функциями законода- тельной, исполнительной, судебной власти следует понимать направленное воздей- ствие каждой ветви власти на те стороны общественной жизни, которые имеют значе- ние для существования государства. То есть, содержание каждой функции вытекает из потребностей общественного развития. 2 Метод (греч. methodus – «путь к чему-либо») в самом общем значении – способ достижения цели, определенным образом упорядоченная деятельность; это также сово- купность приемов практического или теоретического освоения действительности, под- чиненных решению конкретных задач. В качестве методов могут выступать определен- ные операции, действия или определенная система научного исследования. 295 тивного правового регулирования в форме принимаемых актов, обладаю- щих высшей юридической силой в государстве, вслед за Основным зако- ном государства. Обосновывая функции законодательной власти, мы будем говорить не обо всех, а только о таких направлениях, без которых не могут быть решены задачи управления делами государства и общества в условиях разделения властей. Такими направлениями, по нашему мнению, яв- ляются следующие. Во-первых, это, прежде всего правотворческая деятельность законода- тельной власти. Сама по себе законодательная власть не может считаться силой, создающей право. Законодательная власть представляет лишь фор- му реализации такой силы, причина которой кроется в том, что именно за- конодательная власть призвана непосредственным образом выражать суве- ренную волю многонационального народа Российской Федерации и поэто- му должна рассматриваться как изначальная форма выражения (прояв- ления) властвования народа (народовластия). Во-вторых, для характеристики функций законодательной власти ис- ключительно важное значение имеет характер ее взаимодействия с испол- нительной властью. Роль законодательной власти во взаимодействии с ис- полнительной властью сводится к тому, что она (законодательная власть) устанавливает компетенцию органов исполнительной власти; определяет иерархию между разветвленной системой государственных органов, вхо- дящих в структуру исполнительной власти, которые выступают в качестве непосредственных проводников решений, принимаемых законодательной властью (исходящих от законодательной власти). Установление соподчи- ненности между составными частями исполнительной власти имеет целью поставить их в определенное положение во взаимоотношении друг с дру- гом (вертикаль власти), а также и с законодательной властью. Законода- тельная власть тем самым определяет, в какой форме тот или иной орган исполнительной власти будет выражать и проводить в жизнь закреплен- ную в законе волю многонационального народа Российской Федерации, устанавливает для органов исполнительной власти юридические пределы, в границах которых их деятельность признается правомерной. В-третьих, во взаимоотношениях с судебной властью, законодатель- ная власть устанавливает судебную систему Российской Федерации, опре- деляет полномочия, порядок организации и деятельности судебных орга- 296 нов, образующих судебную систему: Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитраж- ного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов, а также су- дов субъектов Российской Федерации. Следовательно, для законодательной власти характерно именно нор- мативное правовое оформление государственно-властной деятельности уполномоченных на то органов исполнительной власти и органов судебной власти в Российской Федерации, установление соответствующие право- вые рамки реализации полномочий исполнительной и судебной власти. Ведущая роль законодательной власти в системе разделения властей дает основание для вывода, что функции законодательной власти могут быть подведены под более широкое по объему понятие – понятие функции народовластия, что подтверждается закрепленными в статье 3 Конститу- ции Российской Федерации положениями: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Органом государственной власти Российской Федерации, осуще- ствляющим законодательную власть в системе разделения властей в Российской Федерации, является парламент – Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, кото- рое выступает в качестве единственного органа государственной власти, представляющего суверенный народ Российской Федерации. Что такое исполнительная власть? Исполнительная власть пред- ставляет собой один из основных методов осуществления государством принадлежащих ему функций посредством управления и руководства по- литическими, экономическими и социально-культурными процессами жиз- недеятельности государства и общества в специфических для нее правовых и организационных формах. Специфика собственно исполнительной вла- сти, состоит в том, что именно ей отводится функция государственного управления. Назначение государственного управления в том, что на ис- полнительную власть возложены организация и непосредственное испол- нение правовых предписаний, устанавливаемых законодательной властью, создание условий для всестороннего обеспечения жизнедеятельности госу- дарства и общества. Специфика данного вида государственно-властной деятельности мо- жет быть определена с учетом ее основного предназначения – исполнять 297 и распоряжаться. Поэтому само понятие «исполнительная власть» вклю- чает в себя два самостоятельных направления государственно-властной деятельности. Это собственно исполнительное направление (метод) дея- тельности исполнительной власти как относительно обособленное направ- ление реализации функций исполнительной власти и распорядительное направление (метод) реализации функций исполнительной власти. Вместе с тем и исполнительное, и распорядительное направления (методы) реали- зации функций исполнительной власти неразрывно связаны между собой и в своем единении составляют то, что мы называем «исполнительная власть». В то же время для каждого из направлений реализация функций исполнительной власти характерны особые приемы и средства практиче- ской реализации функций исполнительной власти. Во-первых, исполнительный метод деятельности исполнительной власти характеризуется тем, что с его помощью обеспечивается началь- ная стадия реализации федеральных законов, нормативных правовых ак- тов Президента Российской Федерации, руководство отраслями политиче- ской, экономической и социально-культурной деятельности государства (финансы, важнейшие средства коммуникаций, армия, правоохранитель- ные органы, образование, здравоохранение и др.). Среди организационно- правовых методов исполнения наиболее важное значение приобретают та- кие, как: а) доведение требований предписаний федеральных законов, нор- мативных правовых актов Президента Российской Федерации до непосред- ственных исполнителей и по горизонтали, и по вертикали; б) создание и обеспечение условий для выполнения соответствующих предписаний; в) организация проверки и хода исполнения соответствующих предписаний. На данном этапе федеральные (вышестоящие) органы исполнительной вла- сти объединяют, направляют и организуют работу всех других (ниже- стоящих) исполнительных органов государственной власти. Во-вторых, распорядительное направление (метод, деятельность) неразрывно связано с наличием полномочий распорядительного характера (синонимом слова «распоряжение» является – «командовать», «повеле- вать», «хозяйствовать», «приказывать», «держать вожжи в руках» и др.), то есть обязательностью её предписаний во вне (вертикаль власти), для всех других государственных и негосударственных органов, организаций, учреждений, входящих в систему публичной власти государства. 298 Распорядительная деятельность характеризуется многообразием орга- низационных структур, входящих в систему исполнительной власти, диф- ференциацией их функционального назначения, последовательностью зве- ньев, каждое из которых реализует ту или иную часть общей задачи, по- ставленной вышестоящим центром исполнительной власти. Таким образом, исполнительная власть как метод реализации функ- ций государства и как самостоятельная ветвь государственной власти вряд ли может быть сведена к простому исполнению предписаний, исходящих от законодательной власти и действий Президента Российской Федерации. Она, то есть исполнительная власть, в значительной степени связана с про- явлением инициативы, становится весьма инициативной властью, вы- ступающей творцом концепции и разработчиком политики, которая впо- следствии представляется на одобрение Федерального Собрания Россий- ской Федерации (законодательной власти). Оставаясь инициативной, ис- полнительная власть, так или иначе, остается ограниченной полномочиями Федерального Собрания – парламента Российской Федерации и Президен- та Российской Федерации. Обобщая сказанное, следует отметить, что исполнительный метод исполнительной власти состоит (сводится) в (к) определении основных направлений для практического претворения в жизнь федеральных зако- нов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, форм оперативного руководства и управления сферами политического, экономического, социально-культурного обеспечения жизнедеятельности государства. В свою очередь, распорядительный метод исполнительной власти состоит в конкретном определении путей и средств, способных обеспечить выполнение норм Конституция Российской Федерации, пред- писаний федеральных законов, указов Президента Российской Федерации в целях эффективного оперативного управления делами государства и об- щества. Распорядительный метод исполнительной власти, в связи со ска- занным, имеет подзаконный характер. Исполнительная власть реализуется через систему федеральных ор- ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек- тов Российской Федерации. Эта система отличается значительными осо- бенностями с точки зрения выполняемых функций, организационного строения системы государственных органов, форм их деятельности, харак- 299 тера и объема компетенций каждого звена системы органов исполнитель- ной власти. В структуру федеральных органов исполнительной власти Россий- ской Федерации входят: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства; Что такое судебная власть? Судебная власть как особая официально признанная властная деятельность по реализации специальной функции государства в системе разделения властей в Российской Федерации может быть охарактеризована как один из основных методов осуществления го- сударством принадлежащих ему функций посредством четырех видов су- допроизводства – конституционного, гражданского, административно- го и уголовного (ч. 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации), а также путем разрешения социальных конфликтов правового характера правовыми средствами. Место судебной власти в системе разделения властей в Российской Федерации определяется, тем, что она признается разновидностью госу- дарственной власти наряду с законодательной и исполнительной властью. Самостоятельность судебной власти проявляется в том, что она: − в своей деятельности подчиняется только требованиям Конститу- ции Российской Федерации и предписаниям федеральных законов; − самостоятельная и независима в вынесении судебных решений и приговоров, что обеспечивает стабильность приговоров и судебных реше- ний, а также возможность самостоятельного исправления допущенных су- дебных ошибок; − действует при строгом соблюдении процессуальных правил на всех стадиях судопроизводства. Самостоятельность и независимость судебной власти подкрепляется также независимостью судей, присяжных, народных, арбитражных заседа- телей, участвующих в осуществлении правосудия. В системе разделения властей Российской Федерации судебная власть, опираясь на Конституцию Российской Федерации, связана с зако- нодательной и исполнительной властью обязанностью применять в своей практической деятельности федеральные законы, акты Президента Россий- 300 ской Федераций и Правительства Российской Федерации. С другой сторо- ны, судебной власти предоставлено право конституционного контроля и судебного контроля за соответствием федеральных законов требованиям Конституции Российской Федерации и за соответствием требований Конституции Российской Федерации и федеральным законам норматив- ных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В случае, если нормативные правовые акты названных органов государственной власти и органов местного само- управления будут признаны неконституционными или несоответствующи- ми требованиям федеральных законов, соответствующие органы судеб- ной власти обязаны дать правовую оценку содержащимся в тех или иных нормативных актах неконституционным или нарушающим требова- ния федеральных законов положениям. Решение судебной власти служит основанием для пересмотра данных нормативных правовых актов и приве- дения их в соответствие с требованиями Конституции Российской Федера- ции и федеральных законов. Тем самым, наряду с осуществлением тех полномочий, которые непо- средственно связаны с осуществлением правосудия, вторая группа полно- мочий судебной власти – контрольные полномочия – служит своеоб- разным противовесом в отношениях с законодательной и исполнитель- ной властью и способствует укреплению режима законности в государстве. В соответствии с ч. 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации судебная власть Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Од- ним из таких нормативных правовых актов является Федеральный консти- туционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями от 5 апреля 2006 г.) В судебную систему Российской Федерации Федеральный конститу- ционный закон включает федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации. В свою очередь, к федеральным судам Федеральный конституционный закон относит: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; 301 иные федеральные суды, создание которых предусмотрено п. 3 статьи 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Россий- ской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г.). Создание чрезвычайных судов в Российской Федерации Федеральным конституционным законом не предусмотрено и не допускает (п. 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации и п. 1 статьи 4 Федерального конституционного закона). В главе 7 «Судебная власть» Конституции Российской Федерации оказалась и прокуратура (статья 129). Однако Прокуратура Российской Федерации не может быть включена в качестве составной части или эле- мента в понятие «судебная власть». Прокуратура имеет совсем иные по сравнению с правосудием функциональное предназначение, структуру и формы деятельности. Онаа не вкладывается в рамки установленного Конституцией Российской Федерации разделения властей; не может быть отнесена ни к одной из конституционно определенных групп органов, яв- ляющихся органами государственной власти. Тем не менее это не означа- ет, что прокуратура не является органом государственной власти. Прокуратура обладает всеми необходимыми признаками государ- ственного органа, о чем конкретно сказано в ч. 1 статьи 1 Федерального за- кона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 24 мая 1996 г. (с последу- ющими изменениями и дополнениями): «Прокуратура Российской Федера- ции – единая федеральная централизованная система, осуществляющая от имени Российской Федерации (подч. – И.Б.) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действую- щих на территории Российской Федерации». Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Гене- ральный прокурор Российской Федерации, прокуратуры субъектов Россий- ской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализирован- ные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции пе- чатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализи- рованные прокуратуры. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений про- куратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Гене- ральным прокурором Российской Федерации. Генеральный прокурор Рос- 302 сийской Федерации назначается на должность и освобождается от должно- сти Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации в системе разделения властей Российской Федерации. Законодательная, исполнительная и судебная власть в Российской Федерации реализуется, как мы показали, соответ- ствующими органами государственной власти: Федеральным Собранием (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Пра- вительством Российской Федерации и судами Российской Федерации. Вместе с тем статья 11 Конституции Российской Федерации к числу орга- нов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, относит и Президента Российской Федерации. Президент Российской Фе- дерации, являясь органом государственной власти Российской Федерации, не входит ни в одну из трех традиционных (по Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье) ветвей власти – ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную, хотя в соответствии с п. 1 статьи 80 Конституции Россий- ской Федерации – является главой государства. Источник президентской власти в Российской Федерации – многона- циональный народ Российской Федерации. Избранный таким образом Пре- зидент Российской Федерации как глава государства получает мандат на осуществление государственной власти непосредственно от народа. В этом случае Президент Российской Федерации приобретает качества представи- теля народа, активного участника осуществления государственной власти от имени народа, что ставит его в положение органа государственной вла- сти, управомоченного осуществлять одну из форм реализации наро- довластия посредством собственно президентской власти. Что такое президентская власть в Российской Федерации? Руко- водствуясь статьями 10 и 11, 80-93, 102, 103, 111, 117 и другими статьями Конституции Российской Федерации, можно утверждать, что Президент Российской Федерации реализует особую инициативно 1 -распорядитель- ную государственную властную деятельность. И эта власть может быть названа инициативно-распорядительной президентской властью в Российской Федерации. Следовательно, Президент Российской Федера- 1 Инициатива (лат. initium – «начало») – почин, первый шаг в каком-либо деле, по- буждение к началу какого-либо дела, способность к самостоятельным активным действиям. 303 ции – самостоятельный орган государственной власти Российской Феде- рации, а осуществляемая им государственно-властная деятельность реали- зуется посредством особой ветви государственной власти – президент- ской власти с присущими только этой ветви власти правовыми харак- теристиками. Инициативно-распорядительный характер президентской власти проявляется в ее способностях к самостоятельным активным действиям в процессе реализации задач и функций государства. При этом реализация установленных Конституцией Российской Федерации и определяемых фе- деральными законами полномочий Президента Российской Федерации как носителя и выразителя президентской власти предполагает возможность проявления инициативы, свободу выбора средств реализации того или иного властного действия применительно к особенностям конкретных ор- ганов государственной власти в системе разделения властей (законодатель- ной, исполнительной, судебной), тех или иных характеристик развития субъектов Российской Федерации. В то же время целесообразность как структурный элемент в содержании инициативно-распорядительной прези- дентской власти, наряду с возможностью проявления инициативы, свобо- ды выбора средств реализации соответствующих властных полномочий и в действиях в процессе реализации президентской власти ограничена рам- ками Конституции Российской Федерации. Для решения общей для всего российского государства задачи, а так- же для упорядочения отношений между структурными подразделениями системы разделения властей, органы государственной власти используют особое и одновременно универсальное средство, которое в общей системе организации власти в государстве получило название руководство (сино- ним – право командовать, быть во главе чего-либо, кого-либо). Под руко- водством в данном случае понимают деятельность уполномоченного Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органа по организации, обеспечению упорядоченного направления работы дру- гих органов государственной власти Российской Федерации и органов го- сударственной власти субъектов Российской Федерации. В этом случае для руководства в пределах президентской власти ха- рактерным является особый вид отношений политического руко- водства, которое в меньшей степени связано с реализацией специфиче- 304 ских властных полномочий, но, в свою очередь, обеспечивает и усиливает авторитет 1 президентской власти. Авторитет президентской власти порождает убежденность руководи- мого субъекта в справедливости властных велений руководителя, то есть совпадение воли подвластного субъекта с требованиями власти без ка- ких-либо принудительных мер со стороны президентской власти (руково- дителя). Поэтому назначение инициативно-распорядительной и авторитет- ной президентской власти состоит в формировании таких установок (правовых и организационных) в поведении руководимых субъектов, ко- торые бы выступали стимулятором добровольного восприятия руко- водства к действию. Вместе с тем авторитет в данном случае выступает в качестве особой формы принуждения и предполагает обязательное, хотя и добровольное, осознанное подчинение. К числу значимых свойств, характерных черт инициативно-распоря- дительной власти, придающих президентской власти специфическую функциональную направленность, следует отнести те, которые опреде- лены в п. 2-4 статьи 80 Конституции Российской Федерации. К особенно- стям президентской власти, ее содержанию, которые проявляются в про- цессе взаимодействия с законодательной, исполнительной, судебной вла- стью, относится то, что на президентскую власть возлагается упорядоче- ние регулирования и функционирования органов государственной вла- сти Российской Федерации, входящих в систему разделения властей. Упорядочение регулирования и функционирования органов госу- дарственной власти Российской Федерации президентская власть осуще- ствляет посредством: − определения основных направлений внутренней и внешней по- литики государства, что возлагает на каждую из ветвей власти Российской Федерации, соответствующие ветви власти субъектов Российской Федера- ции обязанность принимать меры по их реализации и проведению в жизнь; − участия в осуществлении законодательной власти (реализация права законодательной инициативы), исполнительной власти (руководство работой Правительства Российской Федерации), судебной власти (решение кадровых вопросов); 1 Авторитет (лат. autoritas – «достоинство, сила, власть») – общепризнанное влия- ние, которым пользуется какое-либо лицо, система взглядов, заслуг, значение. 305 − устранения разногласия и споры, которые возникают между ор- ганами государственной власти Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен- ной власти субъектов Российской Федерации, между органами государ- ственной власти субъектов Российской Федерации практически могут быть урегулированы и разрешены посредством разовых велений, запре- тов, предписаний, согласований и другими способами. Юридическими формами реализации президентской власти в Рос- сийской Федерации являются: − нормотворчество, результатом реализации которого являются президентские указы и распоряжения; при этом президентские норматив- ные указы обладают высшей юридической силой вслед за федеральными законами; − специальные индивидуальные и коллективные (в форме коор- динационных, консультативных и иных структурных подразделений, со- здаваемых Президентом Российской Федерации) организационные и орга- низационно-правовые формы, организационные и организационно-пра- вовые методы. При этом в процессе руководства выделяются два этапа: постановка задачи и обеспечение ее выполнения. Таким образом, все это свидетельствует о том, что в Российской Фе- дерации создана, по существу, особая самостоятельная ветвь государ- ственной власти во главе с Президентом Российской Федерации, кото- рая становится доминирующей по отношению к законодательной, испол- нительной и судебной власти в Российской Федерации. И эта власть пред- ставляет собой не что иное, как осуществление государственной власти в Российской Федерации в форме президентской власти, в которой доста- точно четко проявляются и социальное назначение данной самостоятель- ной ветви власти, и особая по своему содержанию форма выражения – сила и воля, то есть особый механизм реализации государственной власти Российской Федерации. Следовательно, президентская власть в Российской Федерации представляет собой один из основных методов реализации функций госу- дарства, осуществляется гражданином – Российской Федерации, избран- ным главой государства, в форме инициативно-распорядительной госу- дарственно-властной деятельности посредством нормативного правового регулирования и специфических организационно-правовых форм и мето- 306 дов деятельности по предметам ведения и в пределах полномочий, уста- новленных Конституцией Российской Федерации и определяемых феде- ральными законами. Взаимоотношения президентской власти и властей в системе их разделения характеризуются: во-первых, тем, что и президентская власть, и каждая из самостоятель- ных властей системы их разделения обусловлены одной причиной возник- новения (становлением Российской Федерации в качестве демократическо- го правового государства с республиканской формой правления); во-вторых, общностью властных свойств, предопределяемых, с од- ной стороны, идентичным их происхождением и условиями существова- ния, а с другой – сходством в целях и задачах (дальнейшее развитие и со- здание в Российской Федерации демократического правового государства); в-третьих, взаимосвязью этих понятий, отражающих устойчивую сторону организации российского государства и общества, изменение ко- торой налагает решающий отпечаток не только на форму власти россий- ского государства, а тем самым и на форму самого российского государ- ства, но и на все стороны государственно-властной деятельности, то есть, на обеспечение устойчивости конституционного строя Российской Федера- ции и его основ. Таким образом, в рассмотренном взаимодействии властей президент- ская власть в Российской Федерации, так или иначе, выступает в каче- стве ведущей, решающей властной стороны в системе разделения вла- стей, своего рода руководимых ею, то есть президентской властью, не име- ющей вертикали. Государственная власть в субъектах Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти, что определено в ч. 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации. В свою очередь, в статье 77 Конституции Российской Федерации закреплено положение, в соответ- ствии с которым система органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации устанавливается ими самими, но при условии соблюдения следующих требований: во-первых, соответствие основам конституционного строя Россий- ской Федерации; 307 во-вторых, соответствие общим принципам организации представи- тельных и исполнительных органов государственной власти, установлен- ных федеральным законом 1 ; в-третьих, в федеративном государстве принцип единства государ- ственной власти предполагает четкое распределение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, а следовательно, и между государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации. Согласно ста- тьи 12 Конституции Российской Федерации, органы местного само- управления не входят в систему органов государственной власти. Од- нако, говоря о природе местного самоуправления, следует иметь в виду, что местное самоуправление представляет собой тот демократический пра- вовой институт, который тесно примыкает к государственной власти, а ор- ганы местного самоуправления имеют многие черты и признаки государ- ственно-властной структуры, о чем подробно будет сказано в VIII разделе учебного пособия. § 4. Принципы организации и деятельности государственных органов в Российской Федерации Принципы организации и деятельности государственных органов представляют собой основополагающие начала построения и функцио- нирования всей системы государственных органов. В Конституции Рос- сийской Федерации и в соответствующих федеральных законах закрепле- ны важнейшие из них. Это следующие принципы: 1. Единство системы государственной власти в Российской Феде- рации базируется на концепции разделения властей. Принцип единства системы государственной власти обусловливает единообразие принципов формирования и функционирования системы государственной власти Рос- сийской Федерации и ее субъектов. Осуществляя единую государственную власть, государственные органы Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии с принципом разделения ее на законодательную, исполни- 1 В настоящее время таким нормативным правовым актом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (пред- ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации» с последующими изменениями. 308 тельную и судебную и при соблюдении требований основ конституци- онного строя, являются носителями общегосударственных интересов на соответствующем уровне. 2. Выборность государственных органов в Российской Федерации, имея универсальный характер, реализуется в специфических формах и ва- риантах при формировании соответствующих государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации. Значительная часть государственных органов в Российской Федерации создается путем выборов. В первую очередь, путем выборов образуются законодательные (пред- ставительные) органы государственной власти Российской Федерации Го- сударственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, соот- ветствующие законодательные (представительные) органы государствен- ной власти субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации из- бирается глава государства – Президент Российской Федерации. Принцип выборности ограничен в отношении органов судебной вла- сти. Так, в соответствии с ч. 1 статьи 128 Конституции Российской Федера- ции судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Прези- дента Российской Федерации. 3. Участие граждан Российской Федерации в формировании (вы- борах) и деятельности органов государственной власти. Участие гра- ждан в формировании органов государственной власти достигается не только посредством выборов. В части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации говорится о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосред- ственно, так и через своих представителей. 4. Коллегиальность и единоначалие в деятельности государствен- ных органов в Российской Федерации. Понятие «коллективность» охватывает совместную деятельность любой по численности и составу группы людей. В тех же случаях, когда коллектив отвечает определенным количественным и качественным пара- метрам, он выступает в более высокой степени организованности – в виде коллегии. Поэтому под коллегиальностью понимается такая организа- ция и деятельность определенного коллективного органа, когда в его со- 309 став входит определенное число лиц, избранных персонально в установ- ленном законом порядке, а вопросы, входящие в компетенцию коллегиаль- ного органа, решаются большинством голосов на основе коллективного, свободного и делового обсуждения. К коллегиальным государственным органам могут быть отнесены прежде всего выборные представительные органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также выборные представительные органы в муниципальных образованиях. Коллегиальность предполагает не только право, но и обязанность членов представительного органа (депута- тов) активно участвовать в работе самого представительного органа, а так- же в работе того внутреннего вспомогательного органа, в который депутат избран (комитет, комиссия). Поэтому законодательные акты или регламен- ты представительных органов определяют тот необходимый минимум, или, иначе говоря, кворум, без которого деятельность представительного органа, принятые им акты не могут быть признаны действительными, то есть имеющими юридическую силу. Действующее федеральное конститу- ционное законодательство, федеральное законодательство, законодатель- ство субъектов Российской Федерации знает два вида кворума: во-первых, для открытия и проведения заседания и, во-вторых, для принятия феде- рального конституционного закона, федерального закона или иного реше- ния представительного органа государственной власти. Коллегиальным органом государственной власти является Прави- тельство Российской Федерации, о чем сказано в статье 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года. Единоначальные государственные органы – Президент Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы администраций муниципальных образований. Единоначальными яв- ляются также федеральные министры, руководители других федеральных органов исполнительной власти, а также руководители структурных подразделений в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае, однако, следует отметить, что при многих единоначальных руководителях в качестве совещательных органов дей- ствуют коллегии. Это коллегии министерств, коллегии при высших долж- ностных лицах субъектов Российской Федерации и некоторых других го- сударственных органов Российской Федерации и государственных органов 310 ее субъектов. Совещательный характер этих органов определяется тем, что единоначальный руководитель может провести в жизнь свое решение, не считаясь с мнением коллегии. 5. Гласность в деятельности государственных органов Российской Федерации. Гласность – это одно из непременных условий демократии, предпосылка сознательного участия граждан в управлении делами госу- дарства. Гласность предусматривает возможность для населения быть в курсе дел государственных органов и органов местного самоуправления, гласность должна дать народу полную картину того, как работают государ- ственные органы и органы местного самоуправления, какие задачи стоят перед ними; граждане должны знать не только результаты деятельности соответствующих органов, но и методы достижения этих результатов. Требование гласности реализуется, прежде всего, в деятельности представительных органов. Это означает, что вся их работа должна прохо- дить открыто, при систематическом и всестороннем информировании на- селения об их решениях и мероприятиях. В части 2 статьи 100 Конституции Российской Федерации установле- но, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. Аналогичные требования к гласности предусмотрены и в Регламенте Совета Федерации, в регламентах представительных органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации. Принцип открытости, гласности закреплен также в части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, в которой сказано: «Органы государ- ственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Понятно, что гласность не беспредельна. Для части государственных органов, в особенности правоохранительных, гласность их практической деятельности может быть ограничена требо- ваниями закона. 6. Законность в организации и деятельности государственных ор- ганов в Российской Федерации. С объективной стороны законность предполагает наличие режима законности в стране. С субъективной сто- роны законность – один из принципов организации и деятельности го- сударственных органов и органов местного самоуправления, который 311 представляет собой требование точного и неуклонного соблюдения и исполнения законов и основанных на них иных нормативных право- вых актов государственных органов и органов местного самоуправле- ния всеми государственными органами, органами местного само- управления, должностными лицами, гражданами и их общественными объединениями. Обеспечение законности в организации и деятельности государ- ственных органов и органов местного самоуправления означает: во-первых, соблюдение каждым государственным органом и органом местного самоуправления порядка их избрания, формирования; во-вторых, соблюдение конституционных и законодательных норм, устанавливающих компетенцию соответствующих органов; в-третьих, соответствие требованиям законодательства всей органи- зации работы того или иного органа, его структурных подразделений, де- путатов представительных органов, государственных и муниципальных служащих; в-четвертых, соответствие требованиям законности порядка подго- товки и принятия, а также формы и содержания принимаемых норматив- ных правовых актов; в-пятых, каждый государственный орган, орган местного самоуправ- ления в своей практической деятельности обязан руководствоваться одним из определяющих принципов основ конституционного строя, закрепленно- го в статье 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». А это означает также и сама обязанность каждого государственного органа и ор- гана местного самоуправления руководствовались этим принципом в своей практической деятельности. 312 |