учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ V ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ При изучении раздела «Основы конституционного строя» мы говори- ли, что государственное устройство представляет собой один из элемен- тов формы государства. В науке государственного права под государ- ственным устройством понимают устройство государства с точки зре- ния его национально-государственной или административно-территори- альной организации, то есть из каких частей состоит государство и ка- ков характер взаимоотношений государства в целом с его составны- ми частями. Для всех современных государств характерна одна из двух форм государственного устройства – унитарное (или слитное) и федера- тивное (тоже единое, но уже сложное) государство, которое состоит из ряда других государств или административно-территориальных образова- ний, пользующихся определенной самостоятельностью. Иначе говоря, фе- дерация представляет собой постоянное объединение государств, госу- дарственных или административно-территориальных образований, в ре- зультате которого возникло (сложилось) новое государство, государство не простое, а сложное. Государственное устройство в данном случае, как и основы правового положения гражданина и человека, предоставляют собой один из опреде- ляющих генеральных (государствообразующих) государственно-право- вых институтов отрасли государственного права Российской Федерации. ГЛАВА XIII. СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Правовые основы создания РСФСР (Российской Социалистической Федеративной Советской Республики) I. Предпосылки создания федерации в России. В царской России, по данным единственной переписи, проведенной 28 января 1897 года, было 86 наций и народностей. При этом многочисленные народы России в то время находились на разных ступенях общественного развития. На ста- дии промышленного капитализма находились русские, украинцы, бело- русы, грузины, армяне, поляки, латыши, литовцы, эстонцы. На стадии до- капиталистического развития – народы Средней Азии, Поволжья, Се- 221 верного Кавказа, Сибири. Некоторые народы вели кочевой образ жизни, находились на стадии первобытнообщинного, родового строя. Такие наро- ды как казахи, киргизы, туркмены, буряты еще не консолидировались в на- ции. У большинства народов России не было и национальной государ- ственности. Хотя в целом ряде случаев в государственном устройстве Рос- сии просматривались признаки федерализма, однако практика все время шла в сторону усиления централизации. Сторонников федерация было немного. Революционные события начала ХХ века всколыхнули национальное движение, способствовали подъему национального самосознания народов. Главным политическим требованием национальной буржуазии, которая возглавила это движение, было требование предоставления автономии в пределах Российской империи. Однако, именно Федерация как форма государственного устройства многонациональной России была провозгла- шена после того, как осуществилась Октябрьская пролетарская революция в России. Ее (федерации) необходимость вызывалась следующими обстоя- тельствами: во-первых, в сложившихся условиях в России, когда были разрушены все веками сложившиеся связи между центром и окраинами, федеративная форма государственного устройства должна была служить интересам сохранения и упрочения прежнего единства, объединения наций в единое союзное государство на основании новых принципов; во-вторых, создание федерации в России было обусловлено и тем, что именно федерация оказалась наиболее приемлемой формой разреше- ния национального вопроса, что было весьма значимо и необходимо именно для многонациональной России и способствовало созданию усло- вий для формирования национальных государств и национальных государ- ственных образований, вовлечению многочисленных национальностей и народностей в дело управления государством. II. Образование РСФСР. К январю 1918 года на территории бывшей царской империи уже образовались юридически, либо фактически ряд со- циалистических и буржуазных государств. В октябре 1917 г. советская власть была провозглашена в Эстонии и в Баку, в ноябре 1917 г. – в Бело- руссии, в декабре 1917 г. – на Украине и в Латвии. В декабре также была провозглашена независимость Финляндии. 222 Исторически первым федеративным государством на территории бывшей царской России является РСФСР – Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика. Учредительным актом, провозгла- сившим Россию федеральным государством, являлась Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятия 25 января 1918 года III-м Всероссийским съездом Советом рабочих и солдатских депу- татов (!). Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа провозгла- сила, что «Советская Российская Республика учреждается на основе сво- бодного союза свободных наций, как федерация Советских националь- ных республик». (И.Б.) В резолюции Съезда «О федеральных учрежде- ниях» отмечалось, что высшими органами федерации являются органы Российской Республики – Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Бу- дущим членам федерации предоставлялось право участвовать в этих орга- нах. В то же время, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого на- рода, ограничивалась провозглашением в самых общих особенностей но- вой федерации, предоставила возможность каждой нации самостоятель- но решать, желают ли они войти в состав Российской Федерации или нет, а если желают, то на каких основаниях. Из этого следует, что субъектами РСФСР первоначально предпола- гались прежде всего национальные суверенные государства (Украина, Бе- лоруссия, Литва, Латвия, Эстония и др.), а сама Российская Федерация провозглашалась союзным государством, объединяющим национальные советские республики на добровольной основе. С учетом складывающейся обстановки были внесены изменения и в российское государственно-правовое законодательство, что нашло свое от- ражение в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 года, которая определила общий подход к субъектному составу Федерации. В статье 11 Конституции РСФСР 1918 года было установлено, что: «Советы обла- стей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы… Эти объединения на началах федерации входят в состав РСФСР». То есть, РСФСР, будучи первоначально провозглашенной как федера- ция независимых советских республик, фактически стала строиться на базе советской автономии. Особенность ее проявилась в данном случае и в том, что, будучи федерацией, она не стала союзным государством. 223 Как формировался субъектный состав Российской Федерации? Для этого процесса характерно значительное своеобразие. Во-первых, до лета 1918 года на Юге России были созданы Тавриче- ская, Донская, Кубано-Черноморская, Терская, Туркестанская автономные республики. Их своеобразный характер состоял в том, что ни одна из них не была однонациональной. Территория каждой из названных республик определялась рамками ранее существовавших административно-террито- риальных единиц – Таврической и Черноморской губерний, Донской, Ку- банской, Терской областей, Туркестанского края. В этих республиках не выделялись территории расселения того или иного народа. Эти республики довольно быстро распались. Во-вторых, со второй половины 1918 года развернулось широкое формирование автономий в составе России. Характерной особенностью данного этапа является стремление к выделению национальных террито- рий. Почти все вновь создаваемые автономии приобретали национальные имена: Трудовая коммуна немцев-колонистов (немцев Поволжья) – 26 июля 1918 г.; Карельская трудовая коммуна (июнь 1920 г.); автономные республики: Башкирская (23 марта 1919 г.), Татарская (27 мая 1920 г.), Киргизская (Казахская – 20 августа 1920 г.); автономные области: Чуваш- ская (24 июня 1920 г.), Марийская (4 ноября 1920 г.), Вотская (Удмуртская – 4 ноября 1920 г.), Калмыцкая (4 ноября 1920 г.). Единственное исключе- ние составляла Крымская АССР, образованная в основном на территории Таврической республики и сохранившая географическое, хотя и изменен- ное название. В-третьих, в первые послевоенные годы, то есть в 1921-1922 гг. про- цесс становления Российской Федерации вступает в завершающую ста- дию. В эти годы развернулось формирование новых автономий и происхо- дит дальнейшее преобразование автономных областей в автономные рес- публики, а трудовые коммуны получили статус автономных областей. Следовательно, все образованные в этот период автономные респуб- лики, автономные области строились уже строго по национальному принципу. К 30 декабря 1922 года, то есть ко времени образования Союза ССР, в составе Российской Федерации было 11 автономных республик и столько же – 11 автономных областей. В составе РСФСР в то время было также 63 губернии и области. 224 Государственно-правовыми особенностями РСФСР как федера- тивного государства стали те принципы, которые были положены в основу ее построения. К таким принципам следует отнести, прежде всего, националь- но-территориальный принцип построения федерации, то есть субъектами Российской Федерации становились автономные национальные республи- ки, автономные национальные области, национальные трудовые коммуны. По этому основанию Россия была первой федерацией, в основу построения которой положен национальный, а не территориальный принцип. К числу других демократических принципов относится доброволь- ность вступления в федерацию. В постановлении III Всероссийского съез- да Советов от 28 января 1918 г. «О федеральных учреждениях Российской Республики» утверждалось, что РСФСР учреждается на основе добро- вольного союза народов, как федерация советских республик этих наро- дов. Гарантией добровольности пребывания в составе Российской Федера- ции является установленное п. «д» статьи 49 Конституции РСФСР 1918 года право Всероссийского съезда Советов и ВЦИК принимать решения и о принятии в состав РСФСР «новых сочленов», и о «признании выхода из Российской Федерации отдельных частей ее». Следует отметить и асимметричность (разносубъектность) в по- строении федеративного государства. Это означает, что субъектами Рос- сийской Федерации были автономные республики, автономные области и трудовые коммуны, которые в своем статусе приравнивались к автоном- ным областям. Асимметричность Российской Федерации подтверждается и наличием в ее составе административно-территориальных единиц – губер- ний, областей, уездов и др., которые не являлись субъектами Федерации. При этом, каждый из субъектов РСФСР характеризовался также и особен- ностями своего правового положения. Российская Федерация строилась и развивалась изначально не на основе договоров, то есть внутрифедеративные отношения в пределах Российской Федерации определились на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций автономных республик и положений об ав- тономных областях и трудовых коммунах, которые принимались высши- ми органами государственной власти РСФСР. Это свидетельствует о том, что Российская Федерация складывалась и развивалась именно как конституционная федерация. 225 Относительно компетенции (предметов ведения полномочий) Рос- сийская Федерация в данном случае придерживалась тех принципов, кото- рые были характерны для разграничения предметов ведения полномочий между федерацией и ее субъектами в США, Швейцарии и Германии. Поэтому в основу определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов, главным образом, автономных республик, положены следую- щие подходы: отдельно определялись предметы ведения и полномочия Всероссийского съезда Советов и ВЦИК, что символизировало компетен- цию самой РСФСР (предметы ее исключительного ведения), затем в по- становлениях об образовании автономных республик определялись их предметы ведения и полномочия. Вопросы местного значения автоном- ных областей и трудовых коммун также определялись постановлениями органов государственной власти РСФСР при их образовании, Это свидетельствовало о том, что характер взаимоотношений между центром, то есть Российской Федерацией, и ее субъектами носил ярко вы- раженное централистское начало, что делало Российскую Федерацию (РСФСР) строго централизованным федеративным государством. Таким образом, на этапе своего становления Российская Федерация (РСФСР), может быть охарактеризована как конституционная, нацио- нальная, централизованная, асимметричная федерация, субъектам ко- торой предоставлялось право на выход из ее состава. Российская Федерация (РСФСР) и другие советские республики. Связь, которая устанавливались между РСФСР и другими независимыми советскими республиками, привела в последствии к образованию Союза ССР. При этом именно Российская Федерация явилась тем центром, вокруг которого другие советские республики объединяли свои усилия в выра- ботке различных форм сотрудничества. Для сотрудничества советских республик на пути к образованию со- юзного государства, характерны следующие этапы. Прежде всего, объединение военных усилий советских республик для отражения общей угрозы их независимого существования. Этот пери- од охватывает вторую половину 1918 г. вплоть до конца 1920 г. В основу объединения военных усилий советских республик был положен Декрет ВЦИК от 1 июня 1919 г. «Об объединении Советских Республик: России, Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы для борьбы с мировым империализ- мом». 226 Второй этап характеризуется дополнением военно-политического со- юза – союзом хозяйственным. На этом этапе советские республики за- ключали двусторонние соглашения с РСФСР с целью объединения хозяй- ственных усилий для восстановления разрушенного войной народного хо- зяйства. Это, например, договор РСФСР с Украиной от 28 декабря 1920 г.; рабоче-крестьянский договор РСФСР с Белоруссией от 16 января 1921 г. В 1921 – 1922 гг. последовало объединение дипломатических уси- лий советских республик. Советские республики поручили РСФСР пред- ставлять их интересы на международных европейских конференциях в Ге- нуе и Раппало. Это сотрудничество завершилось принятием 30 декабря 1922 года Декларации об образовании Союза ССР и Договора об образовании Союза ССР П е р в ы м Всесоюзным съездом Советов. Четыре советских республики – РСФСР, ЗСФСР 1 , Украинская ССР и Белорусская ССР – объединились в единое союзное государство – Союз Советских Социали- стических Республик, став его членами-учредителями. В течение 1923 года и Декларация, и Договор об образовании Союза ССР были ратифицирова- ны всеми субъектами СССР. §2. Государственно-правовой статус РСФСР, как союзной республики, в составе Союза ССР (30.12.1922 г. – 08.12.1991 г.) В соответствии с Договором об образовании Союза ССР, республики, вошедшие в состав союзного государства, стали именоваться союзными республиками. В таком правовом статусе РСФСР пребывала вплоть до прекращения деятельности Союза ССР в декабре 1991 года. Следователь- но, это был уже второй этап развития федеративного устройства в России. 1 ЗСФСР – Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика – была образована в декабре 1922 г. Ее субъектами стали Грузия, Армения и Азербай- джан. Эти государства хотя и оставались суверенными, но по своему правовому поло- жению существенно отличались от советских республик, непосредственно вошедших в состав СССР. Это отличие в следующем: сама ЗСФСР входила в состав СССР как со- юзная республика и многие права, принадлежащие ее субъектам, осуществлялись ими не непосредственно, а через ЗСФСР; особенности были и в структуре, и в организации высших органов государственной власти, в объеме их полномочий, в особых формах представительства в высших государственных органах ЗСФСР. В этой федерации не признавалось право на решение вопроса об одностороннем выхода из ЗСФСР. ЗСФСР просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 г. и с согласия народов, ее об- разовавших, прекратила свое существование. 227 Став союзной республикой в составе Союза ССР, РСФСР, следова- тельно, значительно изменила свой государственно-правовой статус. Согласно Конституции РСФСР, принятой 11 мая 1925 года, в соответ- ствии с требованиями Конституции СССР 1924 года, был ограничен круг полномочий высших органов государственной власти республики: со- юзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. Однако Российская Федерация и в составе Союза ССР оставалась суверенным государством, хотя пределы ее самостоя- тельного властвования ограничивались вопросами, отнесенными к веде- нию Союза ССР. Важным этапом в дальнейшем государственно-правовом строитель- стве РСФСР было принятие Конституции РСФСР 21 января 1937 года. Эта Конституция закрепила в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей, которые перечислялись в тексте Конституции. 12 апреля 1978 года была принята новая Конституция РСФСР, кото- рая вновь подтвердила суверенный статус РСФСР. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. в составе Российской Федерации состояли (это конституционная формула – И.Б.) 16 автономных республик; в ней также имелись 5 автономных областей и 10 автономных округов (так ста- ли именоваться национальные округа – И.Б.). Все они были перечислены в статье 70 Конституции РСФСР. В статье 76 Конституции СССР было закреплено следующее положе- ние: «Союзная республика – суверенное советское социалистическое го- сударство (подч. – И.Б.), которое объединилось с другими советскими рес- публиками в Союз Советских Социалистических Республик. Вне пределов, указанных в статье 73 Конституций СССР, союзная республика самостоя- тельно осуществляет государственную власть на своей территории». Такое качество Российской Федерации было зафиксировано и в статье 68 Конституции РСФСР 1978 года: «РСФСР – суверенное советское соци- алистическое государство». Суверенные права союзной республики – РСФСР. Государственно- правовыеособенности РСФСР как союзной республик и в составе Союза ССР находили свое конкретное проявление в ее суверенных правах. Таки- ми суверенными правами РСФСР были: 1. Российская Федерация как государство имела свою территорию, в пределах которой она осуществляла самостоятельное государственное 228 властвование. Территория Российской Федерации не могла быть изменена без ее согласия, что является свидетельством ее территориального верхо- венства. Ее территория признавалась целостной и неотчуждаемой; 2. Российская Федерация имела свое гражданство и право приема в гражданство РСФСР и, одновременно, в гражданство Союза ССР. Именно право приема в гражданство служило основанием, подтверждающим ее суверенитет; 3. Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является наличие у нее учредительной государственной власти, способной при- нимать и изменять Конституцию (Основной закон) республики; 4. Российская Федерация самостоятельно формировала свою систе- му высших органов государственной власти и управления. Законы, прини- маемые ее Верховным Советом, не могли быть отменены высшими органа- ми государственной власти Союза ССР. В силу принципа приоритета со- юзного закона над законом союзной республики, в случае расхождения закона РСФСР с законом Союза ССР действовал закон Союза ССР. 5. Российская Федерация участвовала в решении вопросов, отне- сенные к ведению Союза ССР: в Верховном Совете СССР (позже – в со- ставе Съезда народных депутатов СССР), в Президиуме Верховного Сове- та СССР, в Правительстве Союза ССР и других органах Союза ССР. Это находило свое проявление в том, что РСФСР имела своих представителей, определенных в конституционном порядке, в составе каждого из назван- ных государственных органов Союза ССР; 6. За Российской Федерацией сохранялось право вступать в отноше- ния с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обме- ниваться дипломатическими и консульскими представителями, участво- вать в деятельности международных организаций; 7. К числу суверенных прав Российской Федерации также относилось ее право решать вопрос о форме своего государственного существова- ния. Это подтверждалось ее добровольным пребыванием в составе Союза ССР, что гарантировалось конституционным правом свободного выхода из состава Союза ССР. (Статья 69 Конституции РСФСР); 8. Как суверенное государство, Российская Федерация имела свою го- сударственную символику: Государственный флаг, Государственный Герб, столицу. Государственным гимном РСФСР был Государственный гимн СССР; 229 9. Суверенные права Российской Федерации, как и суверенные права других союзных республик, охранялись Союзом ССР. Этот принцип был установлен в Конституции СССР 1924 г., а затем подтверждался и в Конституции СССР 1936г., и в Конституции СССР 1977 г. Таким образом, названные суверенные права Российской Федерации, которые принадлежали ей с момента вступления в Союз ССР, являлись теми неотчуждаемыми правами, в процессе реализации которых прояв- лялось верховенство и независимость РСФСР при решении основопола- гающих вопросов как внутри страны, так и вне ее. Компетенция Российской Федерации. Факт принадлежности Рос- сийской Федерации к союзной федерации придавал определенные особен- ности объему, содержанию и характеру осуществления не только ее суве- ренных прав, но и компетенции. В то время, когда суверенные права ха- рактеризуются в качестве стабильных, устойчивых, неотчуждаемых, определяющих первичное суверенное свойство государства, компетен- ция является производной от государственного суверенитета. Компетен- ция отличается подвижностью и присуща любому государству в том числе и несуверенному. Компетенция – это совокупность предметов ведения и полномочий государства, реализуемых в деятельности его государ- ственных органов, что было закреплено в статье 72 Конституции Россий- ской Федерации – России. § 3. Автономия – государственно-правовая форма политического устройства наций в Российской Федерации (РСФСР) I. Понятие автономии и ее формы. В государственно-правовом смысле автономия означает обеспечение нациям и народностям, компакт- но проживающим на территории РСФСР, правовой и фактической воз- можности реализовать национальный суверенитет путем создания опре- деленной формы национальной государственности в составе РСФСР с предоставлением права на самоуправление или на самостоятельность в осуществлении государственной власти. При этом пределы властвования закрепляются государственными органами РСФСР на основе или с учетом волеизъявления народа данного автономного образования. При автономии уровень самостоятельности в осуществлении государ- ственной власти не идентичен суверенному статусу государства. Авто- 230 номия обеспечивает выражение суверенности наций и народностей, однако не означает государственного суверенитета, независимости автономного образования. Вместе с тем с наличием автономии связан специфический правовой статус тех национально-государственных образований, которые ею обладают. В РСФСР автономия осуществлялась в двух формах. Это политиче- ская (государственная) и административно-политическая (админи- стративная) автономия. Политическую автономию в РСФСР представ- ляли автономные государства – автономные республики; администра- тивно-политическую – автономная область (трудовая коммуна) и нацио- нальные (автономные) округа. Трудовые коммуны (немцев-колонистов, ка- рельская) были преобразованы в автономные области. II. Политическая форма автономии. К этой форме автономии отно- сились автономные республики, являвшиеся автономными государ- ствами. Правовой статус автономных республик первоначально опреде- лялся Положением о государственном устройстве каждой конкретной ав- тономной республики. С принятием Конституции СССР 1936 г. он стал определяться и в Конституции СССР, и в Конституции РСФСР, и в Конституции, принимаемой каждой автономной республикой. В составе РСФСР было 16 автономных республик. Как автономное государство, автономная республика характеризова- лась следующими государственно-правовыми признаками: 1) каждая автономная республика имела свою территорию и право территориального верховенства, то есть территория АССР не могла быть изменена без ее согласия; 2) автономная республика имела свое гражданство. Каждый гражда- нин автономной республики являлся одновременно гражданином РСФСР и гражданином СССР. В то же время она не имела права приема в гра- жданство, что также подтверждает отсутствие у нее государственного су- веренитета; 3) автономная республика, будучи государством, имела свою консти- туцию, что свидетельствовало о наличии у нее элементов учредительной власти. В Конституции СССР и Конституции РСФСР содержалось требо- вание, чтобы конституция АССР соответствовала Конституциям СССР и РСФСР и учитывала особенности автономной республики; 231 4) как и у любого государства, у автономной республики имелись свои высшие органы государственной власти (Верховный Совет и Пре- зидиум Верховного Совета), свое правительство – Совет Министров, выс- ший судебный орган – Верховный Суд, а также Прокурор республики. Специфика осуществления государственной власти АССР проявлялась в том, что она вправе была самостоятельно решать только те вопросы, ко- торые не относились к ведению Союза ССР и РСФСР; 5) национальная государственность АССР обеспечивалась следую- щим образом: а) высшие органы государственной власти АССР (преимущественно) местные органы государственной власти, суда и прокуратуры состояли из местных национальных кадров, знавших язык, быт, нравы и обычаи корен- ного населения; б) высшие органы государственной власти работали на русском язы- ке и на языках народов, компактно проживающих на территории АССР; 6) любое государство имеет свою государственную символику. АССР также имела свои государственные символы: Государственный герб, Го- сударственный флаг, столицу. Государственный гимн был единым для всего Союза ССР. Кроме указанных государственно-правовых признаков, характеризую- щих АССР как автономное государство, автономной республике обеспечи- вались и особые гарантии автономии в составе Союза ССР и РСФСР. К таким гарантиям следует отнести: − особый порядок образования АССР: окончательное решение это- го вопроса относилось к ведению Союза ССР; − каждая автономная республика имела своих представителей в высших органах государственной власти СССР и РСФСР: 11 представи- телей в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; Председатель Президиума Верховного Совета АССР являлся по должности заместителем Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР. Автономной рес- публике принадлежало право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР; − автономные республики обладали особыми гарантиями юриди- ческой силы актов, издаваемых высшими органами государственной вла- сти и государственного управления. Так, в случае расхождения закона ав- тономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР. Однако 232 акты Совета Министров могли быть отменены только Президиумом Вер- ховного Совета РСФСР. III. Административная форма автономии. К этой форме автономии относились автономные области (в составе РСФСР их было – 5) и авто- номные округа (в составе РСФСР их было – 10), которые представляли национально-государственные образования, то есть они не являлись госу- дарствами. Автономная область образовывалась проживающими на определен- ной территории небольшими нациями, которые на своей территории могут и не составлять большинства по отношению к представителям других на- циональностей. Для государственно-правовой природы автономной области харак- терны следующие особенности: 1) в соответствии со статьей 82 Конституции РСФСР 1978 г., право- вой статус автономной области определялся Законом об автономной об- ласти, который принимался Верховным Советом РСФСР по представле- нию Совета народных депутатов автономной области, то есть автономная область самостоятельно определяла характерные особенности своего пра- вового статуса, что отличало, в частности, ее от обычной административ- ной области; 2) гарантией самого существования автономной области являлся по- рядок образования автономной области; для ее образования необходимо было четко выраженное волеизъявление народа на создание именно такого национально-государственного образования, санкционированное высшим органом государственной власти РСФСР, с последующим утверждением принятого решения Верховным Советом СССР; 3) основу правового статуса автономных областей составляло поли- тическое самоуправление, которое осуществляли местные Советы во гла- ве с областным Советом автономной области. Акты государственных орга- нов автономной области издавались на языках, объединяемых ею нацио- нальностей; 4) Конституция СССР и Конституция РСФСР обеспечивали за авто- номными областями право непосредственного представительства в выс- ших органах государственной власти Союза ССР (по пять представителей в Совете Национальностей Верховного Совета СССР) и высших государ- 233 ственных органах РСФСР (на общих основаниях при выборах депутатов Верховного Совета РСФСР); 5) в статье 82 Конституции РСФСР было установлено, что автоном- ная область находится в составе РСФСР и входит в край. Автономный округ – это национально-государственное образова- ние, которое находилось в составе края или области и отличалось осо- бым национальным составом и бытом. В составе РСФСР было 10 автоном- ных округов. Основы правового положения автономных округов и их органов госу- дарственной власти и государственного управления закреплялись в ст.83 Конституции РСФСР, в которой подчеркивалось, что они находятся в со- ставе края или области, а также Законом РСФСР об автономных округах от 20 ноября 1980 г. Для правовой природы автономного округа характерен также инсти- тут национально-государственного представительства. В соответствии со статьей 110 Конституции СССР, от каждого автономного округа в Совет Национальностей Верховного Совета СССР избирался один представи- тель. Автономный округ также имел своих представителей в государствен- ных органах края или области, в составе которых он находился; краевой, областной Совет народных депутатов имели право отменять решения Со- вета автономного округа в случае несоответствия их законодательству. Ре- шения исполнительного комитета окружного Совета могли быть отменены самим окружным Советом, а также исполнительным комитетом краевого, областного Совета. § 4. Административно-территориальное устройство РСФСР Понятие и основные принципы административно-территориаль- ного устройство. Территория государства представляет собой про- странственный предел власти данного государства. Государственно-власт- ная деятельность осуществляется в пределах определенной территории. Поэтому одной из сфер общественных отношений, регулируемых нормами государственного права, являются отношения, связанные с административ- но-территориальной организацией государства. Административно-территориальное устройство, иногда его называют административно-территориальным делением, что, по сути дела, одно и то 234 же, входит составной частью в территориальную организацию государ- ства, являясь одним из ее элементов. Этим понятием характеризуется раз- деление территории государства на определенные части, называемые административно-территориальными единицами. Соответственно административно-территориальному делению устанавливается система местных органов государственной власти и управления. В данном случае население административно-территориальной единицы выступает в каче- стве субъекта, волеизъявлением которого формируется соответствующий местный орган государственной власти. Таким образом, административно-территориальное устройство (деление) – это научно обоснованное разделение территории государ- ства на определенные части, то есть административно-территориаль- ные единицы. В 1918 году был поставлен вопрос о пересмотре административ- но-территориального деления царской России 1 . Губернии были ликвидиро- ваны после 1923 г., а к 1929 г. завершилось районирование. С конца 1930 г. стала действовать система – область – район. С 1950 года это деление не подвергалось в РСФСР серьезным изменениям и приняло в основном ста- бильный характер. Принципы административно-территориального деления. Одним из таких принципов является принцип экономический. Он требует учета особенностей хозяйственного профиля и направленности развития хозяй- ства при образовании административно-территориальных единиц. Во вни- мание принимается также количество населения, его плотность, наличие центров его тяготения и состояние, направленность путей сообщения. Административно-территориальное устройство РСФСР строилось также на основе национального принципа. Суть этого принципа в том, 1 Административно-территориальное деление царской России было установлено еще при Петре I и Екатерине II в 1775-1780 гг., когда было проведено основное ее деле- ние на губернии и уезды. Это деление существовало в России без всяких изменений около 150 лет. К началу 1914 г. Российская империя делилась на 80 губерний, 20 обла- стей, 2 округа и 9 самостоятельных городов – градоначальств: Москва, Петербург, Одесса, Ялта, Севастополь, Керчь, Николаев, Баку, Ростов-на-Дону, которые подчиня- лись непосредственно центру. Было также 817 уездов и 16760 волостей. Часть губерний и областей объединялись в генерал-губернаторства (на Кавказе – наместничество). К 1917 г. существовало 8 таких генерал-губернаторств, созданных главным образом в окраинных районах страны. Выделенные по национальному принципу, такие части, как царство Польское и Великое княжество Финляндское, фактически рассматривались как простые провинции и управлялись назначаемыми царем чиновниками. 235 что при образовании той или иной административно-территориальной еди- ницы во внимание принимается национальный состав населения на данной территории, особенности его расселения и иные особенности, присущие той или иной национальной группе населения. Принципом административно-территориального устройства является также максимальное приближение местных государственных органов к населению, что обеспечивает возможность привлечения населения к управлению государством. Система административно-территориальных единиц в РСФСР. Административно-территориальное деление слагается из различных видов административно-территориальных единиц и их звеньев. Административно-территориальная единица представляет собой часть территории РСФСР, края, области, национально-государственного образования, выделенную с учетом указанных принципов, на которую распространяется власть функционирующего в ее пределах местного ор- гана государственной власти. Несколько административно-территориальных единиц, группирую- щихся по однотипности компетенции местных органов государственной власти, образуют звено административно-территориального устройства. В системе административно-территориального устройство РСФСР различались следующие звенья: край, область, район, город, городской район, поселок, сельский Совет (сельсовет). В каждой административ- но-территориальной единице формировался соответствующий местный орган государственной власти. Край в составе РСФСР являлся особой административно-территори- альной единицей. Всего в республике их было 6. В каждый из краев (за ис- ключением Приморского края) входили автономные области, а в Красно- ярский край, кроме того, – два автономных округа. Область в составе РСФСР – крупная административно-террито- риальная единица, являющаяся наряду с краем высшим звеном в системе административно-территориального устройства РСФСР. В РСФСР было 49 областей. В семи областях РСФСР находились автономные округа. Территория края и области делится на более мелкие административ- но-территориальные единицы: районы, города, поселки, сельские советы. Итак, в наиболее общем виде выделяются следующие государствен- но-правовые характеристики Российской Федерации (РСФСР) на 236 рассматриваемых этапах ее развития в качестве федеративного государ- ства – до образования Союза ССР и в составе Союза ССР: во-первых, РСФСР, сохранив федеральную форму своего государ- ственного устройства, вместе с другими советскими республиками объеди- нилась в новое федеративное (союзное) государство – Союз ССР на основе принципов добровольности и равноправия; в то же время РСФСР, как и другие союзные республики, сохранила за собой суверенные права; во-вторых, собственно новый статус Российского федеративного го- сударства в составе Союза ССР характеризовался следующим образом: − РСФСР, как и прежде, оставалась конституционной федерацией; − субъектами РСФСР были только национальные государства и национально-государственные образования; административно-террито- риальные единицы не были субъектами федерации; − асимметричность РСФСР сохранилась, что находило свое про- явление в разноплановости правового статуса ее субъектов; − субъекты РСФСР не сохранили за собой право на свободный выход из состава РСФСР. |