учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
ГЛАВА XII. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Правовое регулирование и основные принципы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации Кто считается «иностранцем» в Российской Федерации? В обыденной речи иностранцем называют человека из другой страны. В принципе это верно, но еще не раскрывает юридического содержания и значения данного понятия. В российском законодательстве встречается ряд терминов, которые используются для характеристики лиц, не обладающих гражданством Российской Федерации: «иностранный гражданин», «лицо без гражданства» и – гораздо реже в отраслевом законодательстве: «ино- странец», «иностранцы». Как эти понятия соотносятся между собой? Каждая из названных категорий законно находящихся в пределах России категорий лиц 1 имеет свой юридический статус, который, в опреде- ленной степени, схож с основами правового статуса российских граждан, но отличается от него некоторыми особенностями. В главе II Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» говорится именно о правах и свободах человека и гражданина. Мы уже говорили, что в категорию «человек» наряду с гра- жданами Российской Федерации включаются и иностранные граждане. При этом говорится о двух категориях лиц: а) иностранных гражданах и б) лицах без гражданства, а в части 1 статьи 63 Конституции о лицах, полу- чивших в Российской Федерации политическое убежище, которое могут получить обе названные категории иностранцев. В части 2 статьи 2 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О пра- вовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает, что понятие «иностранный гражданин» включает в себя и понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федераль- ным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные пра- вила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. 1 Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное прожива- ние, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международ- ным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностран- ного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации. 196 Кто считается в Российской Федерации иностранным граждани- ном, а кто – лицом без гражданства? В части 1 статьи 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сказано: «иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Россий- ской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» 1 . К таким доказательствам от- носятся национальные паспорта или заменяющие их документы. «Лицо без гражданства, – сказано в той же части 1 статьи 2 Феде- рального закона от 25 июля 2002 г., – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств на- личия гражданства (подданства) иностранного государства». Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Россий- ской Федерации. Действующими в настоящее время в Российской Феде- рации являются, прежде всего, федеральные законы: от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации в въезда в Российскую Федерацию»; от 25 июля 2002 года « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 18 июля 2006 года «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» Принятие названных федеральных законов привело к необходимости принятия целого ряда других нормативных правовых актов, призванных обеспечить проведение в жизнь основных положений соответствующих федеральных законов. К таким нормативным правовым актам следует от- нести: Указ Президента Российской Федерации от 17 июня 2008 года «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федера- ции лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживаю- щих в Латвийской Республике или Эстонской Республике»; постановления Правительства Российской Федерации, которыми утверждены: 1 Исходя из смысла Федерального закона от 25 июля 2002 г. под категорию ино- странных граждан в Российской Федерации подпадают и лица, обладающие под- данством иностранного государства. Термин «подданство» сохранился до сих пор в не- которых странах с монархической формой правления, однако по содержанию он равно- значен в настоящее время термину «гражданство». 197 1 ноября 2002 года Положение от выдаче иностранным граждан и ли- цам без гражданства разрешения на временное проживание; 1 ноября 2002 года Положение о порядке выдачи иностранным гра- жданам и лицам без гражданства вида на жительство 11 ноября 2002 года Положение о миграционной картте; и др. Основные принципы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации. В международных договорах и законодатель- ной практике современных государств предусматриваются в том или ином сочетании самые различные правовые режимы пребывания иностранцев в стране их пребывания. В СССР ведущее значение имели национальный режим и режим наибольшего благоприятствования, сочетающиеся не- редко с принципом взаимности. Иногда применялся и специальный (пре- ференциальный) режим. Когда говорят о национальном режиме, то соотносят правовой ста- тус иностранных граждан со статусом граждан страны пребывания. А означает это, что иностранцы, в принципе, но не безусловно, приравнива- ются к гражданам данного государства. Национальный режим пребыва- ния иностранцев в Российской Федерации подтвержден частью 3 статьи 62 Конституции: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользу- ются в Российской Федераций правами и несут обязанности наравне с гра- жданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федераль- ным законом или международным договором Российской Федерации». Федеральный закон от 25 июля 2002 года не связывает применение национального режима с принципом взаимности. Права и свободы, преду- смотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным зако- ном, предоставляются иностранным гражданам независимо от того, имеют ли такие же права и свободы граждане Российской Федерации. Из приведенного текста части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации следует: во-первых, принцип национального режима понимается не только как предоставление иностранным гражданам тех же прав и свобод, что и гражданам Российской Федерации, но и как возложение на них тех же обя- занностей, которые несут российские граждане; во-вторых, предоставление национального режима не означает и не может означать полного и безусловного приравнивания иностранных гра- 198 ждан к гражданам Российской Федерации. Во всех случаях возможно уста- новление изъятий; в-третьих, изъятия имеются как в отношении прав, так и в отношении обязанностей. В названной статье и в других статьях Конституции выра- жен принцип, согласно которому обязанности, вытекающие из российско- го гражданства, не всегда могут быть возложены на иностранных граждан; в-четвертых, возможность непредоставления национального режима может вытекать не только из Конституции и рассматриваемого федераль- ного закона, а также и из других федеральных законов, о чем конкретно будет рассмотрено в § 3 настоящей главы «Учебного пособия»; в-пятых, полного совпадения прав и обязанностей иностранного гра- жданина с правами и свободами гражданина Российской Федерации не мо- жет быть и потому, что иностранный гражданин, находясь на территорий Российской Федерации, сохраняет связь со своим государством и обязан выполнять обязанности, вытекающие из этого состояния гражданства. К основным принципам правового положения иностранных граждан в Российской Федерации также следует отнести принцип равенства всех перед судом и законом. В части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации установлено: «Государство гарантирует равенство прав и сво- бод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще- ственным объединениям, а также, других обстоятельств. Запрещаются лю- бые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». В части 3 статьи 19 Конституция Российской Федерации подтверждает, что мужчи- на и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Принцип равенства иностранцев перед законом закреплен и в других федеральных законах, обеспечивающих реальное равноправие мужчины и женщины, отвергающих дискриминацию иностранцев по национальному и расовому признакам. 199 § 2. Основы пребывания иностранных граждан в Российской Федерации I. Порядок въезда в Российскую Федерацию. По общему правилу, установленному Федеральным законом «О порядке выезда из Россий- ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г., иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии российской визы по действитель- ным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Россий- ской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено междуна- родным договором Российской Федерации. Исключение из общего пра- вила распространяется на граждан СНГ, с которыми у России заключе- ны соглашения о свободном въезде и выезде, то есть это граждане Респуб- лики Армении, Республики Беларуси, Республики Казахстана, Республики Украины и некоторых других бывших союзных республик в составе Союза ССР. Это означает, что в Российской Федерации установлен разреши- тельный порядок въезда на ее территорию иностранцев, а также пребыва- ния их здесь и выезда из страны. Такая система допуска иностранцев на свою территорию установлена большинством современных государств. В тоже время, Указом Президента Российской Федерации от 17 июня 2008 года «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Рос- сийской Федерации лиц без гражданства (И.Б.), состоявшихся в гра- жданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике и Эстонской Республике» предусмотрено, исключение из общего правила, состоящее в том, что лица без гражданства, состоящие в гражданстве СССР и прожи- вающие в Латвийской Республике или Эстонской Республике, осуще- ствляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации без оформления виз по действительным документам, которыми, в частно- сти, может быть «паспорт негражданина» выданный соответствующими органами Латвийской Республики и Эстонской Республики. Российское законодательство регламентирует случаи, когда въезд иностранного гражданина может быть не разрешен. К таким случаям, в частности, статья 7 Федерального закона от 31 мая 2002 г. относит то, что иностранный гражданин: 200 − выступает за насильственное изменение основ конституционного строй Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопас- ности Российской Федерации или ее гражданам; − финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их; − представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; − не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства; − заключал брак с гражданином Российской Федерации, послужив- шим основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным; − является больным наркоманией, не имеет сертификата об отсут- ствии у него ВИЧ-инфекции, либо страдает заболеванием, которое пред- ставляет опасность для окружающих. В настоящее время, после вступления в силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Россий- ской Федерации», с целью усиления контроля за пребыванием иностран- ных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации введена так называемая миграционная карта. Миграционная карта представляет со- бой обязательный документ, помимо документа, удостоверяющего лич- ность иностранного гражданина или лица без гражданства, который дол- жен иметь каждый иностранный гражданин и лицо без гражданства, при- бывшие в Российскую Федерацию. Если миграционной карты нет, зна- чит иностранный гражданин или лицо без гражданства находятся в Рос- сийской Федерации нелегально. В миграционной карте содержатся сведения о въезжающих или при- бывших в Российскую Федерацию иностранном гражданине или лице без гражданства, о сроках их временного пребывания в Российской Федера- ции. По сложившейся практике иностранный гражданин или лицо без гра- жданства получает миграционную карту в пункте пропуска через Государ- ственную границу Российской Федерации, либо в поезде или самолете, и заблаговременно заполняет ее; в ней также делается отметка о времени пересечения Государственной границы Российской Федерации. Миграци- 201 онная карта предусмотрена для одного посещения Российской Федерации; срок ее действия зависит от цели приезда в Российскую Федерацию. Ми- грационная карта находится у иностранного гражданина или лица без гра- жданства в течение всего срока его пребывания в Российской Федера- ции. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. были внесены изменения в ранее действовавшие Правила использо- вания миграционной карты, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2004 г., которые действовали с 1 ян- варя 2005 г. Бланк новой миграционной карты усовершенствован в соот- ветствии с международной практикой: все имеющиеся в карте данные те- перь будут дублированы на английском языке. Никакой новой инфор- мация об иностранном гражданине или лице без гражданства в миграцион- ной карте не предусмотрено. Наличие иностранного гражданства не ставит всех обладающих им субъектов в равное правовое положение. Среди иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российскую Федерацию, выделяют- ся иностранные граждане временно пребывающие в Российской Федера- ции, временно проживающие в Российской Федерации и постоянно про- живающие в Российской Федерации. Для каждой из названных категорий иностранных граждан характерен свой особый режим пребывания в Российской Федерации. II. Режим временного пребывания иностранных граждан в Рос- сийской Федерации. Срок временного пребывания иностранного гражда- нина в Российской Федерации определяется сроком выданной ему визы 1 , если иное не установлено Федеральным законом. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, как правило, не может превышать 90 (девяносто) суток. Вместе с тем Прави- тельство Российской Федерации в отношении отдельных категорий вре- 1 В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федера- цию и цели его пребывания в Российской Федерации виза может быть дипломатиче- ской, служебной, обыкновенной, транзитной и визой временно проживающего лица. Виза может быть однократной, двукратной и многократной. Подробней об этом см.: «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», – Феде- ральный закон от 15 августа 1996 г. в ред. Федеральных законов от 10 января 2003 г. – Ст. 25.1 – 25.10. 202 менно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан, вправе увеличить (до 180 (ста восьмидесяти) суток) или сократить девя- носто-суточный срок временного пребывания иностранного гражданина как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федера- ции, так и на всей территории Российской Федерации. В отношении иностранных граждан, прибывших в Российскую Феде- рацию в порядке, не требующем получения визы и заключившим трудо- вой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (ока- зание услуг), срок временного пребывания в Российской Федерации про- длевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в Россий- скую Федерацию. Такое решение принимается Федеральным органом ис- полнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по месту пребывания иностранного гражданина, о чем делается отметка в миграционной карте. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гра- жданин обязан выехать из Российской Федерации по истечения срока действия визы. III. Временное проживание иностранных граждан в Российской Федерации. Разрешение на временное проживание в Российской Федерации мо- жет быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, то есть ежегодно утверждаемого Правительством Российской Федерации количе- ства иностранных граждан и лиц без гражданства, которые могут получить разрешение на временное проживания в Российской Федерации. Срок действия разрешения на временное проживание в Российской Федерации составляет три года. Разрешение на временное проживание в Российской Федерации мо- жет получить иностранный гражданин, достигший возраста 18 лет. Та- кое разрешение выдается территориальным органом Федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по предполагаемому месту жи- тельства. Заявление о выдаче разрешения на временное проживание пода- ет в данный исполнительный орган лично иностранный гражданин, если он находится на территории Российской Федерации на законных основаниях. В случае нахождения в государстве своего постоянного про- живания – в дипломатическое представительство или консульское учре- 203 ждение Российской Федерации. Подтверждением права гражданина ино- странного государства или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство является соот- ветствующим образом оформленная отметка в документе, удостоверяю- щем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде специального документа установленной формы, выдаваемого в Рос- сийской Федерации лицу без гражданства, который не имеет документа, удостоверяющего его личность. Территориальный орган Федерального органа исполнительной власти в сфере миграции ведет учет лиц, получивших разрешение на временное проживание в Российской Федерации, а также и лиц, которым отказано в выдаче разрешения на временное проживание или разрешение на времен- ное проживание которых аннулировано. IV. Постоянное проживание иностранных граждан в Российской Федерации. Иностранный гражданин и лицо без гражданства, достигшие 18-летнего возраста и проживающие на территорий Российской Федера- ции не менее одного года на основании разрешения на временное прожи- вание, могут получить вид на жительство в Российской Федерации. Вид на жительство выдается иностранному гражданину или лицу без гра- жданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Россий- ской Федерации. Вид на жительство дает также право иностранному гра- жданину или лицу без гражданства свободно выезжать из Российской Фе- дерации и въезжать в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является од- новременно документом, удостоверяющим его личность. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на основании документа, удостоверяющего его личность, сроком не более чем на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство он может быть продлен на очередные пять лет на основании заявления, поданного ино- странным гражданином в территориальный орган Федерального органа ис- полнительной власти в сфере миграции. Срок действия вида на житель- ство может продлеваться неограниченное количество раз. Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гра- жданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего прожива- ния в Российской Федерации территориальный орган Федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту жительства. 204 Вид на жительство иностранного гражданина может быть аннулиро- ван, а иностранный гражданин выдворен из Российской Федерации в слу- чаях нарушения требований, предусмотренных статьей 9 Федерального за- кона от 25 июля 2002 г. V. Выезд из Российской Федерации. Иностранные граждане выезжа- ют из Российской Федерации по действительным заграничным паспортам или заменяющим их документам. Кроме того, иностранный гражданин должен иметь выездную визу, а также соответственную отметку в мигра- ционной карте. При выезде из Российской Федераций миграционная карта, с отметка- ми в ней, сдается должностным лицам пограничного контроля при прохо- ждении пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Вместе с тем в Федеральном законе «О выезде из Российской Федера- ции и въезде в Российскую Федерацию» установлено, что выезд из Рос- сийской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства мо- жет быть ограничен в случаях, если они: − в соответствии с законодательством Российской Федерации задер- жаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в ка- честве обвиняемых, (до принятия решения по делу или до вступления в за- конную силу приговора суда); − осуждены за совершение преступления на территории Российской Федерации (до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания); − уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них су- дом (до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторон); − не выполнили установленные законодательством Российской Фе- дерации обязательств по уплате налогов (до выполнения этих обяза- тельств); − привлечены к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение администра- тивного правонарушения на территории Российской Федерации (до испол- нения наказания или до освобождения от наказания). VI. В связи с подписанием Российской Федерации Соглашения с Европейским Союзом, заключенным 25 мая 2006 года, Федеральным за- коном от 6 мая 2008 года были внесены изменения в Федеральный закон 205 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въез- да в Российскую Федерацию». В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрено, в частности, что разрешение на временное проживание иностранному гражданину может не выдаваться, а ранее выданное разре- шение на временное проживание может быть аннулировано, если данный иностранный гражданин передавался иностранным государством Рос- сийской Федерации в соответствии с международным договорам Россий- ской Федерации о реадмиссии. В то же время, в соответствии с изменениями, внесенными в Феде- ральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» установлено, что въезда в Российскую Федера- цию иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности их пребывания (прожива- ния) в Российской Федерации, не допускается, за исключением случаев, если указанный иностранный гражданин или лицо без гражданства пере- дается иностранным гражданством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии. «Реадмиссия» означает передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемой государством лиц (граждан запрашиваемого го- сударства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве призна- но незаконным в соответствии с Соглашением от 25 мая 2006 года.) 1 Соответствующие Соглашения могут быть подписаны Российской Федерацией с тем или иным конкретным европейским государством, под- писавшим Соглашение от 25 мая 2006 года. Так, 7 июня 2001 года такое Соглашение было подписано Правительством Российской Федерации с Правительством Королевства Норвегии — о реадмиссии. 1 См.: СЗ РФ 2006. № 07-23 0406. 206 |