учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
ГЛАВА XIV. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ – СУВЕРЕННОЕ ГОСУДАРСТВО § 1. Россия на пути к новому федеративному устройству 12 июня 1990 г. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, выражая волю народов РСФСР, принял Декларацию «О государственном суверени- тете РСФСР». Этим актом был провозглашен государственный суверени- тет на всей территории РСФСР и была определена главная задача, стоящая перед высшим представительным органом государственной власти РСФСР: «...создание демократического правового государства в составе обновленного Союза ССР» 1 (подчеркнуто мною – И.Б.). Со времени принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР в жизни бывшего Союза ССР, да и в самом характере правового положения РСФСР, произошли значительные изменения. 25 декабря 1991 г. РСФСР получила новое название – Российская Федерация, а по- 1 Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, Союз- ном Договоре и референдуме. – М., 1991. – С.3-6. 237 сле внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. 21 апреля 1992 г. стала называться Российская Федерация – Россия 1 После прекращения деятельности Союза ССР, Российская Феде- рация становится самостоятельным суверенным государством, сохра- няя свою федеративную форму государственного устройства. Так начался новый – третий этап развития Федеративного устройства современной России. Значительное место в развитии федеративного устройства России на начальной стадии третьего этапа принадлежит Федеративному Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти на- званных субъектов Федерации, который был подписан 31 марта 1992 года между Российской Федерацией и ее субъектами, то есть республика- ми в составе Российской Федерации, краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург, а также автономными областями и автономными окру- гами. Следовательно в основу построения новой Российской Федерации были положены национально-государственный, национально-террито- риальный и административно-территориальный принципы. Именно этот подход к определению субъектного состава Российской Федерации нашел свое закрепление в статье 5 Конституции Российской Федерации 1993 года. В части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации сказано: «Рос- сийская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов фе- дерального значения, автономной области, автономных округов – рав- ноправных субъектов Российской Федерации». Это свидетельствует о том, что Россия, во-первых, стала федерацией с разнопорядковыми субъектами, то есть сочетающей в себе принцип еще большего разнообразия субъектов – автономных государств, автоном- ных национально-государственных образований и административно-терри- ториальных единиц; во-вторых, особенностью Российской Федераций явилось и то, что она стала конституционно-договорной федерацией; в- третьих, в Конституции Российской Федерации провозглашается прин- 1 Наряду с официальным названием – РСФСР и в Конституции РСФСР и в текстах других нормативных правовых актов периода до 1936 г. довольно часто употреблялись термины – Российская Республика, Советская Республика, а также и термин – «Россий- ская Федерация». 238 цип равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотноше- ниях с федеральными органами государственной власти. Принципы государственного устройства Российской Федерации. Эти принципы являются исходными началами национально-государствен- ного, национально-территориального и административно-территориально- го устройства Российской Федерации. Они закреплены в части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации 1993 года. 1. Государственная целостность Российской Федерации. Это озна- чает, что Российская Федерация – цельное, единое и нераздельное государ- ство; ее субъекты не имеют права выхода из состава федерации. В Преам- буле Конституции Российской Федерации подчеркивается, что многонаци- ональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложивше- еся государственное единство. 2. Единство системы государственной власти. Целостная, хотя и федеративная государственная организация, предполагает единую систему власти, что проявляется: в суверенитете Российской Федерации, в наличие федеральных органов государственной власти, чьи полномочия распро- страняются на всю ее территорию; в верховенстве федеральной Конститу- ции и федеральных законов. Субъекты Федерации пользуются значитель- ной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между орга- нами государственной власти Российской Федерации и органами госу- дарственной власти ее субъектов. Конституция Российской Федерации определяет: во-первых, предметы исключительного ведения Россий- ской Федерации, то есть круг тех вопросов, решения по которым прини- мают только органы государственной власти Федерации; во-вторых, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в-третьих, Конституция закрепляет право субъектов Российской Федера- ции самостоятельно принимать решения по вопросам, которые не отнесе- ны к ведению Российской Федерации и не относятся к предметам их сов- местного ведения. При этом споры о компетенции между государственны- ми органами Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации. 4. Принцип равноправия и самоопределения народов в Россий- ской Федерации. Значение этого принципа подчеркнуто в Преамбуле 239 Конституции Российской Федерации, где сказано, что Россия является многонациональным государством и ее федеративное устройство это отра- жает. Многочисленные национальные государства и национально-государ- ственные образования в Российской Федерации рассматриваются как раз- нообразные формы национальной государственности, как форма осуще- ствления нациями и народностями права на самоопределение. В настоящее время в составе Российской Федерации находятся 21 республика, одна ав- тономная область и 3 автономных округа. 5. Равноправие субъектов Российской Федерации. Этот принцип федеративного устройства России впервые получил закрепление в п. 4 ста- тьи 5 Конституции Российской Федерации 1993 г. в достаточно своеобраз- ной форме. Во-первых, в равенстве их прав во взаимоотношениях с фе- деральными органами государственной власти; во-вторых, в конституци- онно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенции Российской Федерации; в-третьих, в равном представительстве всех субъектов в Совете Федера- ций Федерального Собрания Российской Федерации. Имеющиеся различия в государственно-правовой организации субъектов не влияют на их равное положение в Федерации. § 2. Государственно-правовой статус Российской Федерации как суверенного государства I. Государственный суверенитет: понятие, содержание. При рассмотрении вопроса о суверенитете Российской Федерации следует ис- ходить из того, что Российская Федерация, с момента своего возникнове- ния в январе 1918 г., была суверенным государством. С определенными особенностями сохранился государственный суверенитет РСФСР и во вре- мя пребывания ее в составе Союза ССР. Именно поэтому в Преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 г. ставилась задача возродить «суверенную государственность России». В настоящее время уже новый конституционно-договорной статус Российской Федерации определяется в статье 4 Конституции Российской Федерации 1993 г. и в Федеративном Договоре от 31 марта 1992 г. Консти- туционно-договорные особенности правового положения Российской Фе- дерации характеризуются тем, что она стала самостоятельным суверен- 240 ным государством, полностью восстановившим свой государственный суверенитет, а ее субъекты стали равными в своих правах во взаимоотно- шениях с Российской Федерацией, с федеральными органами государ- ственной власти. Что такое государственный суверенитет? В науке государственного права о государственном суверенитете говорят, во- первых, как о свой- ствах государства (то есть носителем суверенитета является государство) самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на его территории и за ее пределами, в международных об- щениях, а также и, во-вторых, о таких свойствах государственной вла- сти (носителем суверенитета признается власть), которые выражаются в верховенстве и независимости данного государства по отношению к лю- бым другим властям внутри страны, а также и в сфере межгосударствен- ных отношений при строгом соблюдении норм международного права. Мы считаем, что под государственным суверенитетом следует по- нимать именно верховенство и независимость, то есть такие суверенные свойства государственной власти, которые выражают ее политико-право- вую сущность и проявляются в соответствующих формах во внутренне- и внешнеполитической деятельности государства. Чем характеризуется верховенство власти как определяющий структурный элемент понятия «государственный суверенитет»? Определяющее положение государственной власти по отношению к другим свойствам государства проявляется в ее верховенстве. Это означа- ет, что: − только государственная власть обладает возможностью оказывать авторитетное, при необходимости с применением силы, воздействие на все стороны жизни общества, что придает ей всеобъемлющий характер; − только государственная всласть обладает таким суверенным свой- ством, которое состоит в правомочии устанавливать в обществе единый правопорядок, правоспособность государственных органов, общественных объединений и организаций, наделять правами и обязанностями долж- ностных лиц и граждан; − верховенство государственной власти выражается также и в на- личии единой системы государственных органов, составляющих в сово- купности государственную власть. Юридические признаки единства госу- дарственной власти состоят в том, что отдельные органы, принадлежащие 241 к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие правила поведения; − верховенство государственной власти делает ее единственной политической властью, исключая тем самым возможность существова- ния наряду с суверенной государственной властью какой-либо иной по- литической власти. Гарантии единства верховной государственной вла- сти закреплены в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федераль- ному закону». Таким образом, верховенство государственной власти – это такое со- стояние власти, при которой над ней не стоит и не может стоять ника- кая другая власть. Вместе с тем, верховенство государственной власти не означает ее неограниченность. Как всякая другая власть в конституци- онном государстве, суверенная государственная власть основана на праве. Независимость государственной власти – следующий структурный элемент понятия « государственный суверенитет». Термин «верховенство» содержательно предполагает, как об этом было сказано, состояние государ- ственной власти, независимо от какой-либо власти внутри страны. В свою очередь, верховенство государственной власти невозможно без ее незави- симости, во вне которая тем самым выступает также в качестве необходи- мого условия верховенства государства. Независимость как суверенное свойство государственной власти также характеризуется политической самостоятельностью государства по отношению к другим государствам. Специфика реализации государственного суверенитета в сфере меж- дународных отношений обусловливается, во-первых, тем обстоятель- ством, что международное общение есть общение суверенных государств, то есть в международно-правовых отношениях субъектами выступа- ют прежде всего и главным образом суверенные государства. А это означает, что в своем непосредственном проявлении суверенитет каждого государства не может не учитывать действия суверенитета другого госу- дарства, а потому осуществляется в форме взаимных соглашений раз- личных государств. 242 Во-вторых, принцип государственного суверенитета в международ- ном общении основывается на недопустимости вмешательства во вну- тренние дела государств. Сфера внутренней компетенции существует неза- висимо от норм международного права и не является производной от него. В-третьих, государство имеет право сделать предметом междуна- родно-правового регулирования отдельные вопросы, входящие в его внутреннюю компетенцию. К ним относятся, в частности, положения ча- сти 15 статьи Конституции Российской Федерации о том, что: «Общепри- знанные принципы и нормы международного права и международные до- говоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой си- стемы. Если международным договором Российской Федерации установ- лены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра- вила международного договора». Независимость, как суверенное свойство государственной власти, ха- рактеризует прежде всего политическую самостоятельность того или ино- го государств по отношению к другим государствам. Поэтому государственный суверенитет Российской Федерации в на- стоящее время является целостным и неотчуждаемым. О нем, действитель- но, можно сказать, что именно он представляет собой понятие в превос- ходной степени. Однако, являясь федеративным государством, Российская Федерация должна ограничивать себя в осуществлении предметов веде- ния и полномочий в случаях, во-первых, предусмотренных п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, и, во-вторых, в пользу субъектов Российской Федерации. В этом, по сути дела, указанном самоограниче- нии заложена действительная неограниченность прав Российской Федера- ции и подлинно демократические основы взаимоотношений с другими су- веренными государствами и такая же основа разграничения предметов ве- дения и властных полномочий со своими субъектами. Государственный суверенитет Российской Федерации реализуется через полномочия российского государства, в первую очередь, через ее су- веренные права. Суверенные права российского государства в своей пол- ноте обеспечивают такое качественное состояние государственной власти, которое характеризует свойственный ей государственный суверенитет. II. Суверенные права и государственно-правовые признаки, кото- рые характеризуют Российскую Федерацию как суверенное Федера- тивное государство. 243 1. Учредительный характер федеральной государственной власти, проявляется в следующем: − в определении наименования государства, установлении основ конституционного строя. Новое наименование государства – «Российская Федерация – Россия» – отражает историческую преемственность с до- октябрьской и послеоктябрьской Россией; − в установлении характера взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, пределов ответственности госу- дарства перед гражданином, обществом и, в свою очередь, граждан перед государством; − в определении формы государственного устройства, объеме пред- метов исключительного ведения федерации, гарантий целостности истори- чески сложившегося государственного единства народов; − в выборе системы государственных органов и определении харак- тера взаимоотношений между ними; − в праве вступать в новые государственные и межгосударственные союзы. 2. Российская Федерация как государство имеет свою территорию. В государственно-правовой науке вопрос о государственной территории не- посредственно примыкает к вопросу о суверенитете государства. Терри- тория государства, в общепринятом понимании, представляет собой определяемую государственными границами, которые устанавливаются международными соглашениями, часть суши с находящимися на ней внутренними водами и заключенную в государственных границах воз- душную территорию и недра земли. В соответствии с этим, в части 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации установлено: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море 1 , воздушное пространство над ними». В части 2 этой же статьи 67 содержит- ся своего рода дополнение, из которого следует, что: «Российская Федера- ция обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на конти- нентальном шельфе 2 и в исключительной экономической зоне Российской 1 Федеральный закон от 6 августа 1998 г. «О внутренних морских водах, террито- риальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». 2 Федеральный закон от 7 декабря 1995 г. «О континентальном шельфе Россий- ской Федерации». 244 Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права» 1 Территория Российской Федерации является пространственным пре- делом ее власти. В части 1 статьи 4 Конституции сказано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Россий- ская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории 2 3. Важным элементом государственно-правового статуса Российской Федерации является федеральное гражданство. Каждому, проживающе- му на территории Российской Федерации, гарантируется свобода выбора гражданства, правовая защита и помощь. Защита прав граждан за границей возлагается на государственные органы Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения. 4. Российская Федерация имеет общие для всей страны высшие госу- дарственные органы. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации, Федеральным Со- бранием (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительством Рос- сийской Федерации, судебными органами Российской Федерации (часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации). Государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется образуемыми ими госу- дарственными органами (ч.2 ст. 11 Конституции). Разграничение предме- тов ведения и полномочий между ними осуществляется Конституцией Рос- сийской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграниче- нии предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции). 5. Элементом государственно-правового статуса Российской Федера- ции является федеральная нормативно-правовая система. В рамках этой 1 Федеральный закон от 24 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». Названные федеральные законы с изменениями и дополнениями изданы в серии «Федеральный закон». (М.: ИНФРА-М, 2002-2003). 2 Открытое море не является государственной территорией. Прибрежные воды – часть государственной территории; ширина территориальных вод различна в различ- ных государствах – от 3 до 12 морских миль. В СССР, например, декретом от 21 мая 1921 года ширина территориальных вод была установлена в 12 миль. В соответствии со сложившейся международной практикой, плавающие под госу- дарственным флагом военные корабли и имеющие опознавательные знаки военные самолеты, находящиеся в открытом море торговые суда и пролетающие над морем гра- жданские самолеты рассматриваются как государственная территория. Это так называ- емая «летающая» и «плавающая» государственная территория. 245 системы существует и взаимодействует большая группа нормативных пра- вовых актов Федерации и ее субъектов. Это федеральные нормативные пра- вовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Ядром правовой системы Российской Федерации является Конститу- ция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу, прямое действие и применяемая на всей территории Российской Федерации. Зако- ны и иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. 6. Важнейшим элементом государственно-правового статуса Россий- ской Федерации является федеральная государственная собственность и единая кредитно-денежная система. В Российской Федерации существует единое рублевое пространство, единые правила кредитования и кредитных расчетов, единые правила ва- лютного регулирования и валютного контроля. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие прин- ципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливают- ся федеральным законом. 7. Элементом государственно-правового статуса Российской Федера- ции является наличие национальных Вооруженных Сил, на которые воз- ложена защита государственных интересов, суверенитета и территориаль- ной целостности Отечества. Российская Федерация определяет структуру и организацию вооруженных сил, разрабатывает и осуществляет оборонную политику государства. Российская Федерация может заключать оборонительные союзы с другими государствами, создавать с ними объединенные Вооруженные Силы или силы быстрого реагирования – коллективные силы по поддержа- нию мира. Использование Вооруженных Сил Российской Федерации, органов внутренних дел, федеральных служб безопасности в целях насильственно- го устранения или изменения конституционного строя Российской Федера- ции является тягчайшим преступлением. 8. Структурным элементом государственно-правового статуса Россий- ской Федерации является абсолютная международная правосубъект- ность России. Это означает включение Российской Федерации в систему мирового сообщества, возможность быть полноправным членом междуна- 246 родных организаций. Российская Федерация заключает международные и межгосударственные договоры и соглашения с иностранными государства- ми; участвует в международных организациях и иных объединениях, си- стемах коллективной безопасности, региональных государственных и меж- государственных союзах. Только Российская Федерация обладает правом объявлять войну и заключать мир. Российская Федерация проводит еди- ную внешнюю политику и координирует внешнеполитический курс субъ- ектов в ее составе. 9. Важным элементом государственно-правового статуса Российской Федерации является закрепление Конституцией русского языка в каче- стве государственного языка (ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Феде- рации). Русский язык, как основное средство межнационального общения на- родов, имеет статус государственного языка в соответствии со сложивши- мися историко-культурными традициями в государстве. Российское госу- дарство признает равные права всех языков народов Российской Федера- ции на их сохранение и развитие. Субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты о защите прав гра- ждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творче- ства. При этом, графической основой строения алфавита языков респуб- лик должна быть кириллица. Иные графические основы (латиница и дру- гие) могут быть установлены только федеральным законом. Работа в федеральных органах государственной власти, в органах го- сударственной власти субъектов Российской Федерации и органах местно- го самоуправления осуществляется на государственном языке Российской Федерации. При обеспечении, в случае необходимости, перевода выступ- ления на государственный язык Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, указы и распоряже- ния Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации официально публикуются на госу- дарственном языке Российской Федерации. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным язы- ком Российской Федерации могут употребляться государственные языки республик. 247 В отношениях Российской Федерации с субъектами Российской Феде- рации используется государственный язык Российской Федерации 1 10. Государственные символы Российской Федерации и ее столица. Наука государственного права рассматривает только те из символов, кото- рые приобрели наибольшее значение в жизни государства, благодаря их применению в качестве символов, выражающих государственный суве- ренитет. Таковыми, прежде всего, являются герб, флаг (цвета) государ- ства. К числу государственных символов можно также отнести государ- ственный гимн, государственные праздники и государственные награды. Конституция Российской Федерации в ст. 70 к числу государственных символов государства относит государственные флаг, герб и гимн; их опи- сание и порядок официального использования устанавливается федераль- ным конституционным законом 2 Государственный флаг Российской Федерацииявляется наиболее общим и важнейшим символом суверенитета государства, поэтому о нем принято говорить как о верховной эмблеме государства. Символическое значение флага проявляется, прежде всего, в свойственном ему сочетании цветов. Государственный флаг, в отличие от национального, символи- зирует не ту или иную нацию, а политический институт – государство, в котором проживают различные нации и народности. Но если этнический состав государства однороден, национальный флаг может служить госу- дарственным и наоборот. Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней – белого, средней – синего, нижней – красного цвета 3 1 Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации» в ред. Федеральных законов от 24 июля 1998 и 11 декабря 2002 гг. // Федеральный за- кон. – № 22/97. – М.: ИНФРА-М, 2003. 2 В настоящее время в Российской Федерации государственная символика утвер- ждена Федеральными конституционными законами от 25 декабря 2000 г: «О Государ- ственном флаге Российской Федерации»; «О Государственном гербе Российской Феде- рации» в ред. Федерального конституционного закона от 9 июля 2002 г.; «О Государ- ственном гимне Российской Федерации», с последующими изменениями. 3 Каждому цвету дано свое толкование: красный означает – державность; синий традиционно был выбран как цвет Богоматери, под покровительством которой якобы находится Россия; а белый символизирует свободу и независимость. Было и другое толкование цветов, каждый из которых символизировал Великороссию, Малороссии, Белоруссию. По законам геральдики красный цвет означает – могущество, синий – ве- личие, а белый, как уже отмечалось, – свободу. 248 Государственный герб Российской Федерации – это официальная эмблема государства, изображаемая на государственных документах, гер- бовых печатях, денежных знаках. Государственный герб как официальная эмблема государства может быть использован исключительно в интересах государства, с разрешения его государственных органов. Государственный герб Российской Федерации представляет собой четырехугольный с закругленными нижними углами, заостренными в око- нечности, красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, под- нявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми корона- ми и (над ними) одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла – скипетр, в левой – держава. На груди орла, в красном щите, расположен серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, пора- жающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранно- го конем дракона. Использование Государственного флага Российской Федерации и Го- сударственного герба Российской Федерации с нарушением предписаний Федеральных конституционных законов, а также надругательство над Го- сударственным флагом Российской Федерации и Государственным гербом Российской Федерации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государственный гимн Российской Федерациипредставляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, преду- смотренных Федеральным конституционным законом: при вступлении в должность Президента Российской Федерации; при вступлении в долж- ность руководителей органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации и руководителей органов местного самоуправления; при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации и сессий Государствен- ной Думы; во время церемоний встреч и проводов, посещающих Россий- скую Федерацию глав иностранных государств, глав правительств ино- странных государств и в других случаях. Государственный гимн исполня- ется также ежедневно: перед началом и по окончании вещания государ- ственными телевизионными и радиовещательными кампаниями и др. Текст Государственного гимна Российской Федерации также утвержден Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000г. (в ред. Фе- дерального конституционного закона от 22 марта 2001 г.) 249 Столица Российской Федерации – город, имеющий важнейшее зна- чение среди других городов страны с точки зрения государственной, хо- зяйственной и культурной жизни. В столице функционируют высшие орга- ны государственной власти государства; столица является местом пребы- вания дипломатического корпуса. Согласно ч. 2 ст. 70 Конституции Российской Федерации столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы установ- лен Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «О статусе столи- цы Российской Федерации». Территорией столицы Российской Федерации является территория города Москвы. Закон закрепляет федеральную соб- ственность на здания и сооружения, занимаемые федеральными органами, а также земельные участки под ними. Предусматривается компенсация за- трат города в связи с выполнением им функций столицы за счет федераль- ного бюджета. III. Компетенция Российской Федерации. Особенности государ- ственно-правового статуса Российской Федерации находят свое конкрет- ное юридическое оформление также в закреплении Конституцией Россий- ской Федерации ее компетенции, которая реализуется государственными органами Российской Федерации. Как мы уже говорили, компетенция состоит из многих элементов, но основными из них являются предметы ведения и полномочия (права и обязанности). При этом предметы ведения это те области общественных отношений, в пределах которых Российская Федерация осуществляет свою государственную деятельность. Вместе с тем, компетенция в федератив- ном государстве включает, во-первых, предметы исключительного веде- ния федеративного государства; во-вторых, предметы совместного веде- ния федерации и ее субъектов; в-третьих, предметы исключительного ведения субъектов Федерации. Поэтому собственную компетенцию Российской Федерации состав- ляют предметы ее исключительного ведения (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). 1. Предметы исключительного ведения Российской Федерации. Дан- ная группа предметов ведения характеризуется тем, что именно в этих преде- лах Российская Федерация осуществляет свою исключительную, только ей присущую государственно-властную деятельность в определенных для 250 нее пределах. По предметам исключительного ведения Российская Федера- ция принимает федеральные конституционные законы и федеральные зако- ны, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции). При этом федеральные конституционные законы не могут каким бы то ни было образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации в ст. 71 предметы ведения. К предметам исключительного ведения Российской Федерации, в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации, относятся следующие группы: в области государственного строительства: − принятие и изменение Конституции Российской Федерации и фе- деральных законов, контроль за их соблюдением; − федеративное устройство и территория Российской Федерации; установление порядка принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта; − регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; регулирование и защита прав нацио- нальных меньшинств; − установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной власти, порядка их формирования и деятельности; фор- мирование федеральных органов государственной власти; в области экономического и социального строительства: − федеральная государственная собственность и управление ею; − установление основ федеральной политики и федеральные про- граммы в области государственного, экономического, экологического, со- циального, культурного и национального развития; − установление правовых основ единого рынка; финансовое, валют- ное; кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы це- новой политики, федеральные экономические службы, включая федераль- ные банки; − федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; − федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщеп- ляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информа- ция и связь; деятельность в космосе; 251 − метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая си- стема исчисление времени; геодезия и картография; наименование геогра- фических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; − федеральная государственная служба. в области внешних сношений: − внешняя политика, международные отношения Российской Феде- рации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; − внешнеэкономические отношения Российской Федерации; в области государственной безопасности и обороны: − оборона и безопасность; оборонное производство; определение по- рядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и друго- го военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; − определение статуса и защита государственных границ, территори- ального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; в области непосредственного и исключительного законодатель- ства: − судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процес- суальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное законодатель- ство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; феде- ральное коллизионное право. Предметы исключительного ведения Российской Федерации затраги- вают далеко не все сферы общественной и государственной жизни. Но именно в этих сферах в наибольшей степени проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обес- печивать общие интересы многонационального государства. 2. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определен- ных вопросов к компетенции как Федерации, так и ее субъектов. Ина- че говоря, эта группа предметов ведения характеризуется тем, что они осу- ществляются как государственными органами Российской Федерации, так 252 и государственными органами ее субъектов; они закреплены в ст. 72 Конституции Российской Федерации. По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам сов- местного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются феде- ральные законы, определяющие основы (общие принципы; их еще называ- ют «рамочными» законами) правового регулирования, включая опреде- ление предметов ведения и полномочий исключительно федеральных орга- нов государств власти, принципы разграничения полномочий между феде- ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти. По этим же вопросам могут приниматься указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты высших должностных лиц субъ- ектов Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы сов- местного ведения требуют не жесткой централизация, а лишь регулирова- ния в определенной части со стороны федеральных органов государствен- ной власти. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъ- ектов можно разделить на несколько групп. В области государственного строительства и защиты прав и сво- бод человека и гражданина: − обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, обла- стей, городов федерального значения, автономной области, автоном- ных округов Конституции Российской Федерации и федеральным за- конам; − защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав нацио- нальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, обществен- ной безопасности, режим пограничных зон; − установление общих принципов организации системы органов го- сударственной власти и местного самоуправления. В области регулирования экономики и социального развития: − разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ- ными ресурсами; 253 − природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры; − общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физиче- ской культуры и спорта; − координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение; − осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед- ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; − установление общих принципов налогообложения и сборов в Рос- сийской Федерации. В области законодательства и деятельности правоохранитель- ных органов и правовой системы: − административное, административно-процессуальное, трудо- вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; − кадры судебных, правоохранительных органов, адвокатура, нота- риат. К ведению Российской Федерации относится также, координация международных и внешнеполитических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Из этого перечня предметов совместного ведения Российской Федера- ции и ее субъектов следует, что определенная часть отраслей права – адми- нистративное, трудовое и др. – регулируются Российской Федерацией и ее субъектами, а это предполагает издание федеральных законодательных актов (кодексов, федеральных законов) и в соответствии с ними издание соответствующих нормативных правовых актов субъектами Федерации. Российская Федерация. В отношении создания системы органов государ- ственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на установление общих принципов. Это нашло свое конкретное выражение в принятии Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принци- пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с по- следующими изменениями) и Федерального закона от 6 октября 2003 г. 254 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации». Для этой группы предметов ведения характерно и то, что, в соответ- ствии с частью 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуще- ствление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, объем полно- мочий Российской Федерации и ее субъектов может быть скорректирован договорами и соглашениями 1 о перераспределении полномочий между ними. IV. Российская Федерация и Содружество Независимых Госу- дарств. В ст. 78 Конституции Российской Федерации закреплено положе- ние о том, что Российская Федерация, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституци- онного строя Российской Федерация. Таким объединением, в составе кото- рого находится (состоит) Российская Федерация, является Содружество Независимых Государств (СНГ). После того, как 8 декабря 1991 г. Белоруссия, Россия и Украина заяви- ли о прекращении существования Союза ССР и провозгласили создание СНГ, 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате была принята Декларация, в которой подтверждалось вхождение в состав СНГ, кроме указанных ранее трех го- сударств, еще восьми других республик бывшего Союза ССР: Азербай- джана, Армении, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Туркмении, Узбе- кистана, Киргизстана. В 1993 г., в состав СНГ вошла и Грузия. В течение 1992 г. шли постепенные поиски формы организации СНГ, что и завершилось принятием 22 января 1995 года в Минске Устава Со- дружества Независимых Государств. 1 Договор между органами государственной власти Российской Федерации и орга- нами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении пред- метов ведения и полномочий – это правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органа- ми государственной власти субъектов Федерации. Сторонами в Договоре являются фе- деральные органы исполнительной власти и уполномоченные законом соответствую- щего субъекта органы государственной власти субъекта Федерации. Соглашение – правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта друг другу части своих полномочий. Сторонами соглашения являются соответствующие органы исполнительной власти. 255 В статье 1 Устава сказано, что Содружество Независимых Госу- дарств основано на началах суверенного равенства всех его членов. Госу- дарства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Содружество не является государством, не обла- дает наднациональными полномочиями. Целями Содружества являются: − осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; − всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное раз- витие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция; − обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с об- щепризнанными принципами и нормами международного права; − сотрудничество между государствами в области международного мира и безопасности; − содействие гражданам государств-членов в свободном обмене, кон- тактах и передвижении в Содружестве; − взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах пра- вовых отношений; − мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Со- дружества; и ряд других целей. В статье 3 Устава определены сферы совместной деятельности го- сударств-членов Содружества. К таким сферам относятся: − обеспечение прав и основных свобод человека; − координация внешнеполитической деятельности; − сотрудничество в формировании и развитии общего экономическо- го пространства; − сотрудничество в развитии системы транспорта и связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной по- литики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в обла- сти оборонной политики и охраны внешних границ. Правовые особенности Содружества: 1. Государствами-учредителями Содружества являются государства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о создании Содружества от 8 декабря 1991 г. и Соглашение от 21 декабря 1991 года. Членами Со- 256 дружества могут стать государства, которые разделяют цели и принципы Содружества и принимают на себя обязательства, содержащиеся в Уставе Содружества. Допускается возможность ассоциированного членства. 2. Государство-член Содружества вправе выйти из Содружества. О таком намерении государство-член извещает письменно депозитария на- стоящего Устава за 12 месяцев до выхода. Депозитарием, то есть храни- тельницей первого основного экземпляра Устава, является Республика Бе- ларусь. 3. В Уставе также определена система органов Содружества. Высшим органом Содружества является Совет глав государств, ко- торый обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятель- ностью государств-членов в сфере их общих интересов. Совет глав правительств координирует сотрудничество органов ис- полнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов. В систему органов Содружества также входят: Координационно- консультативный Комитет; Совет Министров обороны; Совет Министров иностранных дел; Совет Министров внутренних дел; Главное командова- ние Объединенных Вооруженных Сил; Совет командующих Пограничны- ми войсками; Комиссия по правам человека; Экономический Суд. 4. Решения Совета глав государств и Совета глав правительств при- нимается с общего согласия – консенсусом. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения. 5. Расходы по финансированию деятельности органов Содружества распределяются на основе долевого участия государств-членов. 6. 13 марта 1992 г. в Москве было подписано Соглашение о полно- мочных представителях независимых государств. Было установлено, что правительства государств-членов СНГ вправе иметь в столицах других го- сударств-участников Соглашения полномочные представительства данно- го государства. 7. 27 марта 1992 г. в Алма-Ате подписано Соглашение о Межпарла- ментской Ассамблее государств-участников Содружества. Был создан Со- вет Ассамблеи и образованы другие рабочие органы. Все сказанное свидетельствует о том, что Содружество Независимых Государств по многим параметрам приближается к конфедерации. 257 |